一、问题提出与研究意义

（一）问题提出

改革开放和市场经济推动了以年轻劳动力为主的大规模人口流动，人口流动的发展趋势是流动时间的长期化和流动方式的家庭化，城市中的流动人口已成为有稳定就业和稳定住所的新居民，这些新居民成为我国工业化、城镇化和现代化赖以实现的人力资源，特别是在经济进入新常态后，新居民的城镇化成为经济最大的内需潜力和发展动能。但新居民作为城市的建设者却不能与本地居民共享改革成果，处于公共服务供给的空心地带，导致其成为城市中被边缘化的群体，新居民群体规模庞大，他们是经济发展和社会稳定的正向力量还是负向力量取决于其能否平等地共享改革成果。

1.新居民数量庞大且居留稳定性增强

人口流动是生产要素在市场中自由流动所产生的必然现象，市场对于资源的优化配置作用体现在劳动力这一生产要素如何更加自由地与资本、技术等生产要素结合，产生更大的经济效益，人口流动中的“孔雀东南飞”现象诠释了这一规律。城镇化作为工业化的必然结果不仅形成了产业群而且形成了城市群，提高了公共服务资源利用的规模效应，推拉作用下形成的人口流动必然产生流动人口这一结果。“五普”统计结果显示流动人口占总人口的11.6%，“六普”统计结果显示流动人口数量呈上升趋势，同2000年相比增加1.17亿人，增长81.03%。可见流动人口之多是历史上所未曾见过的。国家卫计委统计结果显示，截至2014年年底，全国流动人口的总量为2.53亿，占总人口的18.5%。 其中“乡—城流动”人口占全国流动人口的85%，长三角地区比例更高，“乡—城流动”占比为91.9%。 原因：一方面是城市发展的需求及计划管制的松动，另一方面是家庭联产承包责任制改革后农民对土地和自身人力资本拥有了自由支配权。 排除旅游、出差、升学、探亲等随机性流动人口，在城市具有稳定住所和稳定就业的流动人口已经成为城市的新居民。国家卫计委统计结果显示，2014年新居民在居住地居住时间为5年以上、10年以上的比例分别为37%和14.4%，近九成的新生代新居民是夫妻共同流动，子女举家迁移占比61%，家庭结构的“扩展化”趋势明显 ，数量庞大的城市新居民在城市长期居留意愿的上升这一现实已毋庸置疑。

2014年我国的城镇化率，按照常住人口统计为54.8%，按照户籍人口统计为35.9%，这二者之间的差额来源于城市中的农民类新居民 ，从数字上看我国城镇化率离70%还有很大差距，因此我国还处于城镇化的加速发展阶段。既然城镇化快速发展的趋势将会维持，新居民的数量也将持续增加，在这一现实背景下，如何实现新居民公共服务的效率供给、公平供给、协同供给及责任供给成为焦点问题。这个问题解决不好将会直接影响全面建设小康社会及构建社会主义和谐社会的历史进程。

2.“人的城镇化”成为最大的内需潜力和发展动能

新型城镇化战略是拉动国家经济的重要手段，新型城镇化的核心是人的城镇化。其核心主旨就是向“惠民生”要发展潜力，尤其是向城市新居民要内需潜力和发展动能，完善公共服务供给将会消除新居民的后顾之忧，使其敢于投资和消费，在经济发展的下行压力下为我国经济增长制造出新的空间，形成经济发展和稳定持久的内需支撑。2015年1月5日《居住证管理办法》开始公开征求意见，同年10月国务院常务会议通过了《居住证暂行条例（草案）》，明确了城市公共服务向常住人口覆盖而不是户籍人口覆盖这一发展方向。居住证制度的本质是在户籍之外找到一个承载城市新居民获得全部市民权或者部分市民权的载体。这一制度的最大突破是不仅明确了流动人口作为城市新居民享受的九项基本公共服务及六项便利，而且将地方居住证制度探索经验通过国家规定推广到全国。 但是居住证作为公共服务供给的过渡载体并不能直接取代户籍，只是使城市新居民享用的公共服务向户籍人口靠近，因此征求意见稿承诺的九项基础公共服务及六项便利是否能改变2.53亿流动人口的生存现状，表面看是户籍改革问题，实质是以公共服务供给为核心的市民权获得问题，但是通过国家层面的政策可以看到以公共服务将流动人口固化为城市新居民是改革的必然趋势。

3.新居民成为城市经济发展与社会稳定的双刃剑

新居民对经济发展的双重影响体现在：新居民作为人力资源因其群体的年龄优势及背景多元为城市经济增长做出了巨大贡献，新居民是城市创造力的来源，但因为城市发展产业方向的转移，地方政府强调对高层次技术人才的吸纳，排斥整体素质相对弱势的新居民群体，认为其不仅冲击了本地居民的就业岗位，而且给公共服务供给造成了负担，甚至通过减少新居民总量的方式提高人均GDP。这种问题的产生固然有政府对新居民的认识存在偏差，但新居民素质参差不齐也是事实，新居民主要集中在制造、餐饮、流通等一些劳动密集型行业中，文化素质和就业技能普遍偏低，而且流动性大，新居民就业方式还是以“候鸟式”为主，就业目的地变动比较频繁，平均每个新居民的流动年限不到两年，新居民的素质与城市发展方向不符制约着城市的发展空间。因此公共服务供给特别是教育服务供给是解决新居民个人素质不适应经济发展方向这一困境的最优解，素质不断提高的新居民才能成为城市发展的优质人力资源。

新居民对社会稳定的双重影响体现在：经济迅猛发展的巨大成就之下却潜藏着各种公共风险，因为不能平等享受城市的公共服务使新居民自身的弱势不断固化，这种固化在一代新居民与二代新居民之间产生代际传递，人不怕暂时的困苦，怕的是丧失未来的希望，对未来预期失望的新居民自然成为破坏社会稳定的不安因素，这点在新居民犯罪率上已经有明显体现，浙江某地级市2013年全市抓获的刑事作案人员中新居民占比为70.06%。 现象背后的深层原因正是城市新居民在公共服务供给中所遭受的不公正待遇，因此城市新居民的公共服务享用问题已经成为中国行政管理领域的重要问题，解决好这个问题，新居民就是促进社会稳定的积极因素；解决不好，新居民就是形成社会矛盾的消极因素。

（二）研究意义

1.理论意义

（1）丰富了人口流动理论研究

改革开放后的经济发展推动了大规模的人口流动，这种流动虽然为工业化、现代化和城镇化提供了丰富的劳动力资源，成为经济发展的驱动力，但是也对中国政治、经济、社会及文化产生了冲击。只有提升对人口流动的认识才能提高对流动人口的管理水平，在对自由迁徙权益不容侵犯的共同认知下，如何将城市的常住流动人口纳入城市居民的服务范畴是城镇化背景下亟须解决的问题，这一实践性问题得到媒体的关注，2005年后“新居民”的报道数量骤然上升（如图绪-1所示）。虽然“新居民”在浙江、江苏的公共服务供给实践中已经成为一个通用称谓，国家的《居住证管理（暂行）条例》也将拥有稳定就业及稳定住所的流动人口称为常住居民，但是“新居民”作为一个地方实践探索形成的概念并未得到学术界的太多关注（如图绪-2所示）。因此以城市新居民视角研究城市流动人口的公共服务供给问题是对流动人口理论研究的丰富。

资料来源：超星发现系统[EB/OL].http://ss.zhizhen.com/s？sw=新居民&size=15&isort=0&x=0_920

资料来源：中国知网[EB/OL].http://trend.cnki.net

（2）丰富了公共服务供给理论研究

公民的需求是公共服务的价值追求，公共服务是对公民诉求的回应，公共服务供给职能作为政府的内在属性要求政府通过公权力运用公共资源提供公共服务来实现公共利益。但受户籍制度、土地制度、财政制度的制约，城市新居民公共服务诉求却没有得到同等满足。学术界对公共服务供给的总体研究比较多，但以流动人口或新居民为直接研究对象的寥寥无几（如图绪-3所示）。因此以城市新居民为研究对象，针对其在城市享用公共服务的过程中受到的现实制约提出有针对性的对策，无疑是对公共服务供给理论的丰富，增强了公共服务供给理论对某一群体的适用性。

资料来源：中国知网[EB/OL].http://trend.cnki.net

（3）典型性考察可以作为整体问题分析的缩影

浙江省新居民公共服务供给现实的考察可以作为分析我国新居民公共服务供给困境的缩影，因为浙江作为我国第二大人口流入大省同时又是东部经济发达省份的代表，所以其公共服务供给的经验和遇到的问题具有典型性，通过浙江的实地数据调查可以检验新居民公共服务供给机制的理论建构是否有效。

2.实践意义

新居民公共服务供给是“协调发展”这一政府管理策略在现实中的具体应用，通过公共服务供给补偿市场经济下流动人口作为城市新居民遭受的福利损失，有助于人口红利向人才红利的转型，实现我国发展战略的“第一个百年目标”。城市新居民公共服务供给问题的研究意义具体体现在宏观、中观、微观三个层面。

（1）宏观层面研究价值分析

一是协调经济高速增长后形成的利益矛盾。诚然经济发展是公共服务供给的财政保障，但在经济发展与公共服务的关系中长期存在一种误区，即认为市场在私人物品供给中的高效作用在公共服务领域也会出现，但市场只是公共服务供给机制高效运行的一个组成零件，公共服务供给机制才是全体居民共享经济发展成果的调节器。城市新居民作为经济性人口流动的产物，一方面给城市注入发展活力，另一方面因为公共服务供需不平衡被“边缘化”，进而带来了一系列城市发展问题，如公共卫生、就业、城市安全、留守儿童等。因此研究新居民公共服务供给机制对于平衡群体利益关系及解决城市发展问题具有重要意义。

二是有助于实现我国发展战略的“第一个百年目标”。“十三五”规划是中华民族第一个百年目标“全面建设小康社会”向第二个百年目标“实现中华民族伟大复兴”顺利衔接的重要规划。此项规划的立足点就是增进人民福祉，促进人的全面发展，在其十个领域突破点中，两个突破点与新居民公共服务供给问题相关，一个是推动协调发展，协调发展不仅指绿色发展，还包括城乡间及群体间的协调发展，群体协调发展就是如何协调新居民与户籍居民公共服务均等供给问题；另一个是改善民生，强调全面解决好群众关心的教育、就业、收入、医疗、社保等问题，让改革成果更多、更公平、更实在地惠及人民群众，这里就包括城市新居民如何能更多地享受改革成果。

三是有助于人口红利向人才红利转型。老龄化的到来正使中国失去人口红利优势，城市新居民的主要群体农民工“正在从无限供给向有限供给转变”，农村外出务工劳动力连续四年增速下滑，2015年上半年农村外出务工劳动力同比仅增长0.1%。 “机器换人”并不能解决建筑、服务等行业的大量用工需求，“十三五”规划中明确将人口政策提升到与经济政策同等重要的位置，“十三五”的重要任务就是继续挖掘结构人口红利和质量人口红利，数量型人口红利主要靠全面放开二胎政策和延迟退休来解决。结构人口红利又名库茨涅茨效应，城市新居民落户城市可能是库茨涅茨效应的最后释放窗口。具体做法是：在农村通过土地改革提高农业用地的规模生产效益，在城镇通过向新居民提供就业、教育、住房、医疗等公共服务实现新居民的市民权。质量人口红利是用技术、知识武装劳动力，进而提高劳动力的平均劳动效率。劳动投入在1978—2012年间年均增长3.3%，其中质量的贡献比数量的贡献高十个百分点。 若想找到人口质量红利的释放口就必须增加教育服务的供给，尤其是城市新居民的教育服务供给。

四是有助于适应国际经济环境的变化。投资、出口、内需作为经济发展的三驾马车，在投资和出口略显乏力后内需成为经济增长的最后屏障，为此国家制定了城镇化发展战略。城镇化的核心是人的城镇化，以城镇化拉动内需的前提是以公共服务保障城市新居民的消费意愿，因此中国应对国际经济环境的战略最终要落实到围绕新居民公共服务供给的城镇化战略中。2015年12月中央经济会议提出通过加快农民工市民化来扩大内需 ，明确了新型城镇化是推进新居民市民化转移的城镇化，其发展重心也由城市建设向居民服务转变，因此新型城镇化的公共服务也必然由户籍人口覆盖转为常住人口覆盖，通过公共服务促进城镇化质量的提升。

（2）中观层面研究价值分析

对新居民公共服务供给机制的研究，将有助政府职能的实现。宏观调控、市场监管、社会管理及公共服务是政府的四大职能，新居民公共服务供给机制是否能有效运行，直接关系到中央、地方、专门管理部门的社会管理和公共服务职能的实现。一是促进中央战略职能的实现。中央负责政府职能的顶层战略设计，新居民公共服务的供给涉及的利益主体众多，因此新居民公共服务供给机制作为一个系统工程若要有效运行必须全盘考虑决策机制、效率机制、公平机制、协同机制、责任机制各个方面，根据供给目标创新供给方式，提高供给效果，只有中央政府有这种统筹的能力。二是促进地方落实职能的实现。中央的战略再好也需要地方的落实，地方的职能在于如何将国家战略与地方实践相结合。我国幅员辽阔，各地新居民的人口特征不尽相同，不同城市对新居民的认知也存在偏差，有的将其视为负担，有的将其视为资源，不同的认知与不同的地方实际共同作用于地方政府落实中央关于公共服务和社会管理职能的战略。三是促进专门机构的政府职能的履行。国家财政对于城市新居民公共服务供给的支持力度不够与没有专业的新居民管理机构有直接关系，成立专门的组织机构协调供给机制的运行是一种可推广的经验，无论是专门的协调部门“新居民服务管理局”还是对口的供给部门，其主旨都是探索新居民服务供给的有效途径，促进新居民从各个方面更好地融入城市建设和生活。但是协调结构与供给部门如何分工、如何联动都需要具体的方法指导，新居民公共服务供给机制的研究为专门机构间如何协同运行提供了思路与方法，这些措施可以成为新居民公共服务供给的直接主管部门和间接协调部门履行供给职能的工具。

（3）微观层面研究价值分析

对新居民公共服务供给机制的研究有助于新居民生存、交往、发展三大需要的满足。一是通过安居乐业满足新居民生存需要。就业公共服务供给使新居民拥有工作机会和经济收入，住房公共服务供给使其能住有所居，医疗及社保服务使其老有所养、病有所医。只有通过公共服务供给才能使新居民摆脱对土地的依赖，在城市安居乐业。二是通过社会融合满足新居民的交往需要。居住证的出现已经淡化了户籍的概念，对新居民而言，对公共服务的享受程度是判断自己是否可以融入城市的前提，自身社会福利得到改善，不仅会降低新居民群体的不公平感，而且会使其认同自己“城市居民”的身份，主动适应城市生活规则，主动融入城市的社交网络，主动参与城市的社会事务。没有公共服务的平等供给，新居民永远觉得自己是城市中的“外来人口”，难以实现社会融合，其正常的社会交往需要也得不到满足。三是通过个人素质的提升满足新居民自我实现需要。长期以来新居民即使在城市有稳定就业和稳定住所也被视为“流动人口”，片面强调其负向作用，认为新居民不仅是城市中的低素质人群，而且是流动犯罪的主要来源，但是素质低下正是其没有平等享受到公共服务尤其是教育服务的结果，犯罪表现为流动的形式绝不意味流动者会犯罪，正是因为公共服务的供给长期缺位，新居民作为城市外来人口连基本公共服务的保障都不具备，才会导致社会矛盾比较突出，治安案件频发。从新居民最关心、最直接、最现实的利益即公共服务供给入手，使其个人素质不断提高，促进其个人自我实现。只有这样，高素质的新居民才能成为产业升级转型的助力。