七、坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设

——关于全面依法治国的工作布局

1.全面依法治国是一个系统工程

（78）全面依法治国涉及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个领域，必须立足全局和长远来统筹谋划。习近平总书记强调：“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”

系统观念是具有基础性的思想和工作方法。要坚持系统观念，准确把握全面依法治国工作布局，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体，关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础。全面依法治国，必须着眼全局、统筹兼顾，在共同推进上着力，在一体建设上用劲。

（79）党的十八大以来，我们党紧紧围绕中国特色社会主义事业总体布局，对全面依法治国作了系统谋划。统筹考虑国际国内形势、法治建设进程和人民群众法治需求，同推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相协同，同我国发展的战略目标相适应，确立了全面依法治国的顶层设计，提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，明确了法治中国、法治政府、法治社会建设的路线图、施工图、时间表，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这一系列重大决策部署，既充分肯定我国社会主义法治建设的成就和经验，又针对现实问题提出富有改革创新精神的新观点新举措；既抓住法治建设的关键，又体现党和国家事业发展全局要求；既高屋建瓴、搞好顶层设计，又脚踏实地、做到切实管用；既讲近功，又求长效，不断推进全面依法治国整体发力、协同发展。

（80）全面依法治国，必须系统谋划推进法治领域改革。全面建成小康社会后，我们开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，我国发展环境面临深刻复杂变化，发展不平衡不充分问题仍然突出，经济社会发展中矛盾错综复杂，必须从系统观念出发加以谋划和解决，全面协调推动各领域工作和社会主义现代化建设。法治领域改革涉及的主要是公检法司等国家政权机关和强力部门，社会关注度高，改革难度大，更需要自我革新的胸襟。如果心中只有自己的“一亩三分地”，拘泥于部门权限和利益，甚至在一些具体问题上讨价还价，必然是磕磕绊绊、难有作为。只要有利于提高党的执政能力、巩固党的执政地位，有利于维护宪法和法律的权威，有利于维护人民权益、维护公平正义、维护国家安全稳定，不管遇到什么阻力和干扰，都要坚定不移向前推进，决不能避重就轻、拣易怕难、互相推诿、久拖不决。

2.法治国家是法治建设的目标

（81）建设社会主义法治国家是我们党确定的建设社会主义现代化国家的重要目标。习近平总书记指出，“一个现代化国家必然是法治国家”。历史和现实都告诉我们，法治兴则国兴，法治强则国强。

从我国古代看，凡属盛世都是法制相对健全的时期。春秋战国时期，法家主张“以法而治”，偏在雍州的秦国践而行之，商鞅“立木建信”，强调“法必明、令必行”，使秦国迅速跻身强国之列，最终促成了秦始皇统一六国。汉高祖刘邦同关中百姓“约法三章”，为其一统天下发挥了重要作用；汉武帝时形成的汉律六十篇，两汉沿用近四百年。唐太宗以奉法为治国之重，一部《贞观律》成就了“贞观之治”；在《贞观律》基础上修订而成的《唐律疏议》，为大唐盛世奠定了法律基石。从世界历史看，国家强盛往往同法治相伴而生。三千多年前，古巴比伦国王汉谟拉比即位后，统一全国法令，制定人类历史上第一部成文法《汉谟拉比法典》，并将法典条文刻于石柱，由此推动古巴比伦王国进入上古两河流域的全盛时代。德国著名法学家耶林说，罗马帝国三次征服世界，第一次靠武力，第二次靠宗教，第三次靠法律，武力因罗马帝国灭亡而消亡，宗教随民众思想觉悟的提高、科学的发展而缩小了影响，惟有法律征服世界是最为持久的征服。

近代以后，我国仁人志士也认识到了这个问题，自戊戌变法和清末修律起，中国人一直在呼吁法制，但在当时的历史条件和政治条件下，仅仅靠法制是不能改变旧中国社会性质和中国人民悲惨命运的。

（82）我们党执政七十多年来，虽历经坎坷但对法治矢志不渝。从“五四宪法”到二〇一八年新修订的宪法；从“社会主义法制”到“社会主义法治”；从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，我们党越来越深刻认识到，治国理政须臾离不开法治。党的十五大把建设社会主义法治国家作为建设社会主义现代化国家的重要目标。党的十八届四中全会明确提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。这既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手，对全面推进依法治国具有纲举目张的意义。依法治国各项工作都要围绕这个总目标来部署、来展开。

3.法治政府是建设法治国家的主体

（83）全面依法治国，法治政府建设要率先突破。习近平总书记强调，“推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用”。必须深入推进依法行政，加快建设法治政府，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。

现在，法治政府建设还有一些难啃的硬骨头，依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题还没有根本解决。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。

（84）权力必须关进制度的笼子，要用法治给行政权力定规矩、划界限。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权责清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

市场经济是法治经济，要用法治来规范政府和市场的边界。现在，有些地方政府部门仍然热衷于直接配置资源、直接干预微观经济活动，导致部分产能过剩、地方债务和金融风险累积等问题多发。要用法律和制度遏制一些政府部门不当干预经济的惯性和冲动，解决好政府职能越位、缺位、错位的问题。无论是化解地方隐性债务，还是处理“僵尸企业”、淘汰落后产能等，都要依法依规解决，不能简单依靠行政命令和手段。要根据新发展阶段的特点，围绕推动高质量发展、构建新发展格局，加快转变政府职能，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，打破行业垄断和地方保护，打通经济循环堵点，推动形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。

健全依法决策机制。推动领导干部特别是主要负责同志掌握法治思维和法治方式，完善决策制度，规范决策程序。要加大决策合法性审查力度，法律顾问和公职律师参与决策过程、提出法律意见应当成为依法决策的重要程序，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。要健全重大决策充分听取民意工作机制，审议涉及群众切身利益、群众反映强烈的重大议题要依法依程序进行，该公示的公示，该听证的听证，决不允许搞“暗箱操作”、“拍脑门决策”。

加强对政府内部权力的制约。要对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；完善政府内部层级监督和专门监督；保障依法独立行使审计监督权。

全面推进政务公开。推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。

研究建立健全行政纠纷解决体系，推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制，发挥行政机关化解矛盾纠纷的“分流阀”作用。

4.法治社会是构筑法治国家的基础

（85）全面依法治国需要全社会共同参与，需要全社会法治观念增强，必须在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。习近平总书记强调：“只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。”要在全社会树立法律权威，使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，广泛开展依法治理活动，提高社会治理法治化水平，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。

法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认为靠法律解决不了问题，还是要靠上访、信访，要靠找门路、托关系，甚至要采取聚众闹事等极端行为，那就不可能建成法治社会。要引导全体人民遵守法律，有问题依靠法律来解决，决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来，否则就没有什么法治可言。要以实际行动让老百姓相信法不容情、法不阿贵，只要是合理合法的诉求，就能通过法律程序得到合理合法的结果。

（86）古人说：“消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前。”法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”。一个有着十四亿多人口的大国，如果大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。要整合基层矛盾纠纷化解资源和力量，发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用，完善非诉讼纠纷解决机制。加快建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，统筹推进律师、公证、法律援助、司法鉴定、调解、仲裁等工作改革方案，让人民群众切实感受到法律服务更加便捷。

加快实现社会治理法治化，依法防范风险、化解矛盾、维护权益，营造公平、透明、可预期的法治环境。善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。群防群治和小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交是枫桥创造的基层治理经验，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，加快形成共建共治共享的现代基层社会治理新格局。

加强法治乡村建设是实施乡村振兴战略、推进全面依法治国的基础性工作。要把政府各项涉农工作纳入法治化轨道，完善农村法律服务，积极推进法治乡村建设。加强农村法治宣传教育，教育引导农村广大干部群众尊法学法守法用法，依法表达诉求、解决纠纷、维护权益。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村社会既充满活力又和谐有序。要深入推进平安乡村建设，加快完善农村治安防控体系，依法严厉打击危害农村稳定、破坏农业生产和侵害农民利益的违法犯罪活动。特别是对农村黑恶势力，要集中整治、重拳出击。