第二节
推动高质量发展的战略路径

一、高质量发展是创新的根本目标

创新是人类的一种创造性活动，人类社会已进入空前密集创新时代，只有拥有强大创新能力，才能在激烈的竞争中把握先机、赢得主动。创新是高质量发展的决定力量。没有创新就没有真正意义的发展，就没有高质量高效益、可持续有活力的发展。能否实现高质量发展，直接关系到我国能否跨越“中等收入陷阱”以及我国现代化和中国梦的全局。

如何高质量发展？以习近平同志为核心的党中央给出了系统的答案。其中，很关键的一条就是创新驱动。只有矢志不移地谋创新抓创新，我国经济才能从根本上实现动力变革、效率变革、质量变革，开辟一个繁荣发展的新周期。创新在新发展理念中位居首位，是引领发展的第一动力。把发展基点放在创新上，就是要以创新培育发展动力、拓展发展空间、转变发展方式、优化产业结构、构建产业新体系，为“十三五”时期经济结构实现战略性调整，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局提供核心动力和根本支撑。

高质量发展意味着从数量扩张走向单产提高、从粗放增长走向效率提升。要在经济数量和规模增速放缓的前提下创造新的更大社会财富，必然要求我们为产业经济引入新要素，着力增加单产效益和价值，大幅提升全要素生产率；必然要求我们实现各类要素的更好配置更优组合，着力降低组织成本和交易成本，以更小投入实现更大产出。

（一）创新是经济转型升级的必由之路

改革开放以来，我国经历了经济高速增长，被誉为经济发展史上难得一见的增长奇观。但总体而言，我国过去的经济高速增长是建立在要素大量投入、粗放使用的基础之上，为此所付出的环境、资源、生态、社会代价十分沉重，可持续性堪忧。在我国总体进入工业化中后期的情况下，支撑实体经济快速发展的传统要素优势正逐步减弱，要素价格持续上升，对创新驱动经济发展提出了迫切需求。当前，人工智能、物联网、3D打印、生物技术、新材料等诸多领域的新兴突破性技术集中出现，并与实体经济加速融合，共同推进第四次工业革命进程，对经济发展与产业变革产生一系列颠覆性影响。总的来看，数字、物理和生物技术将成为未来创新的重点领域，代表了未来科技创新的大趋势。在第四次工业革命大背景下，形成创新驱动新格局，使创新成为引领高质量发展的第一动力，就是要在补齐基础领域创新短板的同时，以数字、物理和生物科技创新为重点，以服务实体经济发展为目标，在更多领域实现由“跟跑”变为“并跑”，有的甚至争取“领跑”，以在新一轮全球创新竞争中赢得战略主动。

推动我国经济由高速增长转向高质量增长，就是要进一步树立“创新是引领发展的第一力量”的理念，深化科技教育体制改革，鼓励大众创业、万众创新，破除科技成果转化、科技人员流动的障碍，加强知识产权保护，在全社会形成“大众创业、万众创新”的良好氛围，努力提高全要素生产率。特别是要抓住未来二三十年间互联网对全社会生产生活方式进行全方位改造所带来的前所未有的爆发性增长可能性，推动我国经济再上一个新台阶。

创新是引领发展的第一动力，也是建设现代化经济体系，实现高质量发展的战略支撑和根本要求。只有深刻理解这个根本要求，才能牢牢把握这个根本要求，加快推进建设创新型国家，坚定不移地推动高质量发展。经过长期努力，我国科技发展成就显著，一些重大科技成果进入世界先进行列，但是，我国科技创新能力与经济实力还不相称，与经济建设主战场和人民美好生活的需求还不适应，与发达国家相比，在创新机制、创新实力和创新能力方面都还有一定的差距。推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策和实施宏观调控的根本要求，而加快建设创新型国家，是深入实施创新驱动发展战略，不断增强经济创新力和竞争力，实现高质量发展的重大战略举措。

从全球范围看，世界经济持续发展的动力源自创新。体制机制变革释放出的活力和创造力，科技进步造就的新产品和新产业，是历次经济危机后世界经济走出困境、实现复苏的根本途径。当前，世界范围新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，欧美等发达国家都在积极部署和推进科技创新并高起点推进“再工业化”，世界主要国家也争相寻找科技创新的突破口，抢占未来发展先机。显然，依靠创新驱动发展既是面对严峻经济形势的理性选择，也是推动经济持续健康发展的长久之计；企业也只有对技术革新进行投资，才能避免危机。

从我国经济来看，实施创新驱动发展战略，是应对发展环境变化、把握发展自主权、提高核心竞争力的必然选择，也是引领经济发展新常态、保持我国经济持续健康发展的必由之路。今天的中国比以往任何时候都更加需要创新驱动、创新引领。然而，我国科技发展水平总体不高，科技对经济社会发展的支撑能力不足，对经济增长的贡献率远低于发达国家水平。解决这些问题，只有依靠创新发展，以科技进步推动增长，把科技创新潜力充分释放出来，推动供给侧结构性改革，才能有效破解产能严重过剩、资源环境约束等制约经济社会发展的“瓶颈”，在新常态中再上一个新台阶。要牢固树立新发展理念，深入实施创新驱动发展战略，在推动发展的内生动力和活力上实现根本性转变，才能塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。要把握世界科技发展趋势，构建全方位、多维度、系统性的创新体系，规划科技创新发展路径，紧紧抓住科技创新这个“牛鼻子”，真正用好科技这个有力杠杆，充分发挥科技创新的核心引领作用，加快各领域创新，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。

从发展需求看，我国已形成世界上最大规模的中等收入群体，绿色发展和绿色消费、协调发展和共享消费、品质生活和中高端消费等加速兴起，消费结构加快创新升级。特别是随着我国逐步接近库兹涅茨曲线 拐点，中国的创新消费有望迎来一个大高峰。这为我国经济转向创新驱动、走向更高质量开辟了不可限量的广阔空间。

坚定不移实施创新驱动发展战略将为我国中长期发展注入强大的内生动力。创新已成为新时代获取竞争优势的关键。谁在创新上占据了优势，谁就将在新一轮发展“洗牌”中胜出；反之，以前的领先优势也可能一夜清零。这迫切要求各地方各行业真正把创新作为引领发展的第一动力，摆在更加重要的位置进行谋划推动。

加强国家创新体系建设，做好国家战略科技和创新链的整体布局优化，强化基础研究、应用基础研究和原始创新，推动创新成果加快转化应用。在新一轮的国际竞争格局重塑中，创新已成为国家竞争力的核心所在，必须牢牢抓住创新这个牵动经济社会发展全局的“牛鼻子”，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领性发展，依靠科技创新、体制创新和商业模式创新，挖掘发展内生动力。启动一批科技创新重大项目，高标准建设国家实验室。深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，重点培育一批掌握核心技术能力、善于集成创新资源的创新型领军企业，以最佳的比率和最快的速度实现技术创新的转化应用。推进科技创新，关键是调动科技人员的积极性。修改废止有悖于激励创新的陈规旧章，下决心去掉有碍于释放创新活力的繁文缛节。促进大众创业、万众创新上水平，把各类创新主体的潜能充分释放出来，跑出中国创新“加速度”。

企业作为社会财富的关键创造主体，必须紧扣科技经济新周期的脉搏，在创新型企业建设上狠下力气，始终在创新上保持忧患意识和领先态势，否则，被新时代淘汰将是极大概率事件。我国的国有企业应在创新发展上走在前列，民营企业应让创新发展更多地内化为企业基因，高校和科研机构应在夯实科研基础、强化科技供给、服务创新发展上发挥更大作用，各级政府应进一步改革完善创新体制机制，着力破除创新要素市场化配置障碍，让中国大地更好地成为全世界创新创业的热土。

把人才作为支撑科技发展的第一资源，壮大科技创新人才队伍。人力资源是现代化产业体系和实现高质量发展最宝贵的资源。我国拥有世界上规模最大的人力人才资源，这是创新发展最大的“富矿”。要提供全方位创新创业服务，推进“双创”示范基地建设，鼓励大企业、高校和科研院所开放创新资源，发展平台经济、共享经济，形成线上线下结合、产学研用协同、大中小企业融合的创新创业格局，促进大众创业、万众创新上水平。要进一步落实和完善创新激励政策，倡导创新文化，强化知识产权创造、保护、运用，推进创新教育，进一步优化全社会创新创业的环境，加快推进高端科技创新人才的队伍建设，突出“高精尖缺”导向，加快培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。集众智汇众力，推动形成中国创新的蓬勃之势。

创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。随着大数据、人工智能等新一轮技术革命的加快推进，创新在经济发展中的地位日益凸显。在新工业革命与我国高质量发展形成历史性交汇的大背景下，加快形成创新驱动新格局已成为动力变革的首要任务。由经济大国走向经济强国，全面提升综合国力，根本途径是让创新成为引领高质量发展的第一动力。

（二）创新是推动高质量发展的战略支点

创新是生产要素的重新组合，只要全要素生产率有较快提高，经济增速即使达不到以往的高速，企业盈利仍可达到或接近过去高速增长时期的水平，各级财政收入仍可实现较快增长，就业仍可保持稳定，民生仍可不断改善，以此实现高质量发展，这其中的关键是要选好创新发展的战略支点。

创新发展理念是根本点。创新发展理念是协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的前提。协调发展需要政策、体制及调控方式创新，产业协调需要技术创新、机制创新，城乡协调需要现代农业技术创新、资源配置方式创新、农业生产模式与营销方式创新。绿色发展需要环保技术，而技术的开发需要自主创新，技术的引进需要路径和方式创新。开放发展需要经济和社会管理体制创新、金融管控和贸易方式创新以及全球治理方式创新等。实现对资源、机会、收益、福利等的全社会共享需要社会管理机制、财富分配方式、劳动工资制度等诸多方面的创新。新发展理念就是要追求有质量有效益的发展，其中主线是发展、灵魂是创新。

坚持创新发展理念，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。这意味着创新成为我国未来发展的基点、核心和第一动力，我国的发展将在创新驱动下更多地向引领型发展转变。

制度创新是支撑点。完善的制度是创新驱动发展的关键支撑。科技创新是多种创新的“集合”和“综合”，涉及创意、创意的技术化、技术的产品化、产品的市场化，技术创新和研发还包括创新服务的跟进、商业模式的创造以及与市场开发的对接等一系列环节和方面。这些都需要完善的制度来保障。例如，新技术的创新和应用最关键的是如何化解风险，这需要有序的市场、对知识产权的有效保护、稳定的经济政策、透明开放的产业政策与信息等。因而，构建创新发展体系，需要形成有利于创新驱动的制度，从而促进创新与产业相结合、科技与经济相融合。以制度优势促进创新进而形成发展优势，是创新驱动发展的客观要求。

建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。科技创新要服务于国家战略需求、满足人民日益增长的美好生活需要，只有建立起深度融合的技术创新体系，才有利于实现科研与经济社会发展无缝对接。当前我国产学研离深度融合还存在很大差距，科研院所与企业的合作还有很多制度障碍，如科研人才的流动、科研成果的转移转化等。这有赖于通过进一步深化科技体制改革来解决。

近年来我国打击仿冒侵权的力度逐年加大，但由于相关制度和法律法规不合理、不完善，知识产权保护依然不完善，创新型企业的合法权益很难得到有效保护。针对这一情况，十九大报告中提出“强化知识产权创造、保护、运用”。只有通过保护知识产权，激发社会创新活力，让知识、技术、信息、数据等新生产要素合理流动、有效集聚，才能最大限度地发挥其提升社会生产力的“乘数效应”，实现我国经济转型升级。企业是国民经济的细胞，劳动者是企业的分子。呵护企业的知识产权就是呵护劳动者的劳动和创造。

让市场真正成为配置创新资源的决定性力量，让企业真正成为技术创新的主体，可建立起知识创新体系和技术创新体系更密切的联系。将生产实践中的科技创新需求及时反馈给大学和科研院所，有利于持续产出并迅速推广新的科研成果，在创新创业实践中培养和使用人才。支持有国际影响力的创新型行业领军企业强化应用基础研究，有效吸纳全球特别是国内高校、科研院所和企业的创新资源。

技术创新是立足点。打造经济增长新引擎，科技进步是最有效的动力源。科技是经济社会发展中最活跃、最具革命性的因素，是推动社会发展进步的决定性力量。以创新驱动发展，核心是以技术进步促进经济增长。摆脱传统的以要素投入为主的粗放型增长模式，根本出路在于创新，关键是广泛应用各种先进技术培育新动力，提升全要素生产率，使发展动力从主要依靠要素投入向主要依靠创新转变，在从中国制造向中国创造转变、从中国速度向中国质量转变、从中国产品向中国品牌转变的转型升级中，实现发展动力的转换。提升中国制造服务的附加值、竞争力和可持续发展能力，关键是以科技创新为核心，以科技政策、产业政策、财税政策的完善，促进各类技术要素和生产要素集聚融合，形成若干战略性技术和战略性产品，开辟新的产业发展领域，培育新的经济增长点。

近年来，我国创新型国家建设成果丰硕，形成了跟跑和并跑并存、一些领域领跑的新格局。但与世界科技强国相比，我国基础研究经费总量排在世界前列，但基础研究经费占研发经费的比例一直处于5%左右，远低于发达国家水平。我国科技基础仍然薄弱，科技创新能力特别是原创能力还有很大差距，关键领域核心技术受制于人的局面还没有根本改变。基础研究是创新的源头，中国正站在新一轮科技革命的风口上，要抓住这一战略机遇期，健全基础研究的支撑体系，瞄准世界科技前沿，扎根中国创新发展的战略需求，提出更多原创理论，做出更多原创发现，力争在重要科技领域实现跨越发展，实现从跟随到引领的转变。新一轮科技革命和产业变革的发生，以及新的生产方式、产业形态、商业模式和经济增长点的形成，都源于前沿、关键和颠覆性技术的创立。这些技术将催生出一系列战略性新兴产业，是国际科技发展的强劲动力和追求卓越的制高点，将有助于推动国家尖端科技水平的提高、全新工业体系的形成和发展。强化基础研究必须始终坚持以人才为核心。无论是国家实验室建设还是财政性科技投入，都必须服务人的需求、提高人的创新能力和素养，充分体现科研人员在基础研究中的决定性价值。

建设创新型国家，促进科技成果转化非常关键。近年来，我国出台了一系列促进科技成果转移转化的政策法规，大幅提高了科研人员在科技成果转移转化中的收益比例，但仍然有不少束之高阁，“锁”在实验室的科技成果难以转化。科技成果转化是一个打通“创新链”的过程，历经基础研究、应用研究到技术开发、工程化、产业化不同阶段，每个阶段和接续环节都存在不同的运行规律、制约协同创新的瓶颈和要素配置的障碍。通过支持大学和科研机构发展创新型衍生公司，加强技术转移及商业化能力建设。同时疏通金融进入实体经济特别是创新型中小微企业的管道。要以“一带一路”建设为契机，加强创新能力和技术转移的开放合作。科技体制改革和经济社会领域改革同步发力，消除“孤岛现象” 。

万众创新是着力点。创新活动可以为社会创造新产品、新价值，从而推动社会经济的发展。每个人都是潜在的创新者或创新参与者，都有可能成为众创的一员，万众创新就是要释放全社会的创新潜能，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发出来。万众创新蕴藏着无穷创意和无限财富，是取之不竭的资源；推动万众创新，既是保持经济健康发展的重要手段，更是创新驱动发展的主要途径。从实际发展态势来看，万众创新能在互联网、智能制造等新兴产业、服务业，以及传统产业与新兴产业跨界融合的领域培育出新的经济增长点，催生出新的产业形态，促进传统产业转型升级。如果把全社会每一个细胞都激活，就会使整个经济肌体充满生机，进而汇聚成巨大的推动力量。因而，要以万众创新促进创新驱动发展，以激发创新活力、创造新供给，推动新技术、新产业、新业态的兴起和发展，使其成为经济发展新的增长点。

我国的创新主体呈现系统性、多样性特征。既要支持“顶天立地”的大型创新领军企业加强基础前沿研究，也要鼓励“铺天盖地”的创新型中小微企业源源不断地探索创新创业，主动试错。当前许多科技型企业都是中小企业，具有很强的创新活力，但也在研发投入、知识产权保护等方面都面临风险，如融资难、创新能力不足等，需要全方位的引导和支持，在资金和政策上给予大力支持。加强对中小企业创新的支持，建立健全科技金融服务体系，让中小企业获得更多的金融支持。这将大大提升创新创业的总体成功概率，促进重大创新和颠覆性技术不断涌现。

持续推进创新驱动发展战略，突出科技创新对供给侧结构性改革和培育发展新动能的支撑引领作用。建设现代化经济体系，实现高质量发展必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。实体经济的重点难点都在于制造业，要实现中国制造的历史跨越，必须以科技创新引领中国制造向中国创造、中国速度向中国质量、中国产品向中国品牌、制造大国向制造强国的转型升级。要重视技术创新和管理创新的协同，顺应信息化大潮，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，通过新技术新业态改造提升传统制造业，争取向智能制造转型；加快发展先进制造业和装备制造业，培育世界级制造业集群等核心品牌力量，促使我国产品在全球价值链重塑过程中实现整体跃升。

（三）创新是推动高质量发展的政策选择

进入21世纪，我国科研创新成果取得重大进展，新技术成果丰硕，“天宫”“蛟龙”“天眼”“悟空”“墨子”、大飞机、超级计算机等重大科技成果相继问世。新产品不断涌现，新能源汽车、工业机器人、集成电路产量高速增长。新产业蓬勃发展，高技术产业、战略性新兴产业保持10%以上增长。新业态、新模式层出不穷，共享经济、平台经济、数字经济以及网购、快递、跨境电子商务规模迅速扩大。新动能、新主体加快成长，新登记企业平均每天达到1.6万—1.7万家。

建设创新型国家要深入实施创新驱动发展战略，着力培育壮大经济发展新动能。瞄准世界前沿，强化基础研究，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破，争取到2020年进入创新型国家行列，到2035年跻身创新型国家前列。

我国提出以提高自主创新能力为重点，厚植创新引领发展的根基。总体看，我国自主创新能力还比较薄弱，与发达国家仍存在较大差距。2016年，我国国内专利申请授权数为175.4万件，其中技术含量较高的发明专利为40.4万件，占比仅为23%。此外，关键核心技术受制于人的局面尚未实质性改变。我国在核心技术、关键技术上对外依存度高达50%，与发达国家30%以下的水平差距巨大；虽然我国高技术产品出口总量世界第一，但自主品牌出口不足10%。为此，要加大研发投入，争取到2025年，全社会研发经费（R&D）支出占GDP的比重提高到3%以上；加快推进重大科技决策制度化、科学化，着力改变简单套用行政管理方式管理创新活动；优化基础研究、战略高技术研究、社会公益类研究的支持方式，提高创新活动效率。

以提高科技成果转化率为重点，增强创新引领发展的技术支撑。2018年，我国科技成果转化率不足30%，而发达国家这一比例为60%至70%左右；从科技进步对经济增长的贡献率来看，2016年我国为56.2%，与发达国家70%左右的水平差距较大。提高科技成果转化率，一是建立科技成果转化协调机制；二是以移动互联网、云平台等新兴技术整合创新资源，降低创新学习沟通成本，提高产学研协同创新效率；三是强化科技转化过程中的金融支撑。

以激发企业创新活力为重点，发挥创新引领发展的主体作用。企业创新活力不足、创新质量不高，既有企业长期模仿跟进策略形成的“路径依赖”因素，更有现有体制不完善而导致企业创新效益不显著的影响。释放企业创新活力、提高企业创新质量，仍需要在知识产权保护、人才资金等要素支持以及优化产业创新的配套基础设施等方面破题发力。

推动创新驱动发展，要把科技创新摆在经济社会发展战略的核心位置，从建立健全长效机制着手，规划创新驱动发展的顶层设计，建立促进创新的体制架构，形成科学合理的管理体制和市场化的运作机制。坚持科技创新和体制机制创新双轮驱动，处理好政府和市场的关系，推动科技和经济社会发展深度融合，以改革释放创新活力，让一切创新源泉充分涌流，形成依靠创新驱动、发挥先发优势的引领型发展。

科技创新需要制度创新来保驾护航，以制度创新激发活力。制度创新要从深化体制改革入手，构建知识产权保护体系，提高法治化水平，完善研发投入机制和技术中介服务体系，建立科技创新利益补偿机制，推动科技创新与经济社会发展紧密结合。要完善政绩考核体系和激励政策，改进科研活动评价机制，强化政产学研合作，构建以企业为主体、市场为导向的创新机制，激发企业创新积极性，发挥创新型企业的优势，打通科技和经济社会发展之间的通道，加大科研投入和成果转化力度，让科技创新的价值充分发挥。要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，构建促进创新的公共服务体系，加强对创新活动的宏观引导，鼓励创新资源向企业流动，引导创新要素向企业集聚，形成技术成果向企业转移的机制，推动企业创新发展。要统筹推进科技、管理、产品、品牌、组织、商业模式创新，统筹推进军民融合创新，统筹推进“引进来”与“走出去”合作创新，实现科技创新、制度创新的有机统一，依靠制度创新与科技创新协同发挥作用，为创新驱动发展提供有力保障。

创新是面向市场、受市场检验的一种创造性活动，市场竞争是创新的活力源泉。要强化市场意识，以市场为导向，尊重和顺应市场规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用，让市场真正成为配置创新资源的决定性力量，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。同时，又要根据创新发展各环节的特点和需求，处理好市场与政府的关系，优化市场环境，打破制约创新发展的市场分割和行业垄断，建立公平、开放、透明的市场规则，健全多层次市场体系，完善符合科技创新规律的资源配置方式，形成根据市场需求及其变化趋势进行创新发展的机制，为创新开拓广阔的市场空间。运用市场化手段来推动创新，敏锐把握市场的变化以及对创新的需求，准确把握创新发展的方向，促使创新满足市场需要，形成市场化要素价格倒逼机制，促使企业从依靠过度消耗资源能源、低性能低成本竞争，向依靠创新、实施差别化竞争转变，从而让企业真正成为创新的主体，激发市场活力和社会创造力，打通科技成果向现实生产力转化的通道，解决要素驱动、投资驱动向创新驱动转变的制约，让创新真正落实到推动发展上来。

随着信息技术与人工智能技术等高新技术的集成发展，互联网、大数据、云计算等正在成为新的基础设施，知识、信息和大数据等成为创新资源。从信息传输到销售、运营和制造等多个产业链环节连在一起，形成人与物、物与物的无缝对接，打破了信息不对称，减少了中间环节，突破了时空和语言界限，促进了产业链的开放融合，创造了电子商务、网络金融、网络教育、网络智造、云服务等一系列新业态，形成了新的产业生态系统，这些科技创新的成果反过来能为科技创新、管理创新、产业创新营造前所未有的有利环境。因此，要推进现代信息基础设施建设，搭建以“互联网+”和大数据为平台的新型创新平台，加强互联网大数据等新技术应用以促进创新，更好满足以个性化和特色化为特征的现代生产和服务模式。

创新是“颠覆性”和“革命性”变化，要遵循科技研究与探索发现规律，形成有利于创新创造的社会环境。完善有利于创新发展的法治保护体系，加强创新成果的保护，让法治成为激励创新的根本保障。发挥金融创新对科技创新的推动作用，鼓励金融机构向科技企业开展知识产权质押融资，引入风险投资基金、天使投资基金等，以金融创新支撑科技创新。增强政策稳定性和透明度，建立公开透明、长期稳定的激励机制，大力营造勇于探索、鼓励创新、宽容失败的文化和社会氛围，为科学研究、发明创造、技术突破创造良好社会环境。重点加强研究开发、检验检测等公共服务平台建设，采取税收减免、政府采购服务等多种方式，引导和支持社会力量兴办各种创新服务和孵化平台，完善创新服务体系，降低创新成本，提高创新效率。

实施创新发展战略，关键是人才，创新驱动实质上是人才驱动，人才资源是第一资源。要深入实施科教兴国战略和人才强国战略，创新人才培养模式，形成有利于人才成长的育人环境，推进素质教育，提高人才培养质量，建设懂专业、会操作、能创新的人才队伍。实行更加开放的人才政策，积极引进海外优秀人才，围绕重点领域和创新方向，造就站在行业科技前沿、具有国际视野和创新能力的领军人才以及高水平创新团队。完善人才激励机制，提高科研人员成果转化收益分享比例，改革股权激励制度和评价奖励制度，赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权，实行以增加知识价值为导向的分配政策，给予科技人员更多的利益回报和精神鼓励。推进人才领域供给侧改革，构建市场化创新人才评价机制，充分发挥市场对人才发展的引导作用，真正让市场来决定人才的价值与配置。遵循创新人才成长规律，在创新实践中发现人才，在创新活动中培育人才，在创新事业中凝聚人才，用机制激励人才，用法治保障人才，充分发挥人才在创新发展中的核心作用。

创新是现代经济发展的首要动力，它立足于理念、制度、科技、管理，要深化体制改革、完善制度、健全市场机制营造良好环境，发挥好人才和“互联网+”的作用，不断创新发展理念、发展方式和发展路径，落实创新驱动发展。

二、高质量发展是供给侧改革的行动指南

党的十九大报告强调，“必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”。中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。供给侧结构性问题，是指供给没有根据需求变化与时俱进进行调整，老百姓更多元更高水平的新需求没有得到满足。供给侧结构性问题是新常态下经济发展的主要矛盾之一，这一矛盾的解决需要长期的努力。以习近平同志为核心的党中央适时提出“推进供给侧结构性改革”，目的就是要实现更高水平的供需平衡，以真正实现中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。

推动高质量发展，是保持经济持续健康发展的必然要求，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，是遵循经济规律发展的必然要求。因此，推动高质量发展就成为我国当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。供给侧结构性改革这条贯穿经济工作全局的主线，也必然要体现高质量发展的根本要求。

（一）深化供给侧结构性改革推动高质量发展

以供给侧结构性改革引领中国经济高质量发展，既是抓好当前和未来一个时期我国经济工作、建设现代化经济体系的基本策略，也是贯彻习近平新时代中国特色社会主义经济思想的必然选择。解决供给需求结构性错位，需要推进供给侧结构性改革。中国经济面临一系列新的突出矛盾，表象上是速度问题，根本上则是结构问题。从整体上看，中国经济问题的“牛鼻子”已经不在需求侧，而是在供给侧。当前，中国供需关系正面临不可忽视的结构性失衡，“供需错位”已成为阻挡中国经济实现高质量发展的重要路障：一方面，过剩产能已成为制约中国经济转型的一大包袱；另一方面，中国的供给体系总体上是中低端产品过剩，高端产品供给不足。因此，强调供给侧结构性改革，就是要从生产端、供给侧入手，调整供给结构，为真正启动内需、实现高质量的经济发展寻求新路径。

进入新时代，我国社会主要矛盾发生了深刻变化，不平衡不充分的发展集中体现在发展质量不高上，只有通过加大供给侧结构性改革力度，才能适应新时代对高质量发展提出的新要求，满足人民日益增长的美好生活需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出一系列治国理政新理念新思想新战略，在高质量发展方面取得一系列成就：宏观经济成功企稳，经济运行稳定性增强；经济结构大为改善，经济韧性大幅提升；增长新动能成长迅猛，传统增长模式的制度基础和利益格局有效改变，经济发展的质量和效益显著提高。

资源配置方式的优化调整，需要推进供给侧结构性改革。实现高质量的经济发展，要处理好政府与市场的关系。供给侧结构性改革的主角不是政府和官员，而是企业和企业家。以往过多地从需求侧强调政府的宏观调控作用，“有形之手”伸得过长、干预过多。在推进供给侧结构性改革过程中，则要更多地发挥好企业和企业家的作用。政府的主要职责是制定好法律、法规、标准和政策，给企业和市场相对稳定的预期，提高其积极性和创造性。通过简政放权，把原来政府掌握的权力下放给市场和企业，让市场活起来，让企业愿意去生产。这种宏观调控的着力点在于激活微观活力，努力帮助企业降低成本。

供给侧改革转换传统经济发展理念，让政府及所有企业、全体民众树立了新经济发展理念。要确保经济高质量、高效率运行，必须在供给端进行有效调整。通过把住供给侧的“准入关”，才能为经济高质量增长、为社会资源最优化配置奠定坚实基础。经济发展再也不能追求大而全，搞摊大饼式低效、高能耗的粗放发展方式，而是应该追求精而尖，搞集约化、低能耗的科学发展方式，同时淘汰旧的生产方式、生产线、产品等与生产无关的东西，促进整个经济发展方式的生态优化。

经济增长新动力的培育，需要推进供给侧结构性改革。从强调需求侧管理到强调供给侧结构性改革，体现的是中央经济工作思路从注重短期经济增长向注重可持续发展以及提高经济增长质量与效益的转变。用更注重以中长期的高质量制度供给统领全局的创新模式，取代以短期需求调控为主的凯恩斯主义模式，在优化供给侧环境机制中，以高效的制度供给和开放的市场空间，激发微观主体创新、创业、创造的潜能，构建、塑造和强化我国经济长期稳定发展的新动力。我们常讲拉动经济增长的“三驾马车”（即消费、投资、出口），是从经济运行结果着眼的，便于宏观调控进行短期的逆周期调节，而供给侧结构性改革则从经济运行的源头入手，从产业、企业角度观察认识问题，更加突出长远的转型升级。

当前的中国经济正在经历一个速度变化、结构调整、动力转换的复杂转型过程。制约我国经济发展的突出矛盾和问题主要表现为经济增长速度下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入下降、经济风险发生概率上升。这些从表面上看是总量问题和周期性矛盾，实际是供给体系的创新能力无法适应消费需求变化，生产能力闲置和过剩并存，是结构性的有效供给不足。用扩张总需求的办法不仅不能真正解决问题，相反，过度依赖刺激性总量政策，有可能导致结构性问题进一步恶化。为此，我们必须坚定不移地推进供给侧改革，培育经济增长的新动力。

破解体制机制障碍与约束，需要推进供给侧结构性改革。深化经济结构性改革是实现高质量发展的重要方面。经济结构性改革是一项长期性任务，其难点和重点就在于如何进一步深化经济体制改革，真正建立起一套国家经济治理体系和治理能力现代化的制度体系。在我国，一个完善、健全、规范的市场经济体制尚未完全建成，政府与市场的关系仍没有厘清，还存在某些政府对市场的不当管制与干预，在影响经济长期增长的供给侧要素方面，存在严重的“供给约束”与“供给抑制”。

具体来看，受传统体制机制约束，供给侧的优化调整表现出明显的滞后效应，资源要素难以从无效需求领域向有效需求领域流动，新技术、新产品、新产业和新服务的供给潜力难以得到充分释放。通过简政放权的供给侧改革，完善现代市场经济体系，包括商品市场体系和要素市场体系，形成供求决定价格、价格调节供求的机制体制，降低企业的制度性交易成本，包括交易成本、各种税费、融资成本、社会保障成本等。只有这样才能增强企业的创新能力，提高供给质量与效率，改善供给结构、提高全要素生产率。

此外，高质量的人力资本是优化供给结构的重要着力点，也是实现高质量经济发展的有力支撑。发挥人力资本作用，更加注重调动和保护人的积极性。人是生产力中最活跃的因素。提高供给体系质量，两类人最为关键：一类是富于创新和敢闯敢为的企业家，另一类是工匠和劳模。激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业；建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，弘扬劳模精神和工匠精神，营造劳动光荣的社会风尚和精益求精的敬业风气，这两方面是提高供给体系中人力资本的重要保障。

高质量发展在本质上是能够很好满足人民日益增长美好生活需要的发展，是能够从根本上解决发展不平衡不充分问题的发展，是能够全面体现和落实新发展理念的发展。它不仅要有实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系，要有市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，而且要满足在市场体系、收入分配体系、城乡区域发展体系、绿色发展体系以及全面开放体系等方面的更高要求。现阶段我国经济发展主要矛盾已转化成结构性问题，矛盾的主要方面在供给侧，主要表现在供给结构不能适应需求结构的变化。因此，我们必须牢牢把握经济工作的主线，坚定不移推进供给侧结构性改革。要通过供给侧结构性改革的持续发力，来满足人民对美好生活的需要，提高供给体系的质量和效益。要扎实推进实体经济发展，加快创新驱动发展，推动城乡区域协调发展，不断深化经济体制改革，建立健全多元平衡、安全高效的全面开放新体系，不断适应高质量发展提出的新要求。

（二）“三去一降一补”推进供给侧结构性改革

供给侧结构性改革五大任务，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，其中去产能主要是去除一些工业领域的过剩产能，去库存主要是指去掉三四线城市的过多的房地产库存，去杠杆主要是指降低杠杆率，降成本主要是降低企业的负担，补短板主要是加快公共服务领域的短板建设。以习近平同志为核心的党中央对供给侧结构性改革的顶层设计、地方落实、战役实施与重点任务进行了全面部署，取得了明显成效，为高质量发展提供了良好的市场空间、效益基础、动力来源和制度环境。

钢铁、煤炭、煤电等行业化解过剩产能工作积极有序推进，2018年1月至7月，退出煤炭产能约8000万吨，完成全年任务1.5亿吨的50%以上；压减粗钢产能2470万吨，完成全年任务3000万吨的80%以上。去产能推动钢铁、煤炭、煤电等行业供求关系显著改善，企业效率持续向好。落后产能的淘汰，不仅为优质产能和新兴产业提供了有效发展空间，更为市场良性运转打下了基础，确保市场机制充分发挥作用。推动能源行业化解过剩产能，其目的就是将宝贵的资源要素从那些产能严重过剩、增长空间有限的产业和“僵尸企业”中释放出来，理顺供给端，提高有效供给，创造新的生产力。当前，我国经济存在严重的供需不匹配的结构性矛盾，产品与服务的升级严重落后于消费结构和消费需求的升级，形成产能的结构性过剩。应通过技术进步和技术创新，不断提升产业链上产品和服务的附加值，从而替代高端进口产品消化部分产能。更加注重创新带动产业结构、产品结构、组织结构、制度结构和布局结构的优化，进而推动产业转型升级和经济发展方式转变。

在去库存方面，2018年初商品房待售面积比上年末减少10616万平方米，大部分城市商品房库存回落至合理水平，为房地产市场进行长效机制建设和住房制度改革创造了良好环境。化解房地产“库存风险”的重要途径就是加快推进新型城镇化建设。按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。同时，加快落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使其形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。

在去杠杆方面，我国宏观杠杆率的增速大幅度下降，企业资产负债率有效降低，为控制金融泡沫、服务实体经济创造了条件。尽管与发达国家相比，我国名义杠杆率并不高，但潜在风险也不小，存在较多隐性债务，债务增长偏快。当前金融监管的首要任务，是在保持经济长期稳定增长的同时，标本兼治，逐步并有效地重组和化解债务，切实防范和化解系统性金融风险。积极有效地化解地方政府债务风险，进一步做好地方政府存量债务置换工作，完善全口径政府债务管理，改进地方政府债券发行办法。加强全方位监管，规范各类融资行为，抓紧开展金融风险专项整治，坚决遏制非法集资蔓延势头，加强风险监测预警，妥善处理风险案件，坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线。

在降成本方面，国家统计局数据显示：2018年，规模以上工业企业每百元主营业务收入中的成本为83.88元，比上年减少0.2元；每百元主营业务收入中的费用为8.7元，增加0.02元；每百元资产实现的主营业务收入为93.3元，增加1.6元。持续减税降费，为企业利润的提升创造了条件，使我国经济发展的质量和效益得到大幅提升。当前的实体经济在利润和盈利能力下降、工业品出厂价格下降的同时成本上涨较快等问题进一步突显。通过“组合拳”的方式，帮助企业降低成本，一方面，要注重降低企业的各种制度性交易成本，转变政府职能、简政放权，进一步清理规范中介服务，进一步正税清费，清理各种不合理收费，营造公平的税负环境。另一方面，要帮助企业降低财务成本，提供优良的融资环境，降低电力价格，推进流通体制改革，推动企业降低物流成本。

在补短板方面，补短板的首要任务就是打好脱贫攻坚战，坚持精准扶贫、精准脱贫，提高扶贫质量。截至2018年，5年来贫困人口减少6600万人以上，精准扶贫取得决定性进展，为进一步发展解除了后顾之忧。全党全国对精准脱贫工作高度重视，资金投入和工作力度不断加大，精准脱贫正在有规划按步骤、有力有序有效推进，农村贫困这个全面建成小康社会的最大短板将会如期补上。在这一过程中，不断研究新情况、解决新问题，特别是增强贫困群众和贫困地区的自我发展能力，把扶贫同扶智、扶志更好结合起来，加快改善贫困地区的生产生活条件，增强造血功能和脱贫意志，确保在2020年后脱贫地区持续发展进步、脱贫群众持续增收致富。

另一方面，补短板同样是供给侧结构性改革的“加法”。2018年新动能对经济增长的贡献率超过30%，对城镇新增就业的贡献率超过70%，对经济的引领作用大为增强。要通过扩大要素供给，发展新兴产业，提高经济增长的质量与效益。还要支持企业技术改造和设备更新，降低企业债务负担，创新金融支持方式，提高企业技术改造投资能力，推动企业加快技术、产品、业态等的创新进程。

此外，在“放管服”改革方面，国务院部门行政审批事项大幅减少，中央政府核准的企业投资项目数量累计减少90%，大大降低了各类制度性交易成本，为高质量发展营造了良好的政策环境。随着经济转入中高速增长、人口红利逐步消退、环境资源约束加重等，要素成本上升成为客观现实。对此，需要通过技术、模式的不断创新来降低其负面影响，或提高产品价值来抵消成本上升的影响。与此同时，降低制度性交易成本亟待进一步推进。在此过程中，政府职能与角色转型至关重要：在角色定位上，要建设法治政府和服务型政府，防止过度和不当干预市场；在制度建设上，要依法保护产权，让市场参与者形成稳定预期，增强其投资信心；在优化竞争环境上，要启动新一轮国企改革，推动垄断行业开放，拓展民间投资空间；在融资机制上，要建设多层次资本市场，同时深化金融监管体制改革，消除监管“真空”。

（三）供给侧结构性改革着力点在于实体经济

改革开放以来，我国经济持续高速增长，成功步入中等收入国家行列，国内生产总值位居世界第二位。但同时，随着人口红利的衰减，要素资源约束的加剧，过去发展实体经济主要依靠的需求侧管理，其所产生的副作用日渐明显。当前我国社会总需求与总供给之间的结构性错位，突出反映在实体经济供给侧的质量不高，主要表现为：有效供给不足，难以满足国内日益增长的消费升级需要；“僵尸企业”僵而不死致宏观杠杆率高位运行，产能过剩问题突出，房地产泡沫风险聚集，存在大量的无效供给；旧发展动能日益衰减，而新发展动能的形成和壮大尚需时日。因此，以实体经济为着力点深入推进供给侧结构性改革，是破解社会主要矛盾的重要途径。

提高供给体系质量，是一个系统工程。总体上来说，从企业角度来看，必须转变观念，适应新时代消费需求的新变化，与时俱进地创新技术与商业模式，从而提供更高质量的产品和服务；从政府角度来看，也要与时俱进地提高对行业、企业的生产和管理标准，尤其是质量标准、技术标准，同时加强质量监管。通过加强标准制定和监管，防止“劣币驱逐良币”的现象发生，保持市场公平竞争。同时，做大做强新兴产业集群，加快改造提升传统产业，使新动能更快更好发展壮大。加快制造强国建设，推动先进制造业发展，全面开展质量提升行动，来一场中国制造的品质革命。坚持用市场化法治化手段化解过剩产能、淘汰落后产能。围绕改善营商环境和解决群众办事难问题，深化“放管服”改革，进一步降低企业税费负担。

实体经济是一国经济的立身之本，是财富创造的根本源泉，是国家强盛的重要支柱。深化供给侧结构性改革，要以发展实体经济为着力点，以提高供给体系质量为主攻方向。要推进中国制造向中国创造转变，中国速度向中国质量转变，制造大国向制造强国转变。深化要素市场化配置改革，重点在“破”“立”“降”上下功夫。要大力破除无效供给，把处置“僵尸企业”作为重要抓手，推动化解过剩产能。值得注意的是，“破”不仅是针对某一种过剩产能、某一家“僵尸企业”，更是破除对旧模式、旧路径的依赖和侥幸心理。去产能战役号角吹响已有数年，尽管取得了一定成绩，但整体成效时进时退。其原因不在于市场信号不明，而在于各地、各行业、各企业或寄希望于他人率先去产能而坐享市场红利，或怀有政府兜底、向外输出等侥幸心理，或推脱于员工安置压力。一旦政策有所放松或市场价格有所回升，则容易出现反复。

对此，在深入推进供给侧改革的当下，对于企业而言，不能再寄希望于政府的补贴救助，不能坐等政策红利，而应当及早捕捉市场信号，发挥企业家精神，进行适应性调整。对于地方政府而言，则要敢于啃硬骨头，尽快打破此前“唯GDP论”下对规模、数据的迷恋，一方面坚决把处置“僵尸企业”作为重要抓手，推动化解过剩产能，让稀缺的优势资源得以流向新产业、新业态、新产品；另一方面积极设立就业和社会保障基金，通过为分流职工提供转岗培训等方式，守住民生和社会稳定的底线。

近年来，以大数据、云计算、人工智能、物联网为代表的第四次工业革命在全球范围内风起云涌，中国也掀起创新创业大潮，并依托市场规模优势，在数据积累、人才积累方面颇具竞争力，甚至在移动支付、电子商务等多个领域取得世界领先地位。不过，要想在上述基础上实现弯道超车，打造有全球竞争力的产业与公司，还需进一步推动改革，为企业营造鼓励创业创新的良好市场环境。事实上，中央已推出一系列减少行政审批、加快财税改革和国有企业改革的政策措施。就在党的十九大召开前，国务院发布了《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》，强调依法保护企业家财产权、创新权益、自主经营权，旗帜鲜明地表明了态度——在一系列职能转变与优化服务政策之后，中央日益重视体制机制的建设与完善。

同时，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，推动资源要素向实体经济集聚、政策措施向实体经济倾斜、工作力量向实体经济加强，营造脚踏实地、勤劳创业、实业致富的发展环境和社会氛围。在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平。加大投入力度支持传统产业技术改造，集中力量突破一批关键共性技术和基础零部件、工艺和材料。要促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群，主要是瞄准新一代信息通信技术、高档数控机床和机器人、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、新材料、生物医药等重点领域，形成世界级的先进制造业集群。

（四）提高供给体系质量增强我国经济质量优势

供给侧结构性改革在“十三五”乃至更长时间内，都是中国经济工作的主线。在结构性改革领域，要以构建现代化产业体系为导向，发挥经济增长质量提升的示范作用，抓住转方式、调结构这个关键，以解决重大结构性矛盾为突破口，加快构建结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系，推动经济发展质量迈上新台阶。一些地区应加快建设具有全球影响力的产业科技创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地，实现产业链向高端延伸，促进产业结构转型升级。

供给侧结构性改革的最终目的是要增进供给体系的质量和效益，提高区域、产业、制度、产品等多个方面的竞争力。深化国有企业改革，按照公益性、产业基础、国民经济控制力来实施全面的国有企业改革，将国有企业打造成为产业发展的“助推器”，优化国有资本的产业分布，创新国有资本的治理方式。深化财税体制改革，坚定不移地清理各种税收、财政返还等优惠政策，财政支出不应再面对具体企业，而是支持人才、信息、技术、资源等要素市场平台的建设，让所有市场主体实现“起点公平”。建立与供给侧结构性改革相适应的政绩考核体系，促进地方政府更加注重经济供给质量的提升，增强其为市场、为社会主体服务的能力。

加快简政放权改革，提高供给质量。加快推进供给侧结构性改革的前提是加快转变政府职能，理顺政府与市场的关系，减少政府对市场包括要素价格的直接管制，改革要素供给，形成由市场供求决定的价格体系。简政放权、放管结合、优化服务的本质正是厘清政府与市场的边界：一方面，发挥市场在配置资源中的决定性作用，避免政府的“有形之手”过长、乱伸；另一方面，要在宏观调控、市场监管、公共服务和环境保护等方面更好地发挥政府作用，把该管的管住、管好，把该服务的服务好。在简政放权、监管职能调整的同时，应考虑机构编制、经费投入、人力资源的同步调整，以便于基层政府能够承担得住下放的权力，在事中事后监管上有足够的力量。

提高产品和服务质量，提升供给水平。把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。这就要树立质量第一的强烈意识，在农产品、工业制成品、装备制造、工程建设、服务业等领域提高标准，加强全面质量管理，强化知识产权保护和管理，提升竞争质量，提高劳动生产率，引导企业突出主业，发扬工匠精神，加强品牌建设，培育更多“百年老店”，增强核心竞争力。需要把标准化放在更加突出的位置，以标准的全面提升推动产业升级，形成新的竞争优势，促进经济中高速增长、迈向中高端水平。

以所有制结构调整为突破口，发挥经济增长质量提升的联动作用。围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，务实推进重要领域和关键环节改革，调整优化国资布局结构，积极发展混合所有制经济，激发民营经济活力，促进经济发展更有效率、更加公平、更可持续。而对于国有经济比重相对较高地区，要进一步发挥其国有经济布局和结构优势，积极打造具有影响力的企业，形成一批行业“排头兵”。

优化贸易结构，发挥经济增长质量提升的推动作用。在提升出口对经济增长质量带动作用的同时，进一步重视进口对一些地区经济发展的影响，尤其是抓住“一带一路”倡议和长江经济带的发展机遇，推动新一轮对外开放，倒逼深层次改革和结构调整，注重引进外资和对外投资两者之间的平衡，推进高水平的“引进来”和“走出去”战略。与此同时，加强品牌建设，提升国产产品质量。品牌是企业走向强大的必由之路，如果企业缺乏品牌意识，从长远来看，将会给企业带来一系列危机。在供过于求的市场上，以质量为依托的品牌成为消费者进行选择购买的关键因素，没有品牌就无法获得较高的附加值，无法与国外同类知名品牌竞争。

三、高质量发展是区域协调发展的必然选择

2019年中央经济工作会议明确将区域协调发展战略作为推动中国经济高质量发展的重要工作之一，阐述了中国区域协调发展的基本目标和任务。区域协调作为落实新发展理念的重要方面，体现了高质量发展的重要内生特点。在区域经济发展领域中，我国并没有完全遵循西方经济理论重视区域发展效率而忽视区域间均衡的发展导向，而是始终遵循效率与均衡并重的发展指导思想。在追求区域经济发展速度和效率的同时，中国同样高度重视区域间的均衡与协调发展，中央财政每年用于区域经济均衡发展的财政转移支付高达数万亿元。如财政部数据表明，2018年中央对地方转移支付预算6.22万亿元，比上年增长9%，增幅为2013年以来最高；对地方一般性转移支付预算3.9万亿元，比上年增长10.9%。因此，区域协调发展作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，能够对高质量发展目标的实现产生重要的积极作用。

高质量的发展模式要求建设现代化经济体系。现代化经济体系作为一个系统概念，经济体系内部的平衡与协调性是其要求之一，这种平衡与协调性不仅体现于不同产业间、政府与市场间，同样体现在不同区域间，过大的区域差距是高质量发展所不能允许的。因此，实施区域协调发展战略是建设现代化经济体系从而实现高质量发展的重要前提。

同时，区域协调发展的目标，是实现人民生活水平大体相当。中国东西部发展差距较大，部分地区特别是西部地区发展仍然较为落后。与此同时，中国历史形成的城乡二元分割体制没有得到根本消除，乡村发展有所滞后。区域发展不平衡的根本表现，是人民生活水平存在着显著的区域差距和城乡差距，这种不平衡必须通过协调发展来克服。

（一）统筹推进区域协调发展

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，实现高质量发展则必须解决这一主要矛盾。解决矛盾的有效措施之一即为“建立更加有效的区域协调发展新机制”。一方面，区域协调发展战略将直面区域间经济发展不平衡问题，实现区域经济的均衡发展；另一方面，在区域协调发展战略的作用下，区域间的密切和广泛合作也能够为不同区域的经济发展提供新的发展动力，从而最终实现区域经济的充分发展。

建立更加有效的区域协调发展机制。按照新发展理念构建区域协调发展的各类评价指标和体系，要注重发挥市场机制对创新的促进作用，促进各类要素流动，按照市场化的原则实现区域之间的产业分工和合作；要注重缩小区域差距，将城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小的目标放在重要位置；要加大生态环境在区域发展考核中的比重，实施好生态保护修复重大工程、大规模国土绿化行动等重大举措；要鼓励区域对内对外开放，完善产权制度和要素市场化配置，大幅放宽市场准入，加快形成全面开放新格局；要注重各个地区的民生问题，指标设置上积极主动回应本地群众关切，加强基本公共服务，加强基本民生保障，让人民群众共享区域协调发展的成果。

为促进区域协调发展，发挥好各地区比较优势，国务院出台了一系列针对性的指导文件，引导区域经济健康发展。建设自由贸易港，即《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设；新旧动能转换，如《国务院关于山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案的批复》；国家可持续发展议程，如《国务院关于同意深圳市建设国家可持续发展议程创新示范区的批复》《国务院关于同意桂林市建设国家可持续发展议程创新示范区的批复》《国务院关于同意太原市建设国家可持续发展议程创新示范区的批复》；国家自主创新示范区，如《国务院关于同意宁波、温州高新技术产业开发区建设国家自主创新示范区的批复》《国务院关于同意兰州、白银高新技术产业开发区建设国家自主创新示范区的批复》；等等。

区域协调发展程度与水平会对整体经济体系的高质量发展产生重要影响。过去几年在这方面的探索已有一定基础，区域间流域间生态保护或水环境维护补偿机制、粮食主产区利益补偿机制等已取得积极成效。同时，各种形式的对口协作与帮扶深入拓展，相关机制不断完善。区域协调发展体系表现在多个维度，无论是引领区域发展的国家战略，还是东中西部协调发展，或者是城市群、特色小镇等具体区域发展形态，高质量发展都是放在首位的基本要求。

在党的十九大召开之前，“一带一路”建设，京津冀协同发展规化，疏解北京非首都功能，雄安新区、长江经济带、粤港澳大湾区等区域发展战略都已经有序展开。京津冀协同发展以疏解北京非首都功能为重点，要形成与首都功能定位相匹配的产业结构和职业结构，规划建设雄安新区是积极稳妥有序疏解北京非首都功能的一项重大决策部署，要高起点、高质量编制好雄安新区规划；推进长江经济带发展，要以生态优先、绿色发展为引领，以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展；围绕“一带一路”建设，要创新对外投资方式，集中精力和资源加强创新能力开放合作，以投资带动贸易发展、产业发展。

东中西部协调发展要实施差异化战略，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起。规划建设粤港澳大湾区等创新引领的示范区域，形成东部地区优化发展的制高点，支持东部地区率先推动高质量发展。通过一系列差异化战略，建立起更加有效的东中西部协调发展新机制。同时要补齐区域发展的短板，大力支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区改善基础设施，发展适合生态环境的优势产业和特色产业，提高基本公共服务能力。

区域协调发展要优化区域发展的形态，促进城市群的快速发展，成为区域协调发展的新方向、新模式。城市群是区域协调发展的重要平台和支撑，提高城市群质量，关键是形成大中小城市协调发展的城镇格局。推进大中小城市网络化的区域布局，利用轨道交通等实现城市群内部的互联互通。区分大中小城市的功能定位，将特色小镇发展放到城市群发展的格局中，增强城市群对农业转移人口的吸引力和承载力。学者普遍认为，城市群将成为未来我国区域协调经济发展的主流。对此，国家出台了又一批新的城市群规划，如《国务院关于兰州—西宁城市群发展规划的批复》《国务院关于呼包鄂榆城市群发展规划的批复》《国务院关于关中平原城市群发展规划的批复》等。

乡村振兴战略已得到广泛响应和高度的共识，有关部门已出台了许多鼓励、促进、优惠和落实的政策措施，以推进规模化、集约化和信息化的现代农村和现代农业的稳步发展。如《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》《国务院办公厅关于推进农业高新技术产业示范区建设发展的指导意见》等。

同时，鼓励高新技术产业园区进一步创新发展。国务院批准升级了一批国家级高新技术产业园区，包括湖南怀化高新技术产业开发区、江西宜春丰城高新技术产业园区、江西九江共青城高新技术产业园区、重庆永川高新技术产业开发区、山东荣昌高新技术产业开发区、安徽淮南高新技术产业开发区、云南楚雄高新技术产业开发区、广东茂名高新技术产业开发区、广东湛江高新技术产业开发区、湖北潜江高新技术产业园区、湖北黄石大冶湖高新技术产业园区、湖北荆州高新技术产业园区共计12个。

党的十九大报告明确提出要实施区域协调发展战略，这为未来我国区域和地方经济的发展指明了方向，也是未来我国形成高质量区域协调发展格局的根本指导原则。区域协调发展作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，能够对高质量发展目标的实现产生重要的积极作用。区域协调发展战略势在必行，实施区域协调发展战略与实现高质量发展目标具有内在的紧密联系，我国采取一系列重大战略与政策举措，着力缩小地区差距，取得了积极成效。当前区域发展总体态势良好，区域发展协调性不断增强。

（二）新时代背景下的城乡一体化

党的十八届五中全会把“协调”作为五大发展理念之一，提出要重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。城乡二元结构是我国现代化进程的重要结构特征。改革开放以来尤其是进入新世纪之后，我国将实现城乡协调发展放在更突出的位置。城乡协调发展是一个历史的、动态的概念，在不同时期，城乡协调发展面临着不同的经济社会格局。与变动的格局相耦合，城乡协调发展的内涵和实现机制就需做出调整。近些年我国城乡协调发展整体开始步入新阶段，引致城乡协调发展内涵和实现举措的动态变化。

我国城乡关系是适应整体社会系统而动态变动的。整体国民经济的服务业化、城乡经济差距的持续缩减、城乡要素配置的双向流动，导致城乡协调发展的内涵在丰富和拓展。20世纪70年代末至21世纪初，我国处在工业化加速推进时期，城乡收入差距在波动中渐趋走高。相应地，此阶段的城乡协调发展具有如下内涵：以抑制城乡收入差距扩大为核心目标，通过农民非农化以增强农民收入的多样化，并为大规模的工业化提供劳动力资源。同时，通过对农村的“少取”和“多予”，来矫正此前公共产品配置的城乡失衡。此时段的城乡协调发展更多是从“工具理性”角度出发，即城乡差距扩大会影响社会秩序、粮食安全、居民消费和经济增长，城乡协调发展主要是回应我国面临的急迫问题而倒逼出来的。

现阶段我国的宏观背景正发生深刻转变，这导致城乡协调发展的内涵走向升级。具体地说，在经济差距缩减的情形下，城乡协调发展应更强调城乡资源配置效率的提高，更强调城乡之间、城乡内部不同群体充分分享增长的成果。在新阶段，城乡协调发展包括但不限于收入差距缩减，要形成城乡之间、城乡内部不同产业融合度提高，要素流动性增强，以及公共产品相对均等化配置的新格局。在新阶段，城乡协调发展既有“工具理性”，也有“价值理性”，它是拓展国内需求、优化产业结构和提高全要素生产率的重要途径，也是对持续性、包容性发展以及共同富裕等更高目标的积极回应。

整体国民经济转向新格局，城乡协调发展开始进入新阶段。城乡协调发展是嵌入经济结构变动的大框架之中的。随着我国第三产业增加值占GDP的比重超过第二产业、消费结构变迁和产业融合增强，城乡居民对农业除食品需求之外，还增加了食品营养化以及生态、休闲、体验、创意等服务需求，对农业等产业的个性化、差别化、便捷化需求也渐趋提高。这就要在产业融合交叉、服务功能拓展的基础上回应新格局。

目前，我国的经济社会发展进入一个新的阶段，城镇化继工业化之后，成为发展的重要推动力量之一。在实施乡村振兴战略的背景下，促进农业全面升级、农村全面进步和农民全面发展成为全党工作的重中之重。实施乡村振兴战略并不与城镇化相矛盾，不是牺牲城市发展迁就乡村，而是要实现城乡协调发展。因此，破除城乡“中心—边缘”结构，走城乡一体化发展道路，增强全体人民的获得感和经济社会可持续发展成为我国今后城乡社会发展的重要主题。国内外实践证明，协调发展是有效推进城乡发展一体化的成功之路。推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求。

城乡经济差距呈现出持续缩减的新态势，城乡要素配置显露出双向流动的新动向。城乡收入比从2008年的3.31缩减至2018年的2.7，城乡消费差距也呈现类似的变动态势。另外，城乡内部不同群体的经济差距却在扩大。改革开放后，农村劳动力等呈现出大规模的单向外流态势，农村要素非农化流动仍在进行。但近年来，农业的规模经济和要素回报率均有所提高，城镇要素基于收益率变动呈现流向农村的新动向。城镇部分劳动力带着技术、资本下乡从事农业经营，部分民营企业也以家庭农场、“公司+基地+农户”、现代农业产业园区等方式进入农业。引致上述变化的原因是：农业功能的拓展、产业链延长和“互联网+”的应用，使农业可能成为新的经济增长点。

城市与乡村拥有诸多方面的互补性和共生性，农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。推进城乡协调发展，应当把城市和农村紧密联系起来，坚持城市与农村错位发展，促进城乡之间各种要素的双向流动。在吸纳更多农村人口进城落户定居的同时，让留在农村的人口安居乐业，并吸引更多城市人口到农村休闲居住，增强农村活力，做到“进城”和“下乡”各得其所，形成优势互补、相互依存的城乡一体化生产生活格局。

从世界范围来看，城乡协调发展只是城乡关系演化到特定阶段后的可能状态。城乡关系能否最终指向城乡一体化发展取决于特定因果关联能否及时出现，城乡协调发展只是城乡关系演化的可能路径，但并不是必然结果。综观各国城乡关系的演化轨迹，其大致表现出两种不同的指向：一种是收敛于城乡协调发展，并耦合于经济社会的可持续性发展进程；另一种是演化出城乡“中心—边缘”结构。因此，在实施乡村振兴战略的背景下，必须厘清城乡关系演化的历史路径和内在逻辑并在此基础上探索实现城乡协调发展的基本路径、方法。

城乡关系失衡并非中国所独有，而是现代化过程中为大多数国家所普遍经历。纵观日本、韩国、法国、美国、德国等发达国家，无不经历了城乡尖锐对立的社会发展阶段，出现了城乡发展不协调所带来的种种问题，也都是在城乡发展极不均衡的情况下，采取各种不同措施，实现了城乡高度一体化。比如挪威，在20世纪60年代城乡发展严重失衡，城乡居民收入比差距一度超过3，大量农民流向城市，随后通过实施“地区发展计划”等系列政策，现已完成城乡一体化融合，农民享受与市民几乎相同的生活条件、收入水准和社会福利待遇。反观巴西等一些拉美国家，从20世纪50年代开始进入现代化起步阶段，到1980年已接近欧洲城市化水平，然而，由于没有及时采取政策措施，未能正确处理好城乡关系，目前很多拉美国家的农村基础设施非常落后，出现了很多的贫民窟。

国外城乡协调发展的成功案例，无一不是注重城乡一体化的顶层设计。比如，英国针对工业革命后城市化速度大大加快、乡村人口大量向城市转移、农村日益荒凉的实际，提出了将城市问题与乡村问题合并解决的“田园城市”构想，制定《城乡规划法案》，设立独立的城乡规划管理机构，成为世界上第一个建立城乡规划体系的国家。各级政府应当研究借鉴国外成功经验，把城市和乡村作为一个整体，通盘考虑、统筹谋划、一体设计，实行城乡总体规划、土地利用总体规划、产业布局总体规划等多规合一，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题。要按照主体功能区的不同，统筹规划工业与农业、城镇与农村的空间布局，有意识地把城市的居民生活区、工业区、商贸区、物流区、金融区、休闲区、大学区、公务区分开，有针对性地将一些商务区、工业区布局到城郊和农村，以此带动农村发展。比如在食品安全体系规划上，可考虑从原料基地到终端产品加工都布局在农村，实行农工贸一体，以此加快推进城乡统筹。

在强调整体推进的同时，还要突出差异性和互补性。城与乡作为两种不同经济社会空间形态，具有不同的自然属性、人口分布、社会功能。推动城乡协调发展，既要“求同”、突出一体化，也要“存异”、避免等同化，不能按建设城市的办法来改造农村、用城市的生活模式去占领农村，如法国有37万个村庄风貌200多年都未改变，但一样实现了农村现代化。要防止农业和工业这两个不同的产业形态同质化、农村和城市两个不同的景观趋同化，尤其是新农村建设更应保持地域特色、保留民俗风貌。

促进城乡发展一体化，不是以城市为中心，单纯地推进新型城镇化、把农民变市民，也不是以乡村为中心，单一地建设社会主义新农村、把农村变城市，而是要坚持城乡并重，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个有机整体统筹推进，促进城乡在发展理念、规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合、共同发展，在城市能品味到乡村的生活品质，在乡村能享受到城市的现代文明。国内的昆山、广州、苏州、上海、北京、成都等地区，创造了较为成熟的城乡一体化模式。

国内外的成功经验证明，坚持城乡协调发展，是增强一个国家和地区经济社会发展整体性的有效路径。只有增强城乡发展的整体性、协调性，体现两者差异性和互补性，方能行稳致远。

（三）推进城乡一体化发展

推进城乡发展一体化，必须夯实基础。基础设施、公共服务、社会治理，是除去产业之外城乡之间存在的差距所在。城乡发展的一体化，必须在夯实乡村基础的前提下，才能有效推进。中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，推进农业供给侧结构性改革，加大农业结构调整力度，培育新型经营主体，促进农村一二三产业融合发展。全面深化农村改革，落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。推动农村各项事业全面发展，健全乡村治理体系。城乡协调发展需要理念创新，也需要实现机制和操作方案的动态调整。近年来我国城乡协调发展的内涵升级，实现城乡协调发展的举措也具有新特征，并均是围绕政府与市场的良性互动这个主线展开的。

城乡协调发展，产业是关键，应通过借鉴国外经验制定符合实际的政策措施。缺乏产业支撑，城乡发展一体化就会成为无源之水、无本之木。从国外实践看，发达国家都十分重视城乡产业统筹发展，合理分工城乡产业。比如，日本曾一度出现农村人口急剧流向城市、城乡差异扩大的现象，后来通过制定《新全国综合开发计划》《农村地区引进工业促进法》等政策举措，鼓励城市工业向农村转移，强化企业对接乡村的能力，有力推动农村工业化，实现了均衡统筹发展。韩国在20世纪90年代实施“一村一社”计划，立法要求有实力的企业对接村庄、帮扶产业，包括农产品开发、观光农业、村庄整治等。

积极推进农业经营主体和生产方式的多样化。农业经营主体是实现城乡协调发展目标的微观载体。当前，我国农村除传统农户之外，已经出现了家庭农场、农业大户、农业专业合作社等多种经营主体，其经营也扩展至“从田间到餐桌”的整个环节。现阶段的农业经营主体和生产方式创新应契合各地现状，此外，经营主体和生产方式的多样化应更多引入“互联网+”等技术因素，以此推动对农业组织方式、流通方式和分配方式的持续改造。

各级政府应抓住产业这个关键，引导城市企业的资金、人才、技术等现代经济要素向农村流动，促进城市的现代物流、电商、农产品加工等产业在农村合理布局，促进工业与农业融合、企业与农民携手、城市与乡村联动，逐步缩小城乡在产业发展水平上的差距。应出台具体政策，鼓励引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。对从城市转移到农村从事农业生产、参与脱贫攻坚的符合国家产业政策和环保要求的企业以及本身设在城郊或农村的小微企业，应在税费、金融、用地、用电、补贴等方面予以重点扶持，吸引更多的市场主体到农村投资、消费、经营，促使消费和发展机会向农村扩散，既缓解城市压力，又繁荣农村经济。

在新阶段，对农村的“少取”和“多予”依然是重要的。同时，城乡协调发展的内涵转变导致“放活”的作用在增强，将决策权更多交给城乡微观主体，增长成果也更多由城乡微观主体来分享。新时期我国城乡协调发展具有更丰富的内涵和更高远的目标，实现该目标需要“有效市场”和“有为政府”。增强产权制度完善对城乡协调发展的推动力。要素市场化程度提高与产权制度完善紧密相关，新时期我国必须通过产权制度变革，为城乡协调发展提供动力源泉，促使市场在城乡资源配置中起决定性作用。当前价格对要素稀缺程度的反映还不准确，市场对城乡要素配置的作用亟待增强。在城乡协调发展新阶段，我国必须促使市场在资源配置中起决定性作用。例如，在劳动力配置中，必须通过深化户籍制度改革和加快新型城镇化，促使劳动力形成城乡双向流动的格局。

城乡差距最直观的表现莫过于基础设施。纵观世界各国，城乡一体化程度高的国家，无一不高度重视基础设施建设，有的甚至把城市基础设施延伸到了乡村一级。我国人多地少、农民众多，受资源环境承载能力所限，城市化水平再高也难以在短时间内赶上发达国家。当前，应坚持“城乡共建、城乡联网、城乡共享”的原则，推进城市的道路、供水、污水管网、垃圾处理、电力、电信、环保、信息化等基础设施向农村延伸覆盖，做到“无缝对接”、互联互通，让农民享受现代文明的生活。合理划定城市发展边界，避免城市无限扩张、取代乡村，通过城乡基础设施一体化建设，在空间形态上使城市更像城市、农村更像农村。

长期以来，由于城乡二元体制未能同步深化变革，大量进城农民工住在城市却不能成为城市居民，服务城市却不能享受城市生活，尤其是新生代农民工向往城市却不被城市所接纳，根在农村却对农村日益疏离。同时，农村“空心化”不断加剧。破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，加快户籍、土地、社保、就业、教育等一系列制度联动改革，让城乡居民人人享有均等化的基本公共服务。实现由城乡二元向城乡融合发展转变，破解城乡发展不平衡、推动农村发展不充分的矛盾，已成为推动我国高质量发展的重要动力。进入发展新阶段，乡村振兴与城乡融合互为条件、互相促进。“如果到2020年，在以人口城镇化带动城乡融合发展方面取得实质性突破，带来的新增消费与投资将为高质量发展注入巨大动能。这就需要以乡村振兴助力城乡融合进程，通过建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，重塑城乡关系。”同时，城乡要协调，治理须协同。随着城乡发展一体化进程的加快，农村社区进入了快速变迁与向现代社区转型的时期。要持续深入推进农村社区建设，把更多的城市郊区和城乡接合部的村庄规划建设为设施比较完善的农村社区，着力打造近距离的“社区服务圈”，让广大农村居民也能享受到优质高效的社区服务。

（四）东中西部协同发展

经过多年的调整，特别是进入新世纪以来一系列重要区域协调发展战略的实施，我国区域结构的协调性有了一定程度的提升。贫困地区与部分欠发达地区发展状况明显改观。全国确定了14个集中连片特困地区，扶贫开发工作涉及870个县。通过“六个精准”“五个一批”等有力举措加大脱贫攻坚力度，一些地区改变了落后状态，实现较快发展。尤其是这些地区民生大幅改善，一些困扰多年的民生问题得到解决。

东中西部发展相对差距逐渐缩小，区域增长速度格局发生历史性转变。近年来，西藏、新疆等少数民族集中居住地区明显发展，集中连片特殊困难地区扶贫攻坚成效明显，赣南等原中央苏区以及陕甘宁等革命老区自我发展能力明显增强，其他边疆欠发达地区人民生活水平也得到较大程度提高。广大中西部地区基础设施不断完善。高速和准高速铁路网络同步推进，民航事业加速起飞，电力供应极大改善，为经济进一步快速发展奠定了良好基础。在社会事业发展方面，广大中西部地区全部实现九年义务教育，人均预期寿命大幅提升等。

此外，城市群有力带动经济增长，推动形成一批经济增长极，区域一体化进程也不断加快。京津冀、长三角、珠三角三大传统引擎增长极作用依然显著。与此同时，武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带、广西北部湾经济区、重庆两江新区等中西部地区快速成长，成为国家或区域经济发展的重要支撑。例如，长江中游城市群的武汉、长沙、合肥、南昌四省会城市建立了“决策—协调—执行”的紧密合作机制，取得了实行省际住房公积金异地互认互贷、基本医疗保险异地就医即时结算等一系列合作成果。

“加大力度”“深化改革”“加快建设”……党的十九大报告关于实施区域协调发展战略的部署中有不少这样程度递增的表述。从另一个侧面说明，在区域发展格局不断优化的同时，促进区域协调发展依然任重道远，一些不稳定、不协调问题有待解决。

虽然东中西地区经济增长速度格局的扭转，使差距扩大的势头得到一定程度遏制，但区域实质性差距还未明显缩小。2006年全国人均GDP最高的上海市是最低的甘肃省的6.7倍，2018年全国人均GDP最高的北京市是最低的甘肃省的4.4倍，差距依然明显。同时，区域发展分化现象逐渐显现。从“四大板块”之间来看，2013年以来，东北地区经济增长与其他三个板块的分化愈加明显。中西部地区经济增速虽快于东部地区，但增速差距也在持续缩小。从板块内部来看，经济增长差距也在不断扩大，经济增长“南快北慢”、经济总量占比“南升北降”特征比较明显。少数地区甚至出现要素支撑“入不敷出”状态，吸引外部资源要素有限，而流出加速，出现人口净流出、民间投资下降较快等现象。

这些现象都表明，区域发展中有利条件与不利因素交织，积极态势与不良状况并存。深入分析这些情况，存在着一些困境，给下一步实施区域协调发展带来了挑战。比如，以资源为支撑的发展与加强生态环境保护之间存在矛盾。一段时期以来，一些地区以牺牲资源环境为代价发展经济，虽实现了较高的增长速度，但也带来了不少生态和社会问题。不能再走粗放发展的老路，一开始就必须把节能环保放在突出位置，但这势必会影响发展速度和水平，给加快缩小区域差距带来难度。

部分地区一方面与其他地方争资金、争资源，另一方面搞地区封锁和市场分割，对外形成了不正当竞争，进而无序开发，对内也容易导致盲目开发、低水平重复建设，这些都影响了发展的持续性。此外，加快重点地区发展需要给予必要的政策扶持，而优惠政策又容易导致地方滋生“等靠要”的思维和攀比心；地方政府制定实施区域规划的意识普遍增强，而地方政府主要负责人频繁更替又往往造成既定规划无法“一以贯之”……这些“两难”如何处理，也影响着区域协调发展的进程。

面对这些问题和困难，中央进一步调整、优化区域协调发展思路及方式，进入新的区域协调发展阶段。继实施西部大开发、中部崛起和振兴东北老工业基地等区域政策之后，中央政府近年又提出京津冀协同发展、长江经济带和“一带一路”建设三大国家区域发展战略。一方面，通过发挥“一带一路”建设、长江经济带建设引领作用，促进和带动中西部发展，明确到2020年引导1亿人口在中西部就近城镇化，以进一步缩小东中西部发展差距；另一方面，在大力振兴东北老工业基地的同时，通过实施京津冀协同发展战略，以及促进环渤海地区合作发展，以缩小南北区域发展差距。这表明，与传统的区域协调发展政策不同，新时期我国区域协调发展更加注重“协调东中西、平衡南北方”的整体协调发展思路，全方位缩小区域发展差距，全面推进区域协调发展。特别是通过“一带一路”建设，将国内区域协同与对外开放更紧密地结合起来，为加快推进区域协调发展注入新的巨大动力。

（五）优化区域发展格局

要切实实施好区域协调发展战略，善于克服区域发展过程中存在的各种问题，推动形成区域协调发展的新格局。根据我国区域协调发展的新形势和要求，我国进一步划分出某些特殊类型的落后地区，制定更加具体和有针对性的对策，促进这些地区发展。“十三五”规划增设了资源枯竭、产业衰退和生态严重退化等困难地区类型，在支持贫困地区加快发展的同时，提出实施革命老区振兴发展行动、民族地区奔小康行动、沿边地区开发开放行动、资源枯竭地区转型、产业衰退地区振兴发展和生态严重退化地区转型发展等特殊类型发展重大工程战略及规划，使促进区域协调发展的政策更加具体和有力。

区域总体战略与“三大战略”有机融合，促进生产要素在更广范围内自由流动，形成比较优势充分发挥、东中西南北方联动协调的发展态势，这是未来区域协调发展的“基本盘”。以“三大战略”为引领，核心在于促进一体联动、推进重点突破。在“一带一路”建设方面，要以落实“一带一路”国际合作高峰论坛成果为牵引，加快推进“五通”重大项目建设。在京津冀协同发展方面，要以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，继续以交通、生态、产业为重点，扎实推动一批重大规划政策、重点工程项目、重要改革事项落地见效。高起点规划、高标准建设雄安新区，在切实编制好总体规划和专项规划的同时，努力在交通基础设施、植树造林、生态治理修复、文化保护等领域先行启动一批重点项目，并深化相关体制机制创新研究和政策设计。在长江经济带发展方面，以共抓大保护、不搞大开发为导向，继续抓好重点问题整治和水环境治理等重大工程建设，稳步推进综合立体交通走廊建设。

深入实施区域发展总体战略核心是要实行分类指导。深入推进西部大开发，要进一步加强基础设施建设，提高市场化水平，提升基本公共服务水平和生态保障支持能力；加快东北等老工业基地振兴，重在创新体制机制，深化开放合作；推动中部地区崛起，要激活人才、科技、市场、资源等优势，重塑区位优势；率先实现东部地区优化发展，要进一步强化先行先试和创新引领潜能，在转型升级、体制创新和全面开放等方面继续走在全国前列。

立足于“治标”和“治本”两个基本点。两者结合能够将强化外部支持与激发内在活力融为一体，破解一味等靠要的问题。治标方面，要注重解决区域发展的当前困难和应急矛盾，特别是加快解决突出民生问题和薄弱环节；治本方面，要注重培育区域自身发展的造血功能，通过加强人才输送、技术转让等手段，构造可持续发展的产业体系和体制机制。

着眼塑造区域发展新格局，加强对老少边穷地区的支持，落实京津冀协同发展、长江经济带发展和西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展战略，出台实施粤港澳大湾区发展规划纲要。新型城镇化的核心在人，围绕人这一核心，十九大报告对提高新型城镇化质量作出部署，2018年再进城落户1300万人。优先发展公共交通，健全菜市场、停车场等便民服务设施，有序推进“城中村”、老旧小区改造，加强精细化服务、人性化管理。

用好政府和市场两种力量。政府力量应集中到制定跨区域发展规划、缩小基本公共服务水平、协调推进区域合作等方面；市场力量则应体现在对资源的配置起决定性作用，冲破地区封锁和行政壁垒，促进各类生产要素自由流动、优化配置等方面。政府和市场两个轮子协同运转，有利于发挥各方面积极性，也有利于解决无序开发和不正当竞争问题。

努力提升基本公共服务均等化、基础设施通达程度均衡化，是实现区域协调发展的重要路径。一方面，当前人民群众对生活品质有新的期待，对婴幼儿照护、儿童早期教育、无歧视就业、养老保险制度等高质量公共服务供给提出了新的需求；另一方面，基础设施的互联互通，促进了大都市、大中小城市和小城镇的链接，提高了交通通达水平，降低了成本，促进了经济分工和提高经济效率，发挥了中心城市对周边城市和农村地区的辐射带动作用。

积极推动城乡区域协调发展，优化现代化经济体系的空间布局，实施好区域协调发展战略，推动京津冀协同发展和长江经济带发展，同时协调推进粤港澳大湾区发展。要建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，实现区域良性互动、城乡融合发展、陆海统筹整体优化，培育和发挥区域比较优势，加强区域优势互补，塑造区域协调发展新格局，首要是以“三大战略”为引领，以区域发展总体战略为基础。

在空间开发方面重点转向功能开发，即调整和优化在点、线、面、体发展状态下逐步形成的区域分工，以带动区域发展转型。如“十三五”规划纲要提出，超大城市和特大城市要加快提高国际化水平，适当疏解中心城区非核心功能，强化与周边城镇高效通勤和一体发展，促进形成都市圈。大中城市要加快产业转型升级，延伸面向腹地的产业和服务链，形成带动区域发展的增长节点。由此可见，我国在空间开发方面，更强调以“功能”开发为主导的方向。

四、高质量发展是转型升级的准则

全面小康，离不开环境优美、生态优良。党的十八届五中全会把“绿色发展”作为五大发展理念之一，注重的是解决人与自然和谐问题。高质量发展就是要满足人们对美好生活的需要，其中就包括对优美生态环境的需要，这要靠绿色发展去实现。十九大报告提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，并强调必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。如今，中国经济发展模式正在由粗放型向集约型转变，各地在实践中也更加注重生态环境保护，努力让绿水青山成为金山银山。随着绿色发展理念的落实，绿水青山将日益与金山银山“合而为一”，成为新时代下中国经济实现更高质量发展的重要标尺和鲜明符号。

青山绿水，用之不觉，失之难存。绿色发展成果如何，最终需要用绿色绩效来检验。“十三五”时期，我们必须加强绿色发展目标考核，研究制定绿色发展指标体系，增加资源消耗、环境损害、生态效益等考核权重，形成推动绿色发展的正向激励，引导各地决不以牺牲生态环境为代价换取一时一地的经济增长。绿色发展指标是衡量高质量发展的重要维度，不仅承载着人民群众对美好生活的质朴期许，更蕴含着实现高质量、有效益、可持续发展的不竭动力。

（一）以高质量生态建设保障高质量发展

党的十九大报告提出，要把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，要打好污染防治攻坚战。国家统计局等单位联合发布的《2016年生态文明建设年度评价结果公报》，用绿色发展指数及公众生态环境满意度反映2016年度各地方绿色发展落实情况，从资源、环境、生态、经济等方面多维度、多层面地综合反映了中国各地生态文明建设的总体进展。这表明，各地都在用实际行动践行十九大精神。绿色已成为高质量发展的主色调，生态文明建设已成为未来的重点要务之一。

中国官方首次发布绿色发展指数的背后，是中国经济发展理念发生了深刻变化。在生产经营活动中，不仅要看到当前的利益，更要看到未来的利益；既要考虑企业的成本收益，又需关注企业的社会责任；不仅要看到政府对利税的热心，更要看到不重视生态文明建设将造成潜在且难以承受的环境成本。

从各地公布的《政府工作报告》来看，几年来，各地绿色发展成效显著，生态文明建设稳步推进。目前，绿色发展理念已成为指导地方发展的重要方针，不少地区已在相关领域开展了探索和实践，积累了一批具有借鉴意义的经验教训。未来，随着供给侧结构性改革的深入推进、“五位一体”总体布局的全面铺开，地方两会也透露了更多绿色发展的讯号。从各地的工作部署中可以看出，各省、自治区、直辖市在贯彻绿色发展理念的过程中各有侧重，生态文明建设亮点颇多，主要集中于构建绿色产业体系、打好污染防治攻坚战、生态文明制度性建设三方面。

推进生态文明建设，需要学会算大账、算长远账、算整体账、算综合账。践行绿色发展实质就是处理好绿水青山与金山银山的关系，让绿水青山成为追求更有质量、更有效率、更可持续发展的基石。绿色发展作为一种全新的生产、生活方式，并不仅仅是环境保护和生态修复，而是要将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程。要树牢新发展理念特别是绿色发展理念，集中治理突出环境问题，从严把好新上项目、产业的生态环保关，加快产业结构调整和转型升级。

打好污染防治攻坚战，既要结合本地实际，提高针对性，又要脚踏实地，于大气污染、水污染、土壤污染三方面全面推进。京津冀地区将大气治理方面作为重点突破领域，提出坚决打好蓝天保卫战。北京表示大气污染防治工作将从“结构性减排”向“内涵型减排”转变。河北编制实施蓝天保卫战3年作战计划和冬季清洁取暖3年规划，全面推进传输通道城市“保底线、退后十”集中攻坚。在水污染防治方面，江苏进一步落实生态河湖行动计划，落实河长制、湖长制，推进长江、淮河、太湖流域和近岸海域污染治理。云南加强重点流域生态系统修复和环境综合治理，积极参与长江绿色生态廊道建设，推进洱海抢救性保护行动，强化滇池、抚仙湖等九大高原湖泊生态系统保护与治理。广西持续实施九洲江、南流江、下雷河流域治理，加强海洋环境保护，加强农业面源污染整治和城市黑臭水体治理。土壤污染防治方面，湖南实施62个土壤污染防治重点项目，开展长株潭耕地修复治理及农作物种植结构调整，加大长株潭城市群生态绿心保护力度。内蒙古加大土壤污染防治和重金属减排力度，整治工业园区环境，依法有序退出自然保护区内工矿企业。

按照“水十条”的目标要求，2020年七大重点流域水质优良比例总体达到70%，那么重点流域均需要加快治理，这将吸引大量社会资本，助力相关产业发展。在土壤修复方面，美国土壤修复行业占环保产业总产值的30%左右，我国土壤修复行业还有巨大的发展空间。而国家公园体制试点等方面工作，也对生态环保产业发展有一定需求。同时，传统产业通过与生态环保相结合，可实现产业升级。以农业为例，随着人们生活水平的提高，“认养农业”应运而生。“认养农业”采取消费者预付生产费用的模式，生产者在生产过程中坚持生态化原则，使用农家肥，采取防虫网、杀虫灯等物理防治技术，进而为消费者提供绿色有机食品。“认养农业”在生产者和消费者之间，建立了一种风险共担、收益共享的生产方式，实现了土地与餐桌的直接对接，农民的收益也有显著提高。

构建绿色产业体系，既包括对现有产业体系的绿色改造，又涉及推进新能源等绿色产业发展。针对东北森林覆盖率高、冰雪资源丰富、重型产业结构等特征，辽吉黑从优化三次产业结构入手，积极践行“绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山”的理念，打造旅游等第三产业经济增长极，推进现有重工业结构优化升级。针对地区环境极具特色、生态承载力低、风能及太阳能等资源丰富等特征，新疆积极推动特色旅游及新能源产业发展。福建、广东等发展水平较高的省份，则力推地方能源消费结构调整，表示要提高清洁能源和可再生能源的消费比重。浙江更是提出“亩均产值论英雄”，强调提高资源产出率。

无论是河北塞罕坝的绿色奇迹，还是陕西榆林的治理黄沙，抑或是湖北鄂州的生态补偿，中国经济发展与生态文明建设都正在变得越来越有机统一。这种变化的背后，一方面源自经济自身发展与生产力水平提升之后带来的生产方式改变，另一方面则是越来越多人头脑中的理念发生了积极转变，从对大自然的一味索取到深刻意识到绿水青山关乎切身利益，明白绿水青山就是金山银山，甚至胜过金山银山。

当前，生态环保已经成为经济高质量发展的重要动力。从发展原则来看，高质量发展是体现创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的发展；从发展目标来看，高质量发展是能够更好地满足人民日益增长的美好生活需要的发展。生态环保与经济高质量发展息息相关。

生态环保带来新的经济增长点。生态环保行业实际上是共生性很强的行业，近年来逐步得到发展。相关资料显示，2018年，环保设备行业销售收入在3559亿元左右，同比增长了3.5%。随着生态环保力度不断加大，生态环保产业将不断壮大，成为新的经济增长点。

生态环保助力供给侧结构性改革。供给侧结构性改革的首要任务是去产能。加大生态环境保护力度，提高环境准入门槛，有利于优化产业结构，推动产业转型升级。以钢铁行业为例，地条钢是我国政府明令禁止生产的劣质产品。从生态环境的角度看，地条钢企业设备往往十分简陋，并且缺乏环境治理措施，污染比较严重。从生产的角度看，每吨地条钢电耗达到700—800千瓦时，耗能较高，生产成本较高。一些地方通过加大监管力度，有力推进了钢铁行业转型升级。

保护优先方针可降低未来环境治理成本。发达国家工业化进程中都经历了“先污染后治理”的发展过程，付出了沉重的代价。为了解决污染问题，发达国家一方面投入巨额资本，一方面将重污染企业逐步转移到发展中国家。我国是人口大国，与发达国家相比，人口对自然资源和生态环境的影响更大。而低端产业的发展，进一步加大了对资源的损耗程度和对生态环境的破坏程度。坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，加大生态环境保护力度，可以避免对生态环境的肆意破坏，降低未来的环境治理成本。

生态环保要求倒逼企业提高生产效率。从短时间来看，加强生态环保会支出一些成本。但这部分成本是企业本应承担的，且从长远来看，企业为了满足监管要求，会加强内部管理，改变生产流程，提升产品性能，提高生产效率，有利于可持续发展。以露天煤场为例，如果露天堆放煤炭，不仅严重污染环境，而且会造成物料损失。相关数据显示，每吨煤炭存储、作业过程中，物料损失达到1公斤。为了满足生态环保要求，一些企业通过使用风幕式全封闭环保煤仓，降低了扬尘污染排放，也帮助企业减少了大风吹扬造成的物料损失。一些企业在创新过程中，还会带来新的就业，这就形成了一个良性的循环机制。

好的生态产品可以满足人民日益增长的生态需求。高质量发展的最终目标是满足人民日益增长的美好生活需要，而生态需求是美好生活需要的重要组成部分。打好污染防治攻坚战，推进大气、水、土壤污染防治，可以提供更多更好的生态产品，提高群众的获得感。值得注意的是，大多数贫困县处于生态环境脆弱地区，大部分贫困人口日常生计和收入直接依赖于当地自然资源，而无序利用、过度开发加剧了资源环境破坏和生物多样性丧失，反过来又加大了区域减贫难度。因此，要针对不同区域的主体功能和环境承载力，创新生态环保机制和考核机制，在生态环境脆弱、生态屏障功能重要的地区，要通过生态环保与脱贫攻坚一体化的方式，逐步实现高质量发展。

（二）以绿色转型助力高质量发展

新发展理念的确立，意味着以大数量增长指标为主的时代已过去，以高质量发展指标为主的新时代已然到来。新发展理念在理论上和实践中可以理解为——追求和实现中国特色社会主义现代化经济体系的高质量发展，绿色发展实乃这种高质量发展的本质内涵。

之所以如此，是因为绿色发展是高质量发展的核心价值追求之一，是衡量经济发展是否达到“高质量”的核心标准之一。经济发展说到底是为了确保民生，进而实现、增强人民生活的幸福，而绿水青山乃是人民幸福生活最重要的生态基础。“绿色”发展与“高质量”发展密不可分，共生共存，实乃高质量发展不可或缺的有机构成。换言之，经济发展的所谓“高质量”必须是“绿色”的，失去青山绿水的经济发展必然与“高质量”无涉。经济发展之“绿色”与“高质量”的这种共生共存关系，不仅证明绿色发展是高质量发展的本质内涵，还意味着绿色发展偏爱长期性、长远性，它追求的是中华民族的永续发展和“两个一百年”奋斗目标的实现。

在引导经济高质量发展的新发展理念群中，绿色发展居于该整体结构中的关键地位。譬如，中国现代化是绝无仅有、史无前例的，走欧美老路根本行不通，那样做再有几个地球也不够中国人消耗，因此，必须走自己的路，而开拓中国特色社会主义的绿色发展道路实乃价值不菲的路径创新。又如，生态环境保护具有整体性、综合性，不仅涉及国内各地区，还与周边各国乃至整个世界密切相关，绿色发展即意味着适当协调和系统把握。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。不言而喻，绿色发展的硕果必定是全民共享的典范。即便是就“开放”而言，正像中国游客乐于游历世界各地的青山绿水一样，国际友人也大多愿意来欣赏我们的名山大川，绿色发展无疑有助于开放发展。

绿色发展理念如此重要，还因为它具有坚实的理论与实践的支撑。绿色发展理念是深入把握规律的结果，习近平总书记曾对发展进行过深入思考，指出发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。在这里，“创新”“协调”对应于经济规律，“绿色”对应于自然规律，“开放”“共享”则对应于社会规律。由于人生活于自然界中，人类社会离不开自然界，因此，经济规律和社会规律从根本上说都不能违背自然规律。

绿色发展事关中国特色社会主义之本质，为解放发展生产力之必要条件。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。在马克思主义看来，生产力的解放，是劳动者群众对生产资料关系的解放；生产力的发展，不单纯是生产效率的提高和物质财富的增加，最有价值的乃是劳动者群众素质的全面发展。绿色发展之所以能够保护和发展生产力，就是因为生态环境是人类生存最为基础的条件，是我国持续发展最为重要的基础。而对绿色发展的自觉践行，均有赖于人民群众素质的全面发展。

践行绿色发展理念具有强烈的现实针对性。一方面，生态环境问题不小，近年来严重污染问题集中暴露，这方面“欠账太多”，治理不到位，已经成为一个突出的民生问题。另一方面，生态环境问题既是重大经济问题，也是重大社会和政治问题。中国共产党人的历史担当，促使我们必须直面并解决此类问题。

绿色发展，就其要义来讲，是解决好人与自然和谐共生问题。而践行绿色发展理念，化解生态环境危机，实现人与自然和谐共生，必须确立的最根本的理念和举措不外乎两个字——节约。节约资源是保护生态环境的根本之策。扬汤止沸不如釜底抽薪，在保护生态环境问题上尤其要确立这个观点。显然，面对市场经济消费主义大潮的种种冲击，在这里，知易行难。全面反思从农业文明到工业文明再到生态文明的历史脉络，以及绿色发展理念涉及的方方面面，进而总结汲取其中的经验教训，或许能够使我们更加清醒和自信地走向未来。

当前，发展的质量和效益正在受到越来越多的关注，如何实现高质量发展，是我们面临的新任务和新挑战。笔者以为，实现高质量发展，必须毫不动摇地坚持绿色发展理念，走绿色发展道路，有效破解生态环境保护深层次、根本性问题，实现经济与生态环境保护工作协调发展。

说得再多、表态再好，如果不能实打实地落实到具体方案和行动上，终究是空谈。因此，要把绿色发展理念真正转化为具体的绿色行动措施。当前各地要想实现高质量发展，关键是要结合区域特点，制定出符合区域实际，能够把绿水青山转化为金山银山的有效办法和措施。否则，守着再好的绿水青山，人民群众生产生活没有实质性提高和改变，享受不到绿色发展的成果，就不能算是高质量的发展。

为推动绿色发展、改善环境质量，很多部门都出台了一系列政策措施。但在具体推进落实的过程中，有的拍脑袋决策，缺少周密严谨的论证和计划，搞“一刀切”，急于求成；有的抓不住主要矛盾，做不到统筹兼顾，容易出现顾此失彼的问题。推动绿色发展，搞好污染治理，是一个系统工程。各项举措之间，有的需要同步推进，有的需要前后衔接，有的需要密切配合。因此，各地推动绿色发展要学会“弹钢琴”，统筹兼顾各项工作。“一分部署，九分落实”，任何一项好的政策措施要想真正落地，需要政府部门在筹划之初周密研究论证，细致做好规划，形成切实有效、可操作性强的时间表、路线图、计划书。要综合考虑地区经济发展水平、产业布局结构、生态环境基础、污染治理能力等因素，科学合理地加以确定。既不能拔高也不能放水，而是精准设置目标，避免均等化。

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湖南省株洲市以绿色转型助力高质量发展实践

编者按： 近年来，湖南省株洲市以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以推进供给侧结构性改革为主线，深化资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验，积极推进长株潭地区土壤重金属污染修复试点，开展城区老工业区搬迁改造试点，凝聚合力、下定决心对湘江流域最大的环境敏感区和最大的难点堵点区域——清水塘老工业区进行整体关停转型，从根本上改变了老工业城市“高耗能、高污染、高排放”的粗放发展模式。同时，为避免因旧动能腾退而出现产业空地、就业流失的问题，株洲市立足集火车动力、飞机动力、汽车动力于一身的优势，用改革的办法推进新旧动能转换，集聚人才、技术和资本等要素资源，全力打造“中国动力谷”，推进现代产业体系发展。伤筋动骨换来了脱胎换骨，转型升级带来了勃勃生机。2018年，株洲市入选改革开放40周年经济发展最成功的40个城市，成功创建全国文明城市、国家卫生城市、国家园林城市、国家森林城市，迈上了一条生态环境优美、产业结构更优化、新动能更强劲、绿色发展理念深入人心的高质量发展之路。

株洲市是典型的老工业基地，因工业而兴，也因工业而困，长期沿袭的“高消耗、高排放、高污染”粗放型发展模式，给城市带来严重污染。“天上灰蒙蒙，地下满地尘”曾是很多人对株洲这座工业重镇的初始印象。烟囱林立，光城区就有烟囱500多根，酸雨频率高达79%。2003年、2004年连续两年被戴上“全国十大污染城市”的帽子，市民反映强烈。

2007年，国务院批准设立长株潭城市群为资源节约和环境友好型（以下简称“两型”）社会建设综合配套改革试验区，要求加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。资源节约型和环境友好型社会建设是生态文明体制改革的重要内容。株洲市以“两型”社会建设为契机，推动发展循环经济，开展清洁生产和就地技术改造，虽取得一些成效，但并未遏制环境继续恶化的趋势。

2013年11月，习近平总书记在湖南考察时提出：“要以长株潭试验区为龙头，抓好以湘江流域为重点的重金属污染治理、以大城市为重点的大气污染防治、以畜禽及渔业养殖为重点的农村面源污染治理，加快完善节能减排体制机制，严格控制高耗能、高污染、高排放行业，谱写建设美丽中国湖南新篇章”，为长株潭试验区绿色发展指明了方向，为推进湘江流域综合治理按下了“快进键”。株洲市认真贯彻落实习近平总书记的重要指示，在国家发展改革委等部门指导下，深化“两型”综合配套改革试验，认真实施《湘江流域重金属污染治理实施方案》，扎实开展城区老工业区搬迁改造试点，下定决心、凝聚合力对湘江流域最大的环境敏感区和最大的难点堵点区域——清水塘老工业区进行整体关停转型，从根本上改变“高耗能、高污染、高排放”的粗放发展模式。

2018年12月30日，中国五矿株洲冶炼集团股份有限公司（以下简称“株冶”）在清水塘地区的最后一座运行中的冶炼炉——基夫赛特炉正式熄火关停，标志着清水塘老工业区261家企业全部关停退出，彻底斩断了污染源头，完成了老工业城市转型的扛鼎之作。株洲完成了一场具有里程碑式意义的“退出”，把清水塘恢复成了一张白纸，在白纸上再来描绘崭新的未来，为清水塘重新正名，为株洲城市形象重新定位。2018年，株洲市入选改革开放40周年经济发展最成功的40个城市，成功创建全国文明城市、国家卫生城市、国家园林城市、国家森林城市。可以说，经过多年的努力实践，株洲市交了一份符合总书记期待和要求的满意答卷。

一、“脱胎”：壮士断腕实施清水塘老工业区搬迁改造

老工业区、重污染区——这是株洲清水塘曾经的两个“身份”，这片15.15平方公里的土地上汇集了261家重化工企业，其中不乏株冶、中盐株化这样的大型央企，年产值300多亿元，累计上缴近500亿元税收，创造了160多项全国第一。光鲜的背后，是粗放式发展带来的环境污染，这里的“三废”排放量曾一度占全市的2/3，是株洲市最大的污染源和湘江流域最大的“环境敏感区”。

清水塘老工业区虽曾肩负荣光，却处境尴尬。在不改变现状条件下推动绿色转型，成效不大，但短期内仍保有一定财政收入；整体搬迁虽能“刮骨疗毒”，但成本很大，短期内财政损失太大。何去何从，成了株洲市建设“两型”社会，推进高质量发展无法绕过去的“坎”。面对选择，决策者却未陷入困境。对粗放发展模式有切肤之痛的株洲市用行动给出答案——搬迁改造、淘汰落后、生态优先、绿色转型。

从2014年起，株洲市以壮士断腕的决心打响了清水塘老工业区搬迁改造攻坚战，创新手段治沉疴，探索出了一条“土地收储+搬迁奖补+转型支持+就业帮扶”的清水塘老工业区搬迁新路子。截至2018年年底，区域内所有的261家企业全部关停退出，职工成功安置，创造了全国老工业区搬迁改造的“株洲样本”。

清水塘地区搬迁改造是整个株洲市走“两型”之路绿色转型的硬骨头，也是考验株洲市委、市政府是否真正落实生态文明体制改革要求、落实习近平总书记要求的硬骨头。作为清水塘地区生产规模、占地面积最大的五矿株冶，其关停搬迁是清水塘老工业区搬迁改造的重头戏，事关整个老工业区搬迁改造的成败。五矿株冶集团，其前身为国家“一五”期间建设的156项重点工程之一的株洲冶炼厂，是我国最大的铅锌冶炼企业，也是占地面积最大、污染较大的企业。株冶占地总面积2000多亩，拥有职工6000多人，年营业收入130多亿元，年铅锌金属产量65万吨，带动相关就业10万人，对地方GDP累计贡献达到1050亿元以上，“三废”排放量占清水塘地区的3/5。

“既要金山银山，又要绿水青山；若毁绿水青山，宁弃金山银山”。株洲市义无反顾地决定关停搬迁株冶，但“钱从哪里来，人往哪里去，企业怎么搬”这些问题，清水塘搬迁改造绕不开、躲不过、也拖不起。这是一副重担，更是一块硬骨头。钱的筹集分为3个渠道，一是国家财政对环境治理、工业区搬迁的相关支持；二是用活金融政策，例如政策性银行贷款、世行贷款等；三是立足于经营清水塘地区，创新土地资产处置模式，按每亩80万元的标准收储关停企业土地，按照企业关停搬迁时间节点给予10万—15万元/亩的奖补，既调动企业关停搬迁的积极性，又合理控制土地成本，“用时间换空间”。株冶的搬迁，走的正是“经营”路线，收储2000多亩土地，以此为抵押，从银行融资，以解决搬迁补偿款难题。人的安置，一部分跟随原有产业走，一部分提前退休，还有一部分人跟着清水塘后续产业走，即“政策安置一批、转移就业一批、转型就业一批、移交管理一批”。企业的搬迁通过就近安排进园区、支持搬迁到外地、鼓励应用新技术新装备新工艺等，引导区域内企业转移转型发展。株冶在清水塘老工业区退出历史舞台的同时，一个绿色智能化的大型有色冶炼基地在衡阳水口山崛起。刚刚投料生产的株冶锌项目，引进了100多项新技术、新工艺，拥有4个世界或国内领先的核心技术。基地全部建成后，铅锌冶炼产能将缩减一半，年营业收入增加3倍，工业废水实现零排放。株冶既减掉了落后产能，更加出了新工艺、新产品，成为株洲市践行新发展理念，推进产业转型升级的一个缩影。

清水塘老工业区光搬迁企业还不够，污染了的环境还需治理，脆弱的生态还需修复，腾退的土地上还需开发建设新城。环境治理的难点和重点是霞湾港，这一清水塘老工业区工业废水流向湘江的主要通道，是湖南省最大的排污口。几十年间，饱含镉、铅、汞等重金属的工业废水都集中在这里排放，底泥中重金属含量惊人。因为这些工业污水都会随着排放主体不同，经常出现不同的颜色，所以人们把霞湾港叫作“五彩河”。全长4.06公里的霞湾港重金属污染治理工程需投入2亿多元，每公里治理投入达5000多万元，相当于在平原地区修建高速公路的造价。为此，株洲市在治理霞湾港上试水，探索创新“重金属土壤修复+土地流转”的治理模式：一方面，科学引导社会资金投入，发行债券，争取政策性银行贷款；另一方面，引入第三方治理企业，利用企业资金和技术治理污染，让参与方从土地增值收益中获取回报，霞湾港2亿多元的治理资金一下就有了保证。自此以后，株洲市的污染治理项目都采用了这种模式，共筹集污染治理资金200多亿元。通过实施排污口整治、港水截留清淤、底泥处置、施工废水处理及河堤生态修复，霞湾港变成了清澈的水渠，“水清岸绿、鱼翔浅底”的霞湾港又回来了。自2016年以来，湘江霞湾段水质已经从2011年的国家III类标准提升到国家II类标准，主要污染物氨氮、汞较2011年分别下降了98.4%、50%，成为国内河道重金属污染治理成功典范。与此同时，株洲市将与社会资本合作的第三方治理模式也运用到新城建设中，由株洲市市级平台公司城发集团与株洲循环集团共同出资成立清水塘新城投资集团，吸引清华启迪控股、中交第三航务工程局有限公司等战略合作伙伴，以PPP模式，按照全面退出重化工、替代发展先进制造业和现代服务业的思路，正在大力推进新城建设。

二、“换骨”：破旧立新全力打造中国动力谷

株洲市委书记毛腾飞指出，断腕阵痛之后，株洲还得谋求新生。为避免因旧动能腾退而出现产业空地、就业流失的问题，株洲迫切需要拓展新动能。“北郑州，南株洲”，这座“火车拖来的城市”，拥有“中国电力机车的摇篮”“中小型航空发动机特色产业基地”“新能源汽车制造基地”三大标志性名片，中国第一台航空发动机、第一枚空对空导弹、第一辆电动机车、第一台航空发动机等223个中国工业史上的第一都诞生在株洲，集火车动力、飞机动力、汽车动力于一身，产业带动和辐射效应巨大。为此，株洲市强化拓展自身三大动力优势，集聚人才、技术和资本等要素资源，全力打造“中国动力谷”，构建由轨道交通、汽车、航空三大优势产业，新能源、新材料、电子信息、生物医药、节能环保五大新兴产业，陶瓷、服饰两大传统产业等构成的“3+5+2”现代产业体系，这是株洲转换新旧动能坚定的回答。

确定转型发展方向后，享有“动力之都”美誉的株洲不能仅仅坐享原有辉煌与荣耀，而要将其打造成推动经济发展和拉动城乡居民收入提高的新动力。对此，株洲市以推进协同创新培育核心技术，强化企业在技术创新中的主体地位。创新，企业是主战场，关键在于掌握核心技术。株洲以协同创新为突破口，通过联合开展科技攻关、共同建立研发平台、联合培养创新人才、构建产业技术创新战略联盟等方式，全面推进产学研深度融合，形成了与清华大学、中南大学、湖南大学等多所高校的共建模式。为引导企业创新，每年安排5800万元科技专项资金，为科技成果转化提供最高200万元的引导资金。

IGBT芯片是能源变换与传输的核心器件，被称为中国高铁“心脏”，这项技术一直被德国和日本把控，特别是在高级IGBT器件上，以前更没有中国的一席之地。在IGBT技术面前的缺位，等于将掌控高铁的命脉交给了别人。面对这种情况，中车株洲所（以下简称中株所）下定决心要实现IGBT技术和产业的突破。为支持企业创新，株洲从市级财政中拿出15亿元专门用于支持IGBT技术的研发。2014年6月，中株所国内首条8英寸IGBT芯片线的投产，标志着我国在电能芯片领域已打破了国外30多年的技术垄断。从一无所有到无出其右，中株所只用了不到10年的时间。这只是企业自主创新的一个个案，这样的企业创新行为近年来在株洲不断涌现。

鼓励创新、支持创新，直接的效果就是创新成果的涌现。世界首列中低速磁悬浮列车成功投入运行，全球首条智能轨道示范线正式运行，全球首个生物医药多肽库、世界最大尺寸超高阻尼橡胶隔震支座等一批重大科技成果在株洲问世，“复兴号”高铁、AG600大型水陆两栖飞机、港珠澳大桥等大国重器无不闪耀着株洲元素。

截至2018年年底，株洲市技术创新平台达到308家，其中国家级33家，省级149家，研究开发（R&D）投入比重达到2.6%。

战略性新兴产业是新动能发展的重要支撑。株洲在加快发展动力产业的同时，聚焦15个工业新兴优势产业链条，实施链长责任制，绘制产业链条全景图，明确强链、补链、延链重点环节，精心培育与动力产业高度配套的电子信息、新材料、新能源、节能环保、生物医药与食品产业，战略性新兴产业加速集群。阿里巴巴株洲产业带、湖南微软创新中心、中国移动（湖南株洲）数据中心、中航动力航空零部件制造、“两机”专项等一大批战略性新兴产业大项目落地生根、开花结果，其中电子信息产业聚集50多家上下游企业，为株洲迅速培育新的经济增长点赢得未来先机，原来的4个传统支柱产业有3个已被新兴产业取代。

让沉睡的传统优势产业重新焕发活力，是株洲加快推动新旧动能转换开出的又一剂良方。株洲硬质合金、陶瓷、服饰等传统产业基础雄厚。近年来，在不断做强动力产业和培育新经济的同时，不忘引导硬质合金、陶瓷、服饰等传统产业运用新工艺、新技术、新装备技改扩能、转型发展，使其进一步走向高端、强化特色。株洲醴陵陶瓷产业绵延千年，是全国三大“瓷都”之一，是世界釉下五彩、世界电瓷发源地。为促进陶瓷产业升级发展，株洲探索出了一条“标准引领+会展经济+清洁改造”的陶瓷产业转型发展模式，制定了全国首个釉下五彩标准，建成标准化泥釉模配制中心，填补了国内泥、釉、模三大陶瓷原料标准化生产空白，生产效率提高了6—7倍，“三废”排放几乎为零。如今，醴陵陶瓷产品中，不仅日用及艺术彩瓷依然占领全球市场1/10的份额，电瓷绝缘子及军工陶瓷新材料等还打破了欧美技术垄断，基本建成一条集陶瓷材料、制造、机械、颜料、商务五位一体的完整产业链。醴陵陶瓷成为株洲传统产业转型发展的一个样本。目前，株洲硬质合金集团已经成为世界行业两强之一；醴陵陶瓷产业年产值逾700亿元，电瓷产量占全球的1/3；芦淞服饰市场成为中南地区最大服饰产业基地，年销售额突破500亿元，传统产业重新焕发出新的活力。

株洲市市长阳卫国指出，加快新旧动能转换，企业要换思路、换方向，各级政府部门更要解放思想，实现职能脱胎换骨嬗变。株洲坚持把改革作为破解发展掣肘、转变政府职能、营造良好营商环境的关键，以刀刃向内自我革命的决心和勇气，深入推进政府管理体制改革。群众事无小事。株洲坚持“办好群众眼中一件事”，大力简化审批流程、推进网上审批，企业投资项目审批最多50个工作日、政府投资项目审批最多70个工作日，实现了开办企业“三天即办结”、工业项目“拿地即开工”、新购房子“交房即交证”，九成以上事项实现“最多跑一次”，群众的获得感、幸福感不断提升。同时，株洲下决心转变招商理念，以“高门槛”选商代替“一揽子”招商，把高科技含量、高附加值、低能耗、低污染项目作为招商首选，对高污染、高能耗、资源型的“两高一资”项目坚决说“不”。近年来，一口气将不符合产业发展定位的近30个招商大项目拒之门外。一舍一得之间，舍弃的是高耗能、高污染的隐患，换来的是工业发展的绿色转型“轻装上阵”。

动能及时转换，发展稳步向前。当人们还在因大批企业关停为株洲发展捏把冷汗时，株洲却交出了令人瞩目的成绩单：稳增长、传统产业升级、战略性新兴产业培育等工作成效突出，连续四次获国务院通报表彰，入选“中国大陆最佳地级城市30强”，创新竞技力、产业竞争力多项评估均入围全国百强。事非经过不知难，得之点滴却艰辛。“一边开刀，一边跟别人以差不多的速度在跑”。产业转型静悄悄，发展质量却已攀上高水平。就在这看似不经意间，株洲产业结构从重化工为主，平稳地转到以“中国动力谷”实体经济为支撑的现代化产业体系。

三、“生机”：形成绿色发展方式和生活方式

株洲市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，践行新发展理念，努力实现经济社会发展和生态环境保护协同共进，为人民群众创造良好生产生活环境，伤筋动骨换来了脱胎换骨，转型升级带来了勃勃生机，迈上了一条生态环境优美、产业结构更优化、新动能更强劲、绿色发展理念深入人心的高质量发展之路。

清水塘成为株洲市现代工业的起点，也是资源节约型、环境友好型社会建设的关键点，更是株洲市工业过去和未来的连接点。新城建设正在紧锣密鼓地进行着，位于清水塘的株洲铜塘湾保税物流中心已竣工并通过国家验收，湿地公园建设已基本完成。株洲市还计划在清水塘原址修建一座工业遗产博物馆，向来往人们静静诉说清水塘的前世今生——从“清”到“不清”，再从“不清”到“清”。

2013年以来的绿色发展实践，使株洲市天变蓝了、水变清了、地变绿了。2018年空气质量优良天数达288天，比2013年增加近两个半月，优良率达78.9%，居长株潭地区第一。城镇生活污水集中处理率为95.3%，比2013年提高了4.4个百分点；工业企业废水实现100%达标排放；湘江水质从国家III类标准提升到Ⅱ类。城市建成区绿化覆盖率达43.32%，全市森林覆盖率达61.95%，所辖5个县市均为国家级或省级卫生县城。

经济社会发展质量稳步提升。2018年，株洲市三次产业结构由2013年的8∶60∶32调整为7.1∶43.7∶49.2。高新技术产业增加值达500亿元，占规模以上工业增加值比重超过60%。科技创新对经济发展贡献率达到55%，年均提升1个百分点。在转型升级、绿色发展中有阵痛，但没有出现动荡，反而实现逆风向阳，2017年主要经济指标增速高于全省、全国平均水平，综合实力稳居全省第二，人均GDP接近1万美元。

城乡居民的生活水平提升了，生活方式变低碳了。2018年，城镇居民人均可支配收入、农民人均可支配收入分别达到42867元、19889元，分别比2013年提高了49%、54%。《中国城市全面建成小康社会监测报告2018》显示：株洲在全国地级市排名第48位。茶陵、炎陵两个国贫县宣布脱贫摘帽，全市166个贫困村全部退出。株洲比全国提前三年实现整体脱贫、同步全面小康，正式告别几千年的绝对贫困，在株洲发展史上留下了浓墨重彩的一笔。绿色发展理念更加深入人心，市民低碳出行比例占城市交通的60%以上，社会公众对“两型”社会建设的满意度逐年提升，2017年已达87.53%，“两型”成了一种行为理念、一种价值取向、一种文化自觉、一种生活习惯。

（资料来源：《中国高质量发展指数报告》课题组，2019年6月18日，易昌良；国家发展改革委体改司资料）

生态环境保护领域正在面临深刻的体制机制变革，一系列生态环境保护管理制度体系正在建立和完善。生态环境保护制度体系的完善，不仅对于更好实现用制度保护生态环境，而且对于推进高质量发展至关重要。因此，各地还要依据国家关于生态文明体制改革的总体部署，按照先易后难、以小带大、远近结合、稳步推进、以质取胜的思路，加快改革进程，加大改革力度，建立完善环境保护综合管控制度，建立健全环境要素管理制度，改革和优化环境保护监管制度，积极推进环保体制改革，尽快建立完善配套制度体系，用制度保障生态环境，用制度促进高质量发展。

在推进绿色发展的过程中，要始终坚持求真务实作风。既要防止以会议和文件落实政策，使政策始终停留在纸面上；也要防止以指标和考核落实政策，层层加码，逐级加压。要善于运用矛盾论去分析解决问题，讲究策略和方法，注重从细节入手，把工作做细做实，实现统筹推进、科学推进、精准推进，使规划切实转化成行动图、施工图，确保落地见效。

党中央、国务院“共抓大保护，不搞大开发”的要求振聋发聩，走生态优先、绿色发展之路，体现出中华民族永续发展的历史担当。共抓大保护，各相关地方就必须把保护和修复生态环境摆在压倒性位置，全面推进污染防治、生态修复、资源保护。不搞大开发，各相关地方要积极探索创新绿色发展之路，加快完善综合交通运输体系、深入实施创新驱动发展战略、全面提高城镇化质量、积极融入“一带一路”建设、创新协调发展体制机制等，实现绿水青山和金山银山有机统一，让“江流天地外，山色有无中”那种浩瀚空阔、自然壮美的场景永存。

（三）以绿色绩效检验绿色发展

中国经济发展正在转向绿色经济的发展模式。无论是工业发展，还是农业生产，或者一些生活消费方式，均需要从绿色角度去思考，在发展经济的同时，需要考虑我们的行为方式是否会对生态带来影响。随着人类的开发利用与消耗，全球的资源越来越有限，因此需要发展一种适合人类长远发展的生产和消费方式。从靠自然资源吃饭，到靠维护自然资源致富，过去几十年间，我国经济发展与生态环保之间从博弈逐渐走向共生。进入新时代，经济发展对于质量的要求，又将经济发展与自然资源之间的关系推向更高层次。未来，生态环保将成为经济发展的核心考核指标（简称“KPI”）。

绿色绩效，是绿色发展的外在反映，是绿色发展的任务指标。长期以来，我们更多地重视经济总量和发展速度。尽管这在一定历史阶段实属必要，但客观上也形成了以GDP论英雄的评价导向，造成一些地区脱离资源环境实际承载能力，追求上项目、铺摊子，导致资源过度开发、环境污染加剧等突出问题。在单纯追求经济增长的时代，GDP指标的高低可以直接反映一个地区的经济发展状况。但在全球面临巨大生态环境压力的今天，发展绿色经济、推进绿色发展，还人类家园以蓝天净土清新空气，已成为全人类的共识。在一些国家和地区，不惜投入大量资源，结合自身实际开展绿色GDP的实践探索，以此倒逼发展方式转换。

从生态环保角度推动经济高质量发展，应当说这在理论上已经取得了共识，但在实践中仍有不少难题需要破解。过去，由于监督考核体系不完善，绿色产业在市场上的发展也跟不上，一些企业乃至一些政府部门，对环境保护与经济高质量发展的关系存在着模糊甚至是错误的认识与行动。比如，过去企业将污水直接排进河湖，往往要到下游才会被发现，而一旦被发现，情况往往已经很严重了。近年来，随着全社会对环境保护认识的加深和关注度提高，一些重要举措陆续出台。现在，不仅河有河长、湖有湖长，考核指标体系也逐步渗透到了社会的方方面面，引导着大家坚持绿色发展理念。为此，很多地方在推动局部地区探索。而未来如何能形成更权威的、为全社会认可的绿色发展，还需要顶层设计，加快制度体系建设，特别是评价标准的设置。

在推动供给侧结构性改革过程中，特别是在去产能过程中，对于“僵尸企业”的淘汰其实也是“绿色KPI”考核中的加分项。多数产能过剩企业、“僵尸企业”与环境污染行业相关，但这些企业由于各种原因无法短时间内全部出清。由此现状应该看清三点：第一，深入推进供给侧结构性改革，努力推动绿色发展，是高质量发展的应有之义，要坚定不移，要不断深化；第二，供给侧结构性改革要破解经济结构中的重大结构性难题，特别需要系统配套的改革跟上，比如去产能，解决一些“僵尸企业”问题，就要对地方财政收入、就业和社会稳定问题等通盘考虑，作出相应的制度安排和保证措施，才能取得实效；第三，我们要加紧推进创新驱动，用心用力用智对新动能进行培育，以期找到新的机会和新的力量，而对于符合“绿色KPI”的业态，特别需要得到来自政府和金融市场的关注和支持。

用好绿色发展的“指挥棒”与“新标尺”，实现定性与定量的有机结合。绿色发展追求的是效率、协调和可持续，在资源容量和环境承载力的限定下实现发展。绿色绩效考核指标体系在设计时，需要考虑到这一前提条件。从实际情况看，绿色绩效考核体系至少包括经济发展、能源消耗和生态损耗三个方面，做好这三个方面的工作，也是绿色发展的核心要义。用绿色发展理念引领发展行动，就要让绿色绩效考核立起来、实起来、严起来，把资源消耗、环境保护、生态效益等纳入考评体系，对干部行为形成正向激励、负向倒逼，使绿色成为干部政绩的主色调、主旋律。而科学合理地评估绿色发展绩效，需要将定性评价与定量指标结合起来，既有计算方便、易于获得、有统计数字可查的硬指标，也有问卷调查、群众口碑、社会反映等软指标，变“纯数字化”考核为“数字+质量效益”综合评价，从而更为客观真实地测评各地绿色发展整体水平。

在推进经济绿色转型发展和高质量发展方面，干部考核制度发挥着重要作用。我国已初步建立起了更加重视资源节约、环境友好和生态保育的全新的干部在任考核、离任审计、终身问责的制度体系，初步扭转了一味追求经济增速、不计生态环境后果的局面。在保护生态环境的同时，经济发展也要在“绿”字上找到新动能。未来要着力培育资源综合利用产业、环境保护产业和生态修复产业，这些产业的发展需要政府企业携手合作，也会无形中增加投资和就业机会，生态文明和经济建设是融合发展的，可以做到多目标兼顾。比如民宿旅游，就是“乡村旅游+保护环境”，增加了就业，振兴了乡村；再比如推动农产品绿色、有机和地理标识，对产品种植销售进行追根溯源，让好产品卖出好价钱。

推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题，必须采取一些硬措施。“十三五”时期全面实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，就是一项硬措施。作为一种绩效考核体系，“绿色考核”目的在于引导广大党员干部尤其是各级领导干部形成正确的执政导向，强化对绿色发展的刚性执行力。“令在必信，法在必行。”绿色发展指挥棒要成为硬约束而不是橡皮筋，就必须增强考核指标的“威慑力”，对各类破坏生态环境的行为实行“零容忍”，以资源环境生态红线管控为基线，促使各地在发展理念上把短期与长期、现在与将来有机结合起来。

绿色绩效考核，应该是一项从规划到执行、从过程到结果的全面性考核工作。以前的考核，仅仅是一个后端工作，关注的是“事后怎样”。但是，“冰冻三尺，非一日之寒”。生态环境问题不是一天两天造成的。从环境变化周期来看，无论好坏，效果都难以在短时间内显现。因此，绿色绩效考核应该贯穿决策、规划、执行、结果等全过程。哪个环节出了问题，就追究哪个环节的责任。这样，才能真正体现绿色考核的科学性和精准性，避免出现“谁赶上谁倒霉、谁躲过谁侥幸”的现象。

推进生态文明制度性建设，既要构建涵盖考核制度、责任体系等在内的政策体系，又要打造以绿色金融为代表的发展“推手”。福建、江西和贵州作为首批国家生态文明试验区，在水环境治理方面先行先试，积累并形成部分可在全国复制推广的成功经验。福建省提出，健全生态文明责任体系，建立环境监察、经常性的领导干部自然资源资产审计制度。江西省表示深化生态文明体制改革，完善“一委四组三机制”，加快推进环保监测监察执法垂直管理制度改革，全面开展生态文明综合考核，编制自然资源资产负债表，全面推行领导干部自然资源资产离任审计，落实生态环境损害责任追究制度。贵州省提出，要提高排污标准，强化排污责任，健全环保信用评价、严惩重罚等制度，环境监测监控全覆盖。在探索绿色金融方面，各地在强调以金融引导绿色发展的基础上，将进一步加大绿色金融推广和创新力度。上海市提出，深化碳排放交易试点，建设全国性碳排放交易市场。青海省表示，要抓好三江源国家公园绿色融资改革试点，积极探索碳排放权、排污权、用能权等各类环境权益融资工具。

在当前我国转入高质量发展阶段的背景下，保护环境就是保持发展活力，改善环境就是筑牢发展根基。高质量发展要求在低消耗的基础上实现高产出、低排放。这就要求各省份在立足自身资源禀赋差异、发展基础不同的基础上，将绿色发展理念贯彻到经济发展、社会建设的方方面面，切实推进绿色成为高质量发展的主色调。绿色发展是利国利民、关乎民族未来的长远大计。绿色发展成效如何，需要科学严谨的指标设计，更需要广大群众的切身感受，换言之，群众的眼睛就是一把最明亮的“考核标尺”。在这一过程中，政府、市场与社会需要构建具有长效性的良性互动机制，各就其位，各司其职，形成合力，才会在绿色发展的康庄大道上大步迈进。

五、高质量发展是全面开放新格局的新升级

党的十九大报告在“推动形成全面开放新格局”一节中特别强调：“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。”之后在2019年中央经济工作会议上提出要推动全方位对外开放，对新一年推进对外开放作出了具体部署：“要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”；在利用外资领域，“要放宽市场准入，全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，保护外商在华合法权益特别是知识产权，允许更多领域实行独资经营”；在对外贸易发展领域，“要扩大进出口贸易，推动出口市场多元化，削减进口环节制度性成本”。另外，会议还明确提出“要推动共建‘一带一路’”和“精心办好第二届‘一带一路’国际合作高峰论坛”。2019年《政府工作报告》同样提出，推动全方位对外开放，培育国际经济合作和竞争新优势；进一步拓展开放领域、优化开放布局，继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化。

与以往相比，我国对外开放的目标在随着国内发展阶段的变化而相应调整。在高速推进工业化阶段，对外开放主要着眼于利用外部资源、外部市场助力我国的工业化进程。中国特色社会主义进入新时代，主要矛盾由以往的“人民日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾”变为现在的“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，各项事业发展站在新的历史起点上。在决胜全面小康的基础上，到2035年要基本实现现代化，到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。未来不同时点的发展目标，对我国新阶段对外开放提出了新要求，要实现不同时期的目标，我国必须与时俱进地推进对外开放。

中国特色社会主义已进入新时代，中国对外开放也正开启新篇章。我国经济正在从高速度增长阶段转向高质量发展阶段，对外开放必须服从服务于这一重大变化，通过“在开放的范围和层次上进一步拓展”和“在开放的思想观念、结构布局、体制机制上进一步拓展”，充分利用外部资源与市场，为高质量发展提供新动能。

（一）全球化背景下的中国对外发展

2008年全球金融危机爆发以后，全球经济一直处在复杂深刻的调整阶段。在这个调整过程中，经济形势时好时坏。在复杂调整的背景下，2018年世界经济整体增速与上一年持平，但是大多数国家出现了经济增速回落。全球的失业率仍然保持在低位，充分就业状况和大宗商品价格上涨促使各国通货膨胀率有所提高。同时，世界经济还表现出国际贸易增速放缓、国际直接投资活动低迷、全球债务水平持续提高和金融市场出现动荡等特征。2019年世界经济增速下行的可能性较大，金融市场可能进一步出现剧烈动荡，各主要国家应对下一轮经济衰退的政策空间受到限制，贸易战和逆全球化趋势还会带来较大负面影响。预计2019年世界经济增长率约为3.5%。

全球经济出现恢复性增长，既有经济周期的原因，也有各主要经济体政府采取宏观经济政策和推进改革的原因。金融危机爆发后，主要经济体在采取一系列“救火”措施稳定金融市场后，采取了多种举措促进经济复苏。其中两个方面值得高度重视：一方面，加大结构性改革力度；另一方面，不少国家政府都在出台各种各样的国家战略以及相配套的政策举措，力争在新一轮技术革命中抢占先机与制高点，并在新技术革命条件下推进创新、吸引投资。

新技术革命是一个重大的机遇，不仅会带来新技术、新产品、新服务、新业态，而且以信息技术为代表的新技术改造和提升传统产业有着巨大潜力。对比20世纪70年代的日本，今天的中国与其最大的外部差别就是赶上了这一轮新技术革命，也许可以帮助中国在升级过程中避免走日本的老路。因此，政府既要注重“四新”，又要重视用新技术改造提升传统产业，加快产业结构升级，让生产方式更加绿色和环保。此外，全球的基础设施建设热潮也为中国发展提供了机会，不仅可以利用技术优势“走出去”承包海外工程，还可以将相关机械设备产能出口。另外，中国有足够的外汇储备，可以通过海外并购和合作充分利用全球的研发资源和市场。近年来，大批海外留学人员归国，人才在向中国汇聚，这些都是在新的开放条件下进一步推进创新、促进产业结构升级的有利条件。

与此同时，吸引投资的国际竞争日趋激烈。特朗普竞选美国总统时就承诺“让美国再次伟大”，他上台后采取了一系列吸引投资的举措。例如，特朗普税改方案包括将美国企业的所得税从35%下调至20%，同时个人所得税也进行不同档级的下调等。美国作为当今世界的第一大经济强国，采取的政策举措对全球有很强的示范效应。全球吸引投资的竞争本来就很激烈，再加上美国大力度降税的政策措施，将使得国家之间争夺投资、争夺生产要素的国际竞争比以往更加激烈。需要注意的是，跨境投资带来的不仅仅是资金，其实是一个生产要素包，还包含着技术、人才、管理、国际销售渠道等。

我国与世界其他国家的关系也在发生深刻变化。中国已经从一个经贸小国发展到经贸大国，从以往只能捕捉国际环境机遇、规避风险，到如今具备了塑造国际环境的影响力。这种国际影响力实际上是一把双刃剑，运用得好可以创造更多的机遇，运用得不好就可能给自己制造挑战。我国成为新兴的经济大国后应如何处理与他国的关系，特别是中美关系至关重要。国际社会各种不同观点交织在一起，此起彼伏。运用好自身的国际影响力来塑造一个良好的外部环境，是新阶段我国必须关注的一个方面。

要适应我国在参与全球竞争与合作的过程中优势、劣势的转换。原来，我国主要依靠低成本劳动力的人口红利参与全球竞争。今天，我国的传统优势在削弱，但同时也有新的优势不断涌现，包括人口质量红利（每年约800万的高校毕业生）、广阔的市场优势、完整的产业配套能力、完备的基础设施等。

有部分观点认为我国开放水平已经很高、我国资金已经够多，无须再引进外资。还有部分观点发出疑问：全球保护主义正在加紧抬头，各国开始关上大门，我国为何却要进一步打开大门？实际上，针对变化了的国内外环境，相对于建设现代化强国的目标，中国必须进一步扩大开放，否则就不可能抓住全球化带来的新机遇，应对新挑战，也不可能利用国外资源更好地实现现代化强国的目标。世界各国，无论是发达国家还是欠发达国家，如果不能顺应世界发展的潮流，不开放或者开放停滞都可能导致自己的落后。

关于新时代中国与世界经济的关系，十九大报告的许多部分都有论及，综合来看，最为核心的内容是“两个推动”的重要思想，即“推动形成全面开放新格局”和“推动构建人类命运共同体”。这是习近平总书记在深刻分析中国发展面临的新形势和外部环境基础上，立足于国内、国际两个大局的发展需要作出的重大战略部署。作为经济总量全球第二的新兴经济大国，开放是中国自身发展的需要，也将为全球经济增长带来新机遇。推动更加包容、普惠、平衡的经济全球化，“中国方案”的积极作用日趋凸显。

（二）全面对外开放新格局

在新发展阶段，对外开放战略重点必须相应调整。以“一带一路”建设为重点，以共商共建共享为原则，以“五通”为主要内容，深化与区域内外国家合作，提升我国国际分工地位。以服务业开放为重点，进一步扩大外商投资准入，对外商投资全面实行准入前国民待遇加负面清单管理的制度，实现引资、引技、引智的结合，充分发挥外商投资企业在创新方面的溢出效应。增强我国资本与技术密集制造业与服务业国际竞争力，促进外贸发展新业态、新模式，推进我国出口结构的升级。积极参与全球经济治理体系改革，推进形成人类命运共同体。积极参与多边谈判，维护多边经贸体系的权威。积极开展区域自由贸易安排的谈判，与主要经贸伙伴开展贸易投资协定的谈判。继续发挥以开放促改革的作用，赋予自由贸易试验区改革探索更大的自主权，及时总结改革试点成果，复制推广试点经验，探索建立自由贸易港。

全面开放新格局的内涵十分丰富。我国对外开放的空间布局要更加开放，要加快内陆地区开放，深化沿海沿边地区开放，形成更加均衡协调的开放布局；我国对外开放的对象要更加全面，要以“一带一路”为重点，加快对发展中经济体开放，形成对发达经济体和发展中经济体并重、“东西双向互济”的开放新格局；最重要的是，对外开放的内容与方式要更加全面，形成一个“引进来”与“走出去”并重、贸易与投资并重、制造业与服务业并重、实体经济与金融开放并重、经济开放与参与全球治理并重的全面开放新格局。

区域开放要有新格局。中国的区域开放走过了从沿海到沿江、沿边的开放，再到内陆地区开放的渐进式开放格局。现在的区域开放是全面开放，不同区域都需要进一步扩大开放，沿海地区要进一步提升开放水平，同时还要加大中西部地区的开放力度。

区域开放是中国整体开放的一个重要组成部分，是中国改革开放的典型代表和地区实践，并走在国家改革开放的前列。中国是一个区域经济发展水平差距明显的大国，各地区实际情况差别很大，从空间分布上看区域开放水平自东向西逐步降低，呈现与区域经济发展水平高度相关关系，对内对外开放都存在不同的诉求，各地区开放的步伐客观上存在不同要求。中国分区域、分阶段渐进式开放发展具有客观必要性，也是中国开放的一个重要特征。

中央对我国区域开放布局进行了新的部署，巩固已有区域开放成果，持续推进自由贸易试验区改革深入，进一步加大开放力度。推进更高水平的对外开放，加快实施自由贸易区战略，加快构建开放型经济新体制，以对外开放的主动赢得经济发展的主动、赢得国际竞争的主动。在当前世界经济形势异常复杂的局面下，中国主动扩大开放和积极推进自由贸易试验区深化改革，对于有效应对世界经济不确定性和我国经济增速下行压力，具有重大现实意义。

开放领域要更加全面。中国的开放是渐进式的开放，早期最先“引进来”的是制造业投资，“走出去”的主要是对外加工贸易、货物贸易。现在，我们既要重视货物贸易，也要重视服务贸易；既要重视贸易，也要重视投资。对贸易和投资要采取“引进来”和“走出去”并重的方针。实体经济开放和金融开放要更加协调和匹配。

中国的创新发展具体体现在开放领域和开放方式的创新上。改革开放以来，中国始终处于体制机制不断创新之中。从2018年《政府工作报告》看，中国开放型经济创新领域之广、力度之大将超过以往。在开放领域创新方面，将全面放开一般制造业，扩大电信、医疗、教育、养老、新能源汽车等领域开放；有序开放银行卡清算等市场，放开外资保险经纪公司经营范围限制，放宽或取消银行、证券、基金管理、期货、金融资产管理公司等外资股比限制，统一中外资银行市场准入标准。在开放方式方面，将实施境外投资者境内利润再投资递延纳税，探索建设自由贸易港。以上都是全新开放方式，政策效果也令人期待。

全面开放不代表没有重点的开放，构建全面开放新格局要以高端制造业和服务业的开放为重点，关键要靠进一步扩大对外开放，对内深化服务业改革。在新一轮开放中，服务业开放无疑是重点，特别强调的是引资、引技和引智并重。今天，中国的服务贸易发展很快，但是服务贸易的逆差扩大的速度也特别快，原因是中国服务业的国际竞争力相对较弱。造成这种情况的原因归纳起来是：对外开放不足，对内管制过度，竞争不充分。从全球来看，过去20年服务贸易的增长速度持续高于货物贸易的增长速度，为了适应这种全球性发展趋势，同时也为了适应我国人力资源比较优势的变化，需要把增强服务业的竞争力作为一个重点。关键要依靠进一步扩大对外开放，对内深化服务业改革。比如金融、教育、文化、医疗等服务领域要有序开放，同时还要加快放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等。

开放对象要更加全面。早期无论是“引进来”的外资还是出口的市场，都是以发达国家为主。近20年，情况发生很大变化，无论是贸易还是投资，发展中国家作为整体在全球经济格局中的地位都明显提升，所以我们要适应这种新变化。中国的对外开放不但要重视发达国家，而且要更加重视对发展中国家的开放，“一带一路”建设这样一个区域合作的倡议就是在这种背景下提出来的。

以打造法治化、国际化的营商环境为重点，营造一个具有国际竞争力的营商环境、投资环境，吸引先进制造业和高端服务业到中国落户。中央已作出部署，要实行高水平的贸易和投资自由化、便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单的管理制度，保护外商投资合法权益。凡是在中国境内注册的企业都要一视同仁、平等对待。同时我们从建立上海自贸试验区开始就一直在探索，通过自贸区的一系列改革来提升我国的营商环境。十九大报告特别提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。另外，还要推进双边或者区域自由贸易安排、投资协定等，通过体制性安排推动改革。

（三）新开放战略服务于高质量发展

近年来，随着中国经济结构转型调整，外向型经济发展呈现转型新特征，2018年以来，我国外贸结构进一步优化，质量效益提高，外贸高质量发展稳步推进。据海关统计，2018年，我国外贸进出口总值30.51万亿元人民币，较上年增长9.7%。其中，出口16.42万亿元，增长7.1%；进口14.09万亿元，增长12.9%。2018年《政府工作报告》中关于外向型经济发展只是要求稳中向好和稳定发展，未设具体指标。所谓“稳”，一是增速要稳，无论是双向投资还是进出口贸易，都应保持平稳增速，围绕国民经济增速上下小幅波动为宜，避免大起大落；二是加强监管，降低或规避风险，稳步推进对外开放，在贸易投资和市场开放中应避免遭受经济损失和金融、产业风险。外向型经济增速虽未设量化指标，但对政府管理和服务效率却提出了更为严格的要求和具体的量化指标，比如整体通关时间要再压缩三分之一，充分体现了政府自我改革、不断加压、壮士断腕的决心和力量。

结构提升反映了我国对外开放高质量发展的内在要求。一是结构高端，无论是贸易产品结构还是双向投资产业结构，都应向高附加值、高技术方向调整、升级。我们欣喜地看到，近年来我国进出口商品结构和双向投资结构都在沿着这一方向逐步演进：一般贸易占比越来越高；服务贸易发展提速；进口增速远高于出口，中国国际进口博览会的举办将进一步增加进口，促进出口贸易更加平衡；高技术制造业和服务业投资增速加快。二是无论是国别结构还是区域结构，都应不断向均衡化、优化方向发展。贸易投资合作伙伴选择，不仅要注重欧美日等发达经济体，还要重视发展中国家和新兴经济体，尤其是“一带一路”沿线国家和地区；在国际产能合作方面，不仅要带动中国制造“走出去”，还要促进中国服务“走出去”；在开放空间上，要加大西部、内陆和沿边开放力度，给予政策倾斜，打造改革开放新高地。

一个国家在制定对外开放战略时会综合考虑三个决定性因素：一是服务好国家发展目标，对外开放战略如何为国家发展提供足够的服务，关键是利用好外部机遇和外部市场；二是当时所处国际环境带来的机遇与挑战，仔细把握在新的国际环境下有哪些新机遇，面临哪些新挑战，如何趋利避害；三是国家自身所具有的优势和劣势，要适应我国在参与全球竞争与合作的过程中优势、劣势的转换，扬长避短。

改革开放以来，中国的对外开放取得了比较好的成绩。世界银行评估认为，中国是在全球化进程中少数几个获益较多的发展中经济体。过去40多年，我们把握住了出口型劳动密集型产业跨境转移的重大机遇，增强了我国劳动密集型产业的国际竞争力；同时2008年前长达十几年的全球繁荣带来了许多市场机会，使中国在加入世界贸易组织（WTO）后实现经济快速增长。

开放本身不是目的，在任何阶段，设计开放战略都是为了实现国家阶段性发展目标。过去40多年，我国的开放战略经历了几个不同阶段。改革开放初期，我国处于工业化初中期，当时主要目标是追求快速工业化。那个时候的开放战略围绕怎么用好外部资源、外部市场服务于工业化展开。中国通过发展劳动密集型出口产业，解决了制约国家发展的外汇短缺问题，开放战略对中国的工业化起到了重要的支撑作用。当前，中国经济已经从高速增长转向高质量发展的新阶段，新阶段增长动力主要来自创新、结构升级、效率提升，因此，我们需要思考通过未来开放战略的调整，更好地利用两个市场、两种资源以增强创新能力、推动产业结构快速升级，服务于高质量发展的阶段性目标，从而最终服务于建设现代化强国的目标。

在当前条件下，新的对外开放战略要服务于高质量发展，最终要实现两个新目标：一是推进我国国际竞争力升级，要实现从劳动密集型制造业向资本技术密集制造业和服务业升级。当前支撑我国参与全球竞争的主要是劳动密集型制造业。在全球生产价值链中，我国参与的高新技术产品往往处于全球生产价值链较低端的、低附加值的环节，还主要集中于劳动密集型的增值环节。因此，我们需要尽快培育国际竞争新优势，这种新优势体现在资本和技术密集型的制造业和服务业上，进而形成一个全面开放的新格局，同时打造一个开放型经济新体制。二是要为中国的和平发展创造良好的外部条件。中国现在是世界第二大经济体，正迈向现代化强国，对我们来说，一个良好的和平发展的环境非常重要。因此，要实现我国和国际社会的互利共赢。随着我国国际影响力的提高，增强软实力（即运用硬实力的能力）对于营造良好、和平的发展环境至关重要，运用得好就会带来机遇，运用得不好则会带来挑战。中美经贸关系内容丰富，出现贸易摩擦与冲突不可避免，但处理好经贸关系需要智慧，经贸关系作为中美关系的稳定器，对中国和平发展的大局具有关键性的意义。因此只有处理好中美经贸关系，真正让两国利益深度融合，才能为我国创造一个合作共赢的良好外部环境。

当前中国的引资政策不断完善，成效显著。根据世界银行发布的《2019营商环境报告》显示，中国营商环境较2018年大幅提升32位，位列全球第46名，这是世界银行营商环境报告发布以来中国的最好名次。值得一提的是，中国还是东亚及太平洋地区唯一一个今年报告中入列十大最佳改革者名单的经济体。说明我国政府推动的供给侧结构性改革和“放管服”改革等一系列重大举措产生了明显效果。中国是最具吸引力的投资目的地之一，但仍需进一步做好吸引跨国资本的工作，关键在于改善营商环境，根本上要靠深化改革。

近几年，中国政府不断加大“放管服”力度，营商环境不断优化。促进外商投资稳定增长，应继续在优化营商环境等方面下功夫，加强与国际通行经贸规则对接，建设国际一流营商环境。引资不仅是引进资金，要把引资、引才、引智放在同等地位。现在常常是项目资金跟着人才走，而不是人才跟着资金走。吸引外资要从过去的靠政策、靠优惠，转向现在的靠环境、靠市场，必须练好基础设施建设等基本功，包括进一步拓展开放通道。

中央提出在决胜全面小康的基础上分两步建设现代化强国的宏伟目标，对营商环境提出了更高要求。改革开放要加大力度，深化经济体制改革，以供给侧结构性改革为主线，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，推进基础性关键领域改革取得新的突破；扩大对外开放，大幅放宽市场准入，加快形成全面开放新格局。同时，中国还要在全球经济治理中发挥负责任大国的应有作用。中国要坚定不移地推进经济全球化，维护自由贸易秩序和公平竞争的国际环境，促进贸易投资自由化便利化、区域经济一体化，旗帜鲜明地反对贸易保护主义，捍卫自身合法权益。

开放带来进步，封闭必然落后，推动形成全面开放新格局是作为建设现代化经济体系的重要组成部分之一。新中国成立以来70年的历史经验告诉我们一个经过长期实践验证的朴素道理，就是“大开放、大发展；小开放、小发展；不开放、不发展”。改革开放以来的40多年中，中国的对外开放取得了举世瞩目的重大成就，对于促进中国发展和倒逼改革发挥了十分重要的作用。但是，我们必须清醒地认识到，中国目前的对外开放与适应错综复杂外部环境变化、培育参与和引领国际竞争合作新优势的需要相比，还存在较大差距；对外开放的广度、深度不充分和不平衡仍然是当前的主要矛盾。从国际比较来看，我国市场准入开放和营商环境还没有达到主要发达国家，甚至一些发展中国家的水平；高端服务业、一般制造业和要素资本市场等一些关键领域的开放尚未实现十八届三中全会《决定》所确定的目标。因此，真正落实形成全面开放新格局的新要求，关键在“全面”，难在“新格局”，我们需要在对外开放最具难度的关键领域攻坚克难取得新进展。中国未来的对外开放必须是全面、高水平和深层次的开放，这将为中国的发展和改革注入持久动力。

（四）优化外贸结构拓展经济合作新空间

要以更大的工作力度优化外贸结构，推动对外贸易平衡发展。比起增速，我国外贸在结构方面持续优化更值得关注。巩固外贸稳中向好势头，要推进贸易强国建设，从大进大出向优进优出转变。引导创新型、创业型和劳动密集型中小微企业走“专精特新”的发展模式，鼓励外贸龙头企业在经营理念、管理、研发、营销网络、服务等方面国际化协同发展。

我国以往的企业国际化经营能力比较弱，在全球资源配置中处于弱势地位。中国经济发展进入新阶段后，通过培育中资跨国企业，帮助中国企业在全球市场主动整合和配置资源，所以需要创新对外投资方式，改革对外投资体制，在这个基础上形成国际竞争新优势。在传统劳动密集型产业，特别是在加工贸易领域，主要是提升企业在价值链中的地位。面临新一轮的技术革命机遇，特别是智能机器人，一些以往的劳动密集型产业有可能转型成为资本和技术密集的产业，我们要适当引导。

过去40多年，我国的劳动密集型产业相对比较开放，但是在资本和技术密集型产业领域开放度还不够。应通过深化内部改革，使原来很多传统的资本和技术密集型产业能够尽快拥有国际竞争力。尽管我们拥有庞大的汽车工业，实际上汽车工业的国际竞争力仍然亟待加强，所以需要通过进一步开放和改革尽快增强我国资本和技术密集型产业的国际竞争力。通过进一步扩大改革和深化开放，增强服务业竞争力；支持企业“走出去”，主动整合外部资源。在贸易领域，要鼓励企业探索和培育国际贸易新模式，建设贸易强国；在开放过程中要守住底线，主要是两条底线：一是金融安全；二是资源能源安全。

建设贸易强国还要提升进出口综合效益。扩大先进技术、设备、服务进口，促进国内产业升级。合理增加一般消费品进口，丰富国内市场高端优质商品供给。从过去中低端产品出口、承包工程，逐步向中高端产品、新兴服务业出口升级。继续推动优势产业“走出去”、富余产能转出去，提升整体产业发展水平。

在全球化进程中，正确的开放战略是保证一个国家趋利避害的关键。世界上真正封闭的国家并不多，很多发展中国家也是开放的，但是并不成功。2018年《政府工作报告》中提出，推进“一带一路”国际合作。“一带一路”建设带动中国制造和中国服务“走出去”，拓展了经济合作新空间。今后，应以“一带一路”建设为重点，坚持“引进来”和“走出去”并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力的开放合作，推动中国竞争力的升级，形成一个陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。

商务部数据显示，2018年中国与“一带一路”沿线国家货物贸易进出口总额达到1.3万亿美元，同比增长16.3%。其中，中国对沿线国家出口7047.3亿美元，同比增长10.9%；自沿线国家进口5630.7亿美元，同比增长23.9%。“一带一路”建设给开放型经济注入发展新动力。推动“一带一路”国际合作，应继续推动国际大通道建设，深化沿线大通关合作，促进铁路、公路、港口等基础设施互联互通，进一步提高贸易便利化水平。

推动“一带一路”建设，应注重通过扩大国际产能合作，带动中国制造和中国服务“走出去”。同时，加大西部、内陆和沿边开放力度，打造相关地区经济发展新的增长点。加强与相关国家基础设施建设规划、质量技术体系、人员等方面的对接，并且打造信息流通、优势互补的企业资源共享平台。“一带一路”沿线国家的基础设施建设资金压力较大，要在充分发挥亚洲基础设施投资银行、丝路基金等平台作用的基础上，建设多元化融资体系和多层次资本市场，突破企业资金短缺瓶颈。