第一节
反腐败和廉政建设
倡扬廉政、反对腐败，是清廉中国的题中应有之义。
对反腐败和廉政建设的理论和实践进行研究，是我一直以来的本职工作。1998年，我在《新世纪反腐败思路：民主与改革》一书中，曾经给腐败下了一个定义：“所谓腐败，从本质上讲就是权力的异化，就是公共权力没有按照其正常功能发挥应有的作用，或者说是人民赋予的权力没有用来为人民谋利益，从而违背权力主体——人民的意志的行为。”
违背权力主体的行为可以分为两类：一类是权力无为。另一类是权力滥用。应当说，把权力无为作为腐败的一种，这是建立在对权力本质的理解的基础上的。
2019年3月，我应北京大学政府管理学院俞可平院长的邀请，作了《中国改革开放以来的反腐败和廉政建设》的演讲。我把其中的前两部分进行了整理，形成了本节的前两篇文章。另外几篇与这个主题相关，也放在这里。
01 关于反腐败和廉政建设的由来
从习近平总书记2016年在中央纪委第六次全会上提出国家监察体制改革，到2018年全国人大通过《监察法》、设立国家监察委员会以及杨晓渡出任国家监察委员会主任，全国各地普遍建立监察机构，国家政治制度和政权架构经历了重大政治体制改革，取得了非常巨大的成效。
2019年3月1日，《求是》发表习近平总书记的文章《在新的起点上深化国家监察体制改革》。该文是习近平总书记2018年12月13日在第十九届中央政治局第十一次集体学习时的讲话。习近平总书记强调：“我们把所有行使公权力人员纳入统一监督的范围，解决了过去党内监督和国家监察不同步、部分行使公权力人员处于监督之外的问题，实现了对公权力监督和反腐败的全覆盖、无死角。”
“需要强调的是，权力监督的目的是保证公权力正确行使，更好促进干部履职尽责、干事创业。一方面要管住乱用滥用权力的渎职行为，另一方面要管住不用弃用权力的失职行为，整治不担当、不作为、慢作为、假作为，注意保护那些敢于负责、敢于担当作为的干部，对那些受到诬告陷害的干部要及时予以澄清，形成激浊扬清、干事创业的良好政治生态。”
习近平总书记讲：“一方面要管住乱用滥用权力的渎职行为，另一方面要管住不用弃用权力的失职行为。”这个观点非常重要，涉及国家监察监督特别是《监察法》的定位。
《监察法》规定，国家监察委员会“依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严”
。这就是说，国家监察委员会承担着对所有公权力的监督，是反腐败的专责机构。这里有两个核心概念：一是权力，二是腐败。这二者天然地结合在一起。因为腐败就是不正确使用权力，或者说腐败就是权力的异化。
而同权力不相关的行为，比如赌博、卖淫嫖娼、吸毒贩毒、走私贩私等违法行为，我们只能说它是社会消极现象，或者说是社会丑恶现象，但不能把它称之为腐败现象。因此，是否同权力相关，是腐败同其他消极丑恶现象的分界线。
因此，我们如果从腐败的概念和定义出发，那么，反对腐败应当是既反对乱用滥用权力的行为，也反对不用弃用权力的行为。
现在《监察法》规定的腐败，主要是滥用权力的问题。比如《监察法》规定监察的职能是“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”
。当然，在玩忽职守、浪费国家资财的含义中，也有一些属于不作为的问题，但只是附带性质的内容。
所以，如果只把腐败定义为滥用权力，而不把不用弃用权力定义为腐败，那么，这个权力监督和反腐败的理论基础是有缺陷的。如果以后《监察法》修改的话，应当有所补充。
第十九届中央纪委第三次全体会议提出，要从政治建设的高度来推进反对形式主义和官僚主义，这是看到了形式主义和官僚主义的严重危害。如果进一步追究的话，形式主义和官僚主义本质上就包含了权力不作为，因而就是腐败。本来可以用法律手段来解决的问题，现在成为用政治手段来解决了。
下面讲一下廉政建设这个概念的由来。我们党早在建党初期就提出过廉洁政府、廉洁政治的概念。在改革开放后最早使用廉政建设是在1988年。当时党的十三大报告提出我们党要成为一个“纪律严明、公正廉洁的党”
。1988年初，党中央提出“经济要发展，党政机关要廉洁”
的口号。1988年6月，中共中央发布《关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》，提出“必须把廉政工作作为一件大事摆到重要议事日程上”
。1988年12月中央书记处会议纪要提出，“必须把廉政建设作为保证改革开放的一项重要任务摆上议事日程”
。
应当说，廉政建设的提出是同政治体制改革紧密相关的。当时要求党的系统里管党内监督的纪委抓党风建设，政府系统里管监督的监察部抓廉政建设。之前许多人都认为廉政建设说的是政府。实际上，廉政建设既有廉洁政府的含义，也有廉洁政治的含义。
02 关于反腐败和廉政建设的几个阶段
中国改革开放以来的反腐败工作，可以分为四个阶段，以邓小平、江泽民、胡锦涛和习近平四位领导人的任职时间来划分。这是主流观点，大家都认可。
如果从反腐败和廉政建设本身发展过程中的主要特征而言，也可以将反腐败工作分为三个阶段。
第一阶段，反对不正之风阶段。
从1978年12月，党的十一届三中全会召开，到1992年10月党的十四大召开。这个阶段的主要特征是，反腐败以端正党风、反对不正之风为主要目标和任务。
1978年12月党的十一届三中全会选举产生以陈云为首的由100人组成的中央纪律检查委员会，标志着中国的党风廉政建设和反腐败斗争正式开始。概括起来，这一阶段反腐败斗争的主要特点是，坚持端正党风、纠正不正之风，依靠改革和制度建设来解决党内存在的突出问题。这一阶段一共14年，前后两任中央纪委书记是陈云和乔石。
第二阶段，开展反腐败斗争阶段。
1992年10月党的十四大召开，到2012年11月党的十八大召开。1993年8月十四届中央纪委二次全会，明确提出把反腐败作为主要任务，这是一个历史性的标志。这一阶段的主要特征是，明确提出反腐败斗争的目标和任务，把反对不正之风、廉政建设都纳入反腐败斗争中。
这一阶段的反腐败斗争的主要做法是，坚持反腐败斗争以领导干部廉洁自律、查办违纪违法案件、纠正部门和行业不正之风这三项工作格局来开展，坚持标本兼治、综合治理，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，努力建设廉洁政治。这一阶段一共20年，前后三任中央纪委书记分别是尉健行、吴官正、贺国强。
第三阶段，强力反腐败阶段。
2012年11月至今。这一阶段的主要特征是，反腐败斗争力度和成效前所未有。
这一阶段反腐败斗争的主要做法是，坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气“打虎”“拍蝇”“猎狐”。反腐工作取得令世人瞩目的巨大成绩，是新中国成立以来反腐败斗争力度最大的时期。这一阶段到现在的时间是七年，前后两任中央纪委书记是王岐山、赵乐际。
03 把反腐倡廉建设摆在更加突出的位置
2011年，胡锦涛总书记发表《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，从中国共产党90年发展历程的跨度，从全党全国工作大局的高度，从新的历史条件下提高党的建设科学化水平的角度，深刻阐述了开展反腐倡廉建设的重大意义，重申了我们党同消极腐败现象坚决斗争的坚强决心，进一步表明我们党坚定不移把反腐败斗争进行到底的政治立场，是我们党当前进一步提高反腐倡廉建设科学化水平的行动纲领。
一、反腐倡廉建设是党必须始终抓好的重大政治任务
坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。胡锦涛总书记在第一次提出的我们党面临的“四个危险”时，特别强调了要高度警惕脱离群众的危险和消极腐败的危险。腐败不除，民心难安。这既是我们党从90年自身建设中得出的基本结论，也是世界各国政治发展中的国际经验。世界上许多大党老党，往往都是因为自身的腐败问题而下台。最近发生在西亚和北非的政治动荡，尽管原因很复杂，但腐败也是其中的一个重要因素。
我们党自成立之日起，就把反对消极腐败、建设廉洁政治作为重要的奋斗目标。无论是在新民主主义革命时期，在社会主义革命和探索时期，还是在改革开放以后，我们党都自觉地把反腐倡廉、拒腐防变放在突出位置来抓。在和平环境中，如果有什么东西能够对我们党造成致命伤害的话，腐败就是很突出的一个。我们党对长期执政条件下滋生腐败的严重性和危险性，认识是非常清醒的；对改革开放和社会主义现代化建设过程中坚持反对腐败的态度也是非常坚决的。国际上一般都把国家领导人坚定不移的政治意志作为反腐败成功的首要条件。应当说，中国共产党反腐败的政治决心是非常大的。自1993年党中央决定开展反腐败斗争以来，中共中央总书记每年都在中央纪委部署工作的全会上讲话，连续19年一共作了19次讲话。可以说，世界上没有任何一个国家能够这么始终不渝地重视反腐败。并且，不论是谁，不论职务多高，只要违反了党纪国法，都将会受到惩处。泰国一位知名政治家认为：能否查处大案要案、能否惩处高官及上层人士，是一个国家反腐败的最为重要的标志。他认为，中国反腐败是最为成功的。有的国际反腐败专家作出这样的评价：“在全世界范围内，中国政府领导人反腐败的决心都是首屈一指的。”
二、中国的反腐倡廉建设已经取得重大进展
我们党旗帜鲜明、一以贯之反对腐败，反腐倡廉建设不断取得新的明显进展，为推进改革开放和社会主义现代化建设提供了重要保障。
从这些年我国反腐倡廉建设取得的成效来看，至少有这样几个方面。
第一，走出了一条中国特色反腐倡廉道路。改革开放以来，我们党在反腐倡廉的实践过程中，逐步探索并形成了符合中国国情的反腐倡廉指导思想、基本原则、工作方针、工作格局、领导体制和工作机制以及法规制度体系，走出了一条中国特色反腐倡廉道路。这是中国特色社会主义道路的重要组成部分，是我们党把马克思主义反腐倡廉理论与中国反腐倡廉实际相结合的一大创举。一名国际反腐败专家认为，中国特色反腐倡廉道路这个“中国制造”，“是足以同在中国这样一个世界上人口最多的国家解决温饱问题、极大地消除贫困相提并论的一个巨大贡献”
。我们坚信，只要继续沿着这条道路走下去，腐败现象一定能够被遏制到可能的最低程度，反腐败斗争一定能够取得决定性胜利。
第二，消极腐败现象已经呈现稳中有降的态势。从我们掌握的数据看，一直以来处于上升趋势的贪污贿赂等全国腐败案件总数，同全国信访总量、全国安全事故死亡总人数等主要社会问题一样，自21世纪头几年开始出现拐点，已经呈现连续多年下降后波动的态势。这表明，我国的腐败问题正处于从有所遏制向全面遏制转折的重要阶段。这是一个可喜的现象。从国家统计局的民意调查数据看，人民群众对反腐倡廉工作满意和比较满意的“满意度”，对逐步遏制和消除腐败现象有信心和比较有信心的“信心度”，这几年也都逐年有所提高。一些国际组织和国际人士对中国的反腐败工作成效也给予积极评价。当然，要让这个趋势保持下去，还要靠我们的继续努力，同时也要靠改革深入、经济发展、政治稳定、社会进步等整个大环境的进一步向好发展。
第三，为我国推进改革开放和现代化建设提供了重要保障。从世界范围特别是从一些发展中国家的经验和教训来看，发展和稳定始终是一对矛盾。而消极腐败问题的滋生蔓延则是加剧这对矛盾的“催化剂”和“助燃剂”。一些发展中国家正是由于没有处理好消极腐败现象泛滥等问题，而长期陷于国内政局不稳、经济发展停滞甚至倒退的境地。国外许多政治家和学者都羡慕中国在30多年经济快速发展过程中保持了社会的基本稳定，认为这是一个了不起的奇迹。这其中当然有坚定不移反腐败的一份功劳。这也说明，党中央反对腐败的方向是正确的，措施是有力的，成绩也是有目共睹的。
三、反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨
胡锦涛总书记在第十七届中央纪委第六次全会上的讲话中指出：当前党风廉政建设和反腐败斗争的总体态势是，成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败现象易发多发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。
这“三个并存”“两个依然”，充分体现了党中央对当前党风廉政建设和反腐败斗争现实状况的准确判断，体现了我们党对反腐倡廉建设规律的深刻认识和把握。这次讲话中强调了反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨，丝毫没有回避存在问题的严重性，实际上是再一次向全党敲响了警钟。
从实际情况看，腐败问题的严重性主要表现在：腐败行为在权力集中、资金密集、资源稀缺、监管薄弱的领域和部门仍然易发多发；党员领导干部违纪违法现象依然严重，“一把手”违纪违法问题仍然相当突出，一些腐败案件涉案金额巨大、社会影响恶劣；腐败案件类型、性质和作案手段等出现新变化，违纪违法行为日趋隐蔽化、迂回化、期权化、智能化；新兴经济领域的案件和利用高新技术手段作案也有增加。我们必须充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，坚决查处违纪违法案件，始终保持惩治腐败的高压态势。同时，进一步加大预防腐败工作力度，从源头上铲除滋生腐败的土壤和条件。只有坚持惩防并举、标本兼治、堵疏结合，才能从根本上解决腐败问题。
四、把反腐倡廉建设摆在更加突出的位置
党的十七大报告第一次把反腐倡廉建设同党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设一道，共同构成党的建设“五位一体”总体布局。我们党创造性地提出“反腐倡廉建设”，标志着反腐倡廉工作进一步常态化、系统化、制度化，是反腐倡廉理论与实践的重大创新，也表明我们党对反腐倡廉工作的认识达到一个前所未有的高度，这本身就是对反腐倡廉建设高度重视的体现。国际经验表明，各国反腐败首先要有一个反腐败国家战略。2005年颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，传递了最高领导层坚定清晰的反腐败政治承诺，提出惩治和预防并举的总体思路，部署综合治理的一揽子重大举措，制订五年一期的阶段性工作计划，就是中国的反腐败国家战略。这些年来，我们党把完善惩治和预防腐败体系作为反腐倡廉建设的重点，认认真真抓落实，已经收到了明显的成效。亚太经合组织和亚洲开发银行负责人曾经说过：从惩治和预防腐败体系实施纲要的制定和实施来看，中国的反腐败战略在进一步完善，中国在预防和打击腐败方面的努力令人称赞；中国定期检查行动计划的执行情况，让我们学到了成功的经验。
五、反腐倡廉建设的核心是制约和监督权力
胡锦涛总书记在讲话中明确提出，“我们建立健全权力运行制约和监督体系，保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力”
，并把它作为推进政治体制改革、发展社会主义民主政治取得的七个方面重大进展之一。把建立健全权力运行制约和监督体系放到社会主义政治发展道路的高度，不仅对中国社会主义民主政治的发展具有重大的现实意义，对进一步加强反腐倡廉建设也具有重要的指导意义。权力过分集中一直是我们党在着力解决的突出问题。党的十六大、十七大明确提出，要完善权力的制约和监督机制，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督；要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。腐败的实质是权力的滥用。权不分大小，位不在高低，只要哪里的权力得不到有效制约和监督，哪里就有可能出现腐败。概括起来一句话：贿随权集。因此，我们要切实建立健全权力运行制约和监督体系，保证权力沿着正确的轨道运行，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，这既是社会主义民主政治建设的重要内容，也是反腐倡廉建设的核心之所在。
六、各级领导干部要永葆共产党人的政治本色
胡锦涛总书记曾强调，各级领导干部都要牢记，我们手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益。
这是非常必要的。对领导干部来说，要自觉做到自重、自省、自警、自励，讲党性、重品行、作表率。一是要树立正确的权力观。有什么样的权力观，就会有什么样的权力行为。权力就是责任，干部就是公仆，领导就是服务。我们的权力是人民给的，行使权力就必须为人民服务，对人民负责。二是要自觉接受监督。在社会主义中国，人民是我们国家的主人。人民监督权力是天经地义的事情，权力接受监督也是天经地义的事情。每个领导干部都有为人民用好权的责任，决不能把权力变成牟取个人或者少数人私利的工具。三是要加强党性修养。党性问题从根本上说就是立场问题。一个领导干部只有具备坚强的党性原则和修养，把党和人民的利益放在至高无上的位置，始终坚定不移地站在党和人民利益的立场上来考虑和处理问题，才能真正做到立身不忘做人之本，为政不移公仆之心，用权不谋一己之私，永葆共产党人的政治本色，始终保持马克思主义政党的先进性和纯洁性。
