第一节
城市规划的基本概念
一、城市规划的概念
根据国家标准《城市规划基本术语标准》,城市规划是“对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。”这是从城市规划的主要工作内容对城市规划所作的定义。
《〈中华人民共和国城乡规划法〉解说》则从城乡规划社会作用的角度对城乡规划作了如下定义:“城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局,保护生态和自然环境,合理利用自然资源,维护社会公正与公平的重要依据,具有重要公共政策的属性。”
二、现代城市规划的基本特点与构成
1.现代城市规划的主要特点
(1)综合性。城市的社会、经济、环境和技术发展等各项要素,既互为依据,又相互制约,城市规划需要对城市的各项要素进行统筹安排,使之各得其所、协调发展。综合性是城市规划的最重要特点之一,在各个层次、各个领域以及各项具体工作中都会得到体现。比如,考虑城市的建设条件时,就不仅需要考虑城市的区域条件,包括城市间的联系、生态保护、资源利用以及土地、水源的分配等问题,也需要考虑气象、水文、工程地质和水文地质等范畴的问题,同时也必须考虑城市经济发展水平和技术发展水平,等等;当考虑城市发展战略和发展规模时,就会涉及城市的产业结构与产业转型、主导产业及其变化、经济发展速度、人口增长和迁移、就业、环境(如水、土地等)的可容纳性和承载力、区域大型基础设施以及交通设施等等对城市发展的影响,同时也涉及周边城市的发展状况、区域协调以及国家的政策等等;当具体布置各项建设项目、研究各种建设方案时,需要考虑该项目在城市发展战略中的定位与作用,该项目与其他项目之间的相互关系,以及项目本身的经济可行性、社会的接收程度、基础设施的配套可能以及对环境的影响等,同时也要考虑城市的空间布局、建筑的布局形式、城市的风貌等方面的协调。城市规划不仅反映单项工程涉及的要求和发展计划,而且还涉及各项工程相互之间的关系,它既为各单项工程设计提供建设方案和设计依据,又须统一解决各单项工程设计之间技术和经济等方面的种种矛盾,因而城市规划和城市中各个专业部门之间需要有非常密切的联系。
(2)政策性。城市规划是关于城市发展和建设的战略部署,同时也是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要手段。因此,城市规划一方面必须充分反映国家的相关政策,是国家宏观政策实施的工具,另一方面,城市规划需要充分地协调经济效率和社会公正之间的关系。城市规划中的任何内容,无论是确定城市发展战略、城市发展规模,还是确定规划建设用地,确定各类设施的配置规模和标准,或者城市用地的调整、容积率的确定或建筑物的布置等等都会关系到城市经济的发展水平和发展效率、居民生活质量和水平、社会利益的调配、城市的可持续发展等等,是国家方针政策和社会利益的全面体现。
(3)民主性。城市规划涉及城市发展和社会公共资源的配置,需要代表最为广大的人民的利益。正由于城市规划的核心在于对社会资源的配置,因此城市规划就成为社会利益调整的重要手段。这就要求城市规划能够充分反映城市居民的利益诉求和意愿,保障社会经济协调发展,使城市规划过程成为市民参与规划制定和动员全体市民实施规划的过程。
(4)实践性。城市规划是一项社会实践,是在城市发展的过程中发挥作用的社会制度,因此,城市规划需要解决城市发展中的实际问题,这就需要城市规划因地制宜,从城市的实际状况和能力出发,保证城市持续地有序发展。城市规划是一个过程,需要充分考虑近期的需要和长期的发展,保障社会经济的协调发展。城市规划的实施是一项全社会的事业,需要城市政府和广大市民共同努力才能得到很好的实施,这就需要运用各种社会、经济、法律等等手段来保证城市规划的有效实施。
2.现代城市规划的基本构成
现代城市规划既是一项社会实践,也是一项政府职能,同时也是一项专门技术。因此,一个国家的城市规划体系必然有这样三个方面,或者说城市规划体系由三个子系统所组成,即法律法规体系、行政体系以及城市规划自身的工作(运行)体系。
(1)城市规划法律法规体系。法律法规体系是城市规划体系的核心,在一个法治国家,所有的公共行为都必须经法律的授权并符合法律的要求,城市规划也不例外,因此,城市规划的法律法规体系为其他两个子系统——规划行政体系和规划运作体系提供法定依据和基本程序,从这个角度讲,城市规划行政体系和城市规划运行体系都是对城市规划法律法规体系的执行。
城市规划法律法规体系的构成可以有两种划分方式,一种是根据法律法规的内容与城市规划本身的相关性进行划分,一般可以分为主干法及其从属法、专项法和相关法。
主干法是指国家和地方的城市规划法律法规,是对城市规划本身的界定、城市规划的作用范围以及社会系统与城市规划系统之间关系的规范。
从属法是对主干法中有关条款的进一步深化的具体规定,其内容多为这些条款的实施性细则。
专项法是针对城市规划中涉及的某些特定议题进行的立法。专项法同样从属于主干法,但同时又具有主干法的特征,其与主干法的区别在于主干法具有更广泛的适用性,而专项法具有特殊性。其与从属法的区别在于从属法更多是具有普遍性的实施细则,专项法多为具有特定适用条件的各种实施细则的综合。
相关法是与城市规划过程及作用相关的其他法律法规的总称。城市规划的综合性决定了城市规划涉及城市中的各种组成要素和各种类型的实践活动,对这些内容进行规范的法律法规同样也对城市规划产生重要的影响,尽管这些法律法规并非针对城市规划而制定的。
另一种对城市规划法律法规体系进行划分的方式是根据相关法律法规的属性与适用范围来进行的,主要是根据国家的法律体系的组成方式进行划分,如将所有与城市规划相关联的法律法规划分为:国家法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件、技术规范等。
(2)城市规划行政体系。城市规划行政体系是指城市规划行政管理权限的分配、行政组织的架构以及行政过程的整体。
城市规划行政体系的核心是指不同层级的城市规划行政主管部门之间的职能分配及行政管理过程的结构,但就城市规划行政体系而言,城市规划作为政府行为,不同层级的政府机构在其中担当着不同的职责,同时,城市规划还涉及政府其他管理的内容和行为,这些工作由政府的各个部门分别承担,并且城市规划大量的实施内容需要由各个部门来承担并在管理中又会发生相互作用,因此,城市规划的行政体系就不仅仅限于城市规划行政主管部门之间的相互关系,而且还涉及城市规划行政主管部门与各级政府以及政府的其他部门之间的关系。也就是说,城市规划行政主管部门的“纵向”行政关系及其与其他政府部门之间“横向”行政关系共同组成了城市规划行政体系。城市规划作为公共政策,也需要由各个部门共同执行,因此城市规划行政体系对城市规划的制定和实施具有重要的作用。城市规划行政体系通常是由国家的政府行政体系和行政运作框架所决定的,但也与国家法律的授权直接相关。
(3)城市规划工作体系。城市规划工作体系是指围绕着城市规划工作和行为的开展过程所建立起来的结构体系,也可以理解为运行体系或运作体系。这一体系本身必然是遵循法律法规的规定建立起来的,并有大量的活动将依赖于城市规划的行政体系而得到展开,但是,城市规划的运作并非只有行政体系的运作,也并不是完全依附于行政体系的。因此,尽管两者之间有交互的作用,但这两者还是相对独立的体系。从某种角度讲,城市规划的法律法规体系和行政体系都是城市规划运行的制度架构,而城市规划运行体系则是城市规划自身的组织结构。
就城市规划的整体而言,城市规划的工作体系包括城市规划的制定和城市规划的实施两个部分,在每一个部分中又有各自的构成。
城市规划的制定包括了城市规划的文本体系、各类规划的编制过程和各类规划的审批过程等。城市规划的文本体系又称发展规划体系,主要是指各类规划编制成果之间的相互关系,通常包括战略性发展规划和实施性发展规划,在不同国家根据不同的法律制度对其构成与作用有不同的界定。城市规划制定的目的就是建立可以在实践中执行的合法的城市规划文件。
城市规划实施的目的就是将经法定程序批准的法定规划付诸实施,其基本内容包括:城市规划实施的组织、城市建设项目的规划管理和城市规划实施的监督检查。
三、城市规划的作用
1.宏观经济条件调控的手段
在市场经济体制下,城市建设的开展在相当程度上需要依靠市场机制的运作,但纯粹的市场机制运作会出现“市场失效”的现象,这已有大量的经济学研究予以了论证。因此需要政府对市场的运行进行干预,这种干预的手段是多种多样的,既有财政方面的(如货币投放量、税收、财政采购等),也有行政方面的(如行政命令、政府投资等),而城市规划则通过对城市土地和空间使用配置的调控,来对城市建设和发展中的市场行为进行干预,从而保证城市的有序发展。
城市的建设和发展之所以需要干预,关键在于各项建设活动和土地使用活动具有极强的外部性,在各项建设中,私人开发往往将外部经济性利用到极致,而将自身产生的外部不经济性推给了社会,从而使周边地区承受不利的影响。通常情况下,外部不经济性是由经济活动本身所产生,并且对活动本身并不构成危害,甚至是其活动效率提高所直接产生的,在没有外在干预的情况下,活动者为了自身的收益而不断地提高活动的效率,从而产生更多的外部不经济性,由此而产生的矛盾和利益关系是市场本身所无法进行调整的。因此,就需要公共部门对各类开发进行管制,从而使新的开发建设避免对周边地区带来负面的影响,从而保证整体的效益。
另一方面,城市生活的开展需要大量的公共物品,但由于公共物品通常需要大额投资而回报率低或者能够产生回报的周期很长,经济效益很低甚至没有经济效益,因此无法以利润来刺激市场的投资和供应,但城市生活又不可缺少,因此需要由政府来提供,采用奖励、补贴等方式或依法强制性地要求私人开发进行供应,而公共物品的供应往往会改变周边地区的土地和空间使用的关系,从而需要进行事先的协调和确定。
此外,城市建设中还涉及短期利益和长期利益之争,比如对自然、环境资源的过度利用所产生的对长期发展目标的危害,涉及市场运行决策中的“合成谬误”而导致的投资周期的变动等,这就需要对此进行必要的干预,从而保证城市发展的有序性。
城市规划之所以能够作为政府调控宏观经济条件的手段,其操作的可能性是建立在这样的基础之上的:第一,通过对城市土地和空间使用的配置即城市土地资源的配置进行直接的控制。由于土地和空间使用是各项社会经济活动开展的基础,因此它直接规定了各项社会经济活动未来发展的可能与前景。城市规划通过法定规划的制定和对城市开发建设的管理,对土地和空间使用施行了直接的控制,从物质实体方面拥有了调控的可能。这种调控从表面上看是对土地和空间使用的直接调配,是对怎样使用土地和空间的安排,但在调控的过程中涉及的实质上是一种利益的关系,而且关系到各种使用功能未来发展的可能,也就是说,城市规划对土地使用的任何调整或内容的安排,关涉的不只是建构筑物等等物质层面的内容,更是一种权益的变动,因此城市规划涉及的就是对社会利益进行调配或成为社会利益调配的工具。第二,城市规划对城市建设进行管理的实质是对开发权的控制,这种管理可以根据市场的发展演变及其需求,对不同类型的开发建设施行管理和控制。开发权的控制是城市规划宏观调控作用发挥的重要方面。比如针对房地产的周期性波动,城市规划可以配合宏观调控的整体需要,在房地产处于高潮期时,通过增加土地供应为房地产开发的过热进行冷处理;而当房地产开发处在低潮期时,则可以采取减少开发权的供应,从而可以在一定程度上削减其波动的峰值,避免房地产市场的大起大落,维护市场的相对稳定,使城市的发展更为有序。
2.保障社会公共利益
城市是人口高度集聚的地区,当大量的人口生活在一个相对狭小的地区时,就形成了一些共同的利益要求,比如充足的公共设施(如学校、公园、游憩场所、城市道路和供水、排水、污水处理等等)、公共安全、公共卫生,舒适的生活环境等,同时还涉及自然资源和生态环境的保护、历史文化的保护等等。这些内容在经济学中通常都可称为“公共物品”,由于公共物品具有“非排他性”和“非竞争性”的特征,即这些物品社会上的每一个人都能使用,而且都能从使用中获益,因此对于这些物品的提供者来说就不可能获得直接的收益,这就与追求最大利益的市场原则不一致。因此,在市场经济的运作中,市场不可能自觉地提供公共物品。这就要求政府的干预,这是市场经济体制中政府干预的基础之一。
城市规划通过对社会、经济、自然环境等的分析,结合未来发展的安排,从社会需要的角度对各类公共设施等进行安排,并通过土地使用的安排为公共利益的实现提供了基础,通过开发控制保障公共利益不受到损害。比如,根据人口的分布等进行学校、公园、游憩场所以及基础设施等的布局,满足居民的生活需要并且使用方便,创造适宜的居住环境质量,同时能使设施的运营相对比较经济、节约公共投资等。同时,在城市规划实施的过程中,保证各项公共设施与周边地区的建设相协同。
对于自然资源、生态环境和历史文化遗产以及自然灾害易发地区等,则通过空间管制等手段予以保护和控制,使这些资源能够得到有效保护,使公众免受地质灾害的损害。
3.协调社会利益,维护公平
社会利益涉及多方面,就城市规划的作用而言,主要是指由土地和空间使用所产生的社会利益之间的协调。就此而论,社会利益的协调也涉及许多方面。
首先,城市是一个多元的复合型社会,而且又是不同类型人群高度集聚的地区,各个群体为了自身的生存和发展都希望谋求最适合自己、对自己最为有利的发展空间,因此也就必然会出现相互之间的竞争,这就需要有居间调停者来处理相关的竞争性事务。在市场经济体制下,政府就担当着这样的责任。城市规划以预先安排的方式、在具体的建设行为发生之前对各种社会需求进行协调,从而保证各群体的利益得到体现,同时也保证社会公共利益的实现。作为社会协调的基本原则就是公平地对待各利益团体,并保证普通市民尤其是弱势群体的生活和发展的需要。城市规划通过对不同类型的用地进行安排,满足各类群体发展的需要;针对各种群体尤其是弱势群体在城市发展不同阶段中的不同需求,提供适应这些需求的各类设施,并保证这些设施的实现。与此同时,通过公共空间的提供和营造,为各群体之间的相互作用提供场所。
其次,通过开发控制的方式,协调特定的建设项目与周边建设和使用之间的利益关系。在城市这样高度密集的地区中,任何的土地使用和建设项目的开展都会对周边地区产生影响。这种影响既有可能来自于土地使用的不相容性,比如工业用地和居住用地等,也可能来自于土地的开发强度,比如容积率,建筑高度等,如果进行不相适宜的开发,就有可能影响到周边土地的合理使用及其相应的利益。在市场经济体制下,某一地块的价值不仅取决于该地块的使用本身,而且往往还受到周边地块的使用性质、开发强度、使用方式等等的影响,而且不仅受到现在的土地使用状况,更为重要的是会受到其未来的使用状况的影响。这对于特定地块的使用具有决定性的意义。比如说,周边地块的高强度开发(比如高容积率)就有可能造成环境质量的下降,人口和交通的拥挤等等就会导致该用地的贬值,从而使其受到利益上的损害。城市规划通过预先的协调,提供了未来发展的确定性,使任何的开发建设行为都能确知周边的未来发展情况,同时通过开发控制来保证新的建设而不会对周边的土地使用造成利益损害,从而维护了社会的公平。
4.改善人居环境
人居环境涉及许多方面,既包括城市与区域的关系、城乡关系、各类聚居区(城市、镇、村庄)与自然环境之间的关系,也涉及城市与城市之间的关系,同时还涉及各级聚居点内部的各类要素之间的相互关系。城市规划综合考虑社会、经济、环境发展的各个方面,从城市与区域等方面入手,合理布局各项生产和生活设施,完善各项配套,使城市的各个发展要素在未来发展过程中相互协调,满足生产和生活各个方面的需要,提高城乡环境品质,为未来的建设活动提供统一的框架。同时从社会公共利益的角度实行空间管制,保障公共安全,保护自然和历史文化资源,建构高质量的、有序的、可持续的发展框架和行动纲领。
四、城市规划师的角色与地位
1.政府部门的规划师
政府部门中的城市规划师担当着两方面的职责,一方面是作为政府公务员所担当的行政管理职责,是国家和政府的法律法规和方针政策的执行者,另一方面担当了城市规划领域的专业技术管理职责,是城市规划领域和运用城市规划对各类建设行为进行管理的管理者。他们是行政管理体系与城市规划专业技术之间的桥梁,有的更是专业技术领域的行政决策者。因此,政府部门的城市规划师是城市规划领域中贯彻执行国家和政府的法律法规和方针政策的核心,同时也是保证城市规划专业技术合理性的中坚,是城市规划实施和发挥作用的关键。从这样的意义上讲,政府部门的城市规划师的角色,就是要发挥城市规划在城市建设和发展中的作用,并运用城市规划的专业技术手段,执行国家和政府的宏观政策,保证城市的有序发展。
作为政府部门的成员,政府部门的城市规划师在具体行政行为开展的过程中,运用城市规划的手段,维护社会公共利益,并通过各类建设的规划管理对不同的利益诉求进行协调,在特定情况下对相关的利益冲突进行仲裁,维护社会公平。
2.规划编制部门的规划师
城市规划编制部门的城市规划师的主要职责是编制经法定程序批准后可以操作的城市规划成果,因此其主要角色是专业技术人员和专家。但很显然,城市规划作为政府行为,并且具有公共政策的属性,因此,城市规划的编制具有极强政策性,不仅要实施国家和政府的政策,而且其编制成果也将通过法定的程序转化为政府的政策和作为政府管理的依据,因此具有极强的政府行为的特征。这是规划编制机构与其他的咨询机构所不同的地方,也是城市规划编制部门的城市规划师区别于其他专业技术人员或专家的重要方面。但也应该看到,作为规划编制部门的规划师终究不是决策者,而是为决策者提供咨询和参谋,因此必须坚持专业技术的要求,强调专业技术上的科学性和合理性,从而使最终的决策能够建立在科学的基础之上。
此外,由于城市规划中的任何工作都涉及社会利益的调配,因此,规划编制单位的城市规划师同样担当着社会利益协调者的角色,这就需要公正、公平地处理好各种社会利益之间的相互关系,保障社会公共利益,实现社会的和谐发展。
3.研究与咨询机构的规划师
研究与咨询机构的城市规划师,从事着与城市规划相关的研究和咨询工作。这种研究和咨询工作与规划编制机构的工作的区别主要在于,其主要并不是编制法定的城市规划,其完成的研究和咨询的成果并不会直接被作为法定性的政策和文件而得到执行。因此,在相当程度上,研究与咨询机构的规划师是以专业技术人员和专家的身份为主,工作的重点在于提出合理的建议和进行技术储备。
与前面两种规划师——政府部门和规划编制机构的规划师相比,研究和咨询机构的城市规划师在工作内容上要更少受到现实和实施中具体问题的制约,更具有对现实的批判性和对合理性的追求,因此也就更具有社会改革的动力和热情。当然,其他机构的城市规划师也可能具有社会改革的热情和行动,但这与他们所担任的工作没有必然的相关性,而是他们个体性的行为。
研究与咨询机构的城市规划师也可能成为不同社会利益的代言人,其所代言的往往是受人委托的,而并不完全是自身机构的。他们通过对社会利益的代言而参与到社会利益协调的过程中,并发挥相应的作用。
4.私人部门的规划师
尽管研究和咨询机构中的相当部分可以归入到私人部门,但由于他们所从事的工作具有为委托人服务的特征,因此与这里所讨论的私人部门存在着一定的差异。这里所指的私人部门主要是指类似于房地产开发、投资等机构,它们在城市规划过程中具有非常明确的利益诉求。
在私人部门中的规划师,首先是特定利益团体的代言人,他们运用自己的专业技术与政府部门、规划编制机构或者咨询机构等的城市规划师进行沟通和交流,以维护其所代表的机构的利益。尽管规划师所受的职业教育要求规划师更多关注公共利益,但位处于私人部门中的规划师主要是从私人部门的要求出发的,是为特定企业谋求最大利益的。但是,这并不意味私人部门中的城市规划师对公共利益就无所作为。首先,私人部门本身也具有一定的社会责任的意识,从而有助于规划师担当起一定的社会责任;其次,私人部门的规划师具有公共领域和私人领域的桥梁作用,从而有可能使两方面的利益得到兼顾,为保证整体利益而提供基础。