第二章

改革开放的起步

1979—1981

粉碎“四人帮”后，华国锋在老一辈无产阶级革命家的支持下，拨乱反正，恢复党和国家政治生活的正常秩序，动员组织广大干部群众积极投入经济建设等各项工作，揭发批判“四人帮”的罪行，清查他们的帮派体系，取得了很大成绩。他根据广大干部群众的要求，开始复查、平反冤假错案，逐步为一部分干部落实政策。在稳定全国局势的同时，华国锋重视恢复和发展工农业生产，重新发出为建设社会主义现代化强国而奋斗的号召。他提出要千方百计把经济搞上去，多次强调革命就是解放生产力，使工农业生产得到比较快的恢复和发展 。但是，由于历史条件的限制和各种复杂的原因，华国锋又接受了“两个凡是”的主张。1977年2月7日，《人民日报》《红旗》杂志和《解放军报》发表题为《学好文件抓住纲》的社论。这篇社论在强调揭批“四人帮”是“当前的纲”，要“抓纲治国”的同时，公开提出“凡是毛主席作出的决策，我们都坚决维护，凡是毛主席的指示，我们都始终不渝地遵循”的方针。由于这一方针是以当时传达党中央声音的权威方式公布的，因而得到普遍宣传，产生了很大的社会影响。按照“两个凡是”，拨乱反正的工作就不能有效地开展起来。因此，全国人民迫切需要一场思想上的革命，来打破当前的局面。

1978年5月11日，《光明日报》发表评论员文章《实践是检验真理的唯一标准》。此文一出，立刻引起全国范围内关于真理标准问题的热烈讨论，思想革命的阀门由此打开。真理标准的大讨论不仅在思想界而且在全国范围内各领域引起强烈震动，给全国人民带来了一次思想上的大解放。“这场讨论，冲破了‘两个凡是’的严重束缚，推动了全国性的马克思主义思想解放运动，为具有划时代意义的党的十一届三中全会作了重要的思想准备，在党和国家的历史进程中产生了重大而深远的影响。”

随着真理标准讨论的深入，改革开放的呼声也越来越高，党的十一届三中全会就是在这样的背景下召开的。在十一届三中全会召开之前，中共中央于1978年11月10日到12月15日，先行召开了36天的中央工作会议。会议原来准备召开20多天，结果开了36天。会议经过热烈讨论取得了积极成果：与会者一致赞成从1979年起把党的工作重点转移到经济建设上来；为天安门事件等7个重大历史遗留案件平反；肯定真理标准讨论的意义，批评了“两个凡是”；对中央人事问题酝酿调整等。12月13日邓小平作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话。这篇讲话提出了一系列重要问题，为十一届三中全会明确了指导思想，实际上成为十一届三中全会的主题报告。

中央工作会议结束3天后，12月18日十一届三中全会开幕。由于已经有了中央工作会议的充分准备，这次全会只开了5天，于12月22日结束。全会冲破了长期“左”的错误的严重束缚，彻底否定“两个凡是”的错误思想，重新确立解放思想、实事求是的马克思主义思想路线，实现了思想路线的拨乱反正；果断停止使用“以阶级斗争为纲”的口号，作出工作重点转移的重大决策，实现了政治路线的拨乱反正；事实上形成以邓小平为核心的党中央第二代领导集体，取得了组织路线拨乱反正的重要成果。全会作出把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策。十一届三中全会开启了改革开放历史新时期，它不仅结束了粉碎“四人帮”后两年的徘徊，而且还为党和国家开辟了新的发展道路。改革开放40年的实践证明，党的十一届三中全会是具有深远影响的伟大转折，它作出改革开放的伟大决策，无疑是英明正确的。同时也更应该看到，改革开放是决定命运的关键抉择，是中国走向繁荣富强的必由之路，也是发展中国特色社会主义的必由之路，更是实现中华民族伟大复兴中国梦的必由之路。正如习近平所指出的：“改革开放是决定当代中国命运的关键一招。”

│第一节│

新“八字方针”的出台及成效

十一届三中全会虽然作出以经济建设为中心、实行改革开放的决策，但是在目光转向发展经济时，首先面临的问题是国民经济比例关系严重失调，如果这个问题得不到很好的解决，经济发展的基础不稳，就更谈不上快速发展，实现四个现代化了。国民经济比例关系失调主要体现在以下几个方面：

一是农、轻、重比例严重失调。中华人民共和国成立以来，中国工农业生产都有较大的发展，但发展的速度是不一样的。农业的发展严重滞后于工业发展。“我国农业总产值1978年为1952年的2.3倍，同期轻工业总产值为1952年的9.7倍，重工业总产值为1952年的27.8倍，二十六年间，农业平均每年的增长速度为3.3%，轻工业为9.1%，重工业为13.7%。” 1977年农轻重产值比为25.2∶32.9∶31.9，到1978年则变为24.8∶32.4∶42.8，农业比重下降，重工业比重进一步上升。而工业内部也存在比例失调，不仅轻工业发展落后于重工业，而且重工业内部，能源和许多原料的生产满足不了生产和建设的需要。

二是燃料动力工业同其他工业比例严重失调。电力方面：全国发电能力缺1000万千瓦，有20%左右的生产能力不能发挥；煤矿方面：占统配煤矿22%的矿井采掘比例失调；石油方面：石油工业后备资源不足，增速下降；机械方面：机械加工能力超过可能提供的钢材数量的3至4倍；铁路方面：铁路运输能力不能满足需求；港口方面：港口装卸能力严重不足，1978年因港口压船压货损失8700多万美元 。

三是积累和消费比例严重失调。1976年至1978年积累率分别为30.9%、32.3%和36.5%。1978年远远超过了积累率正常的“一五”时期，也超过了积累很不正常的“文化大革命”时期，而且还高于1958年33.9%的水平。积累增长超过国民收入增长造成财力的紧张。1977年、1978年积累额比上年分别增长11.2%、30.7%，同期国民收入只分别比上年增长7.8%和12.3%。农民平均收入1978年仅比1965年增加26.4元；职工平均工资1978年仅比1965年增加25元。基建规模膨胀也带来了物力的紧张，如钢材1978年进口830.5万吨，比1977年增长65%，进口量相当于国内当年产量的37.6%，仍供不应求。耗能多的重工业的突出发展，使能源严重不足，1977年、1978年，全国约有1/4的企业因缺能源而开工不足。而居民住宅、教育、文化、卫生事业等所占投资比例1977年为16.7%，1978年只有17.4%，与“一五”时期相比，大大降低了。其中住宅投资在非生产性建设投资额中所占的比重，1977年、1978年分别为6.9%和7.8%，远低于1952年10.3%的水平，使10多年来积累下的人民生活欠账更加突出 。

四是外汇收支比例失调。1978年引进项目规模过大，超过国家财政的承受能力和基建配套能力。全年签订了78亿美元的引进项目合同，需要花现汇支付，而中国1978年的外汇储备仅仅为15.57亿美元，这样就引起外汇收支严重不平衡。

五是就业矛盾突出。由于人口增长速度过快，超过经济发展的速度，1978年大量新增劳动力和知识青年返城，就业岗位无法满足待就业的人数，形成巨大的就业压力。1979年需要安置工作的人数多达1538万人。

造成国民经济比例失调的原因，一方面是多年来经济建设中积累的矛盾和问题没有解决好，再加上“文化大革命”十年动乱，致使国民经济比例失调；另一方面则是1978年经济工作中出现的急于求成的现象，这是造成国民经济比例失调的直接原因。

经济工作中的“急性病”一直存在。粉碎“四人帮”后，广大人民群众长期被压抑的生产积极性迅速得以释放，人民的情绪都处于高度兴奋之中，想要在短时间内把耽误的时间夺回来。这一时期，由于广大人民热情高涨，推动了国民经济得到较高的增长，使得一些人产生了错觉，认为经济快速发展的时机已经来临，在没有充分看到客观困难的情况下，头脑开始发热，出现一味片面追求高速发展的急躁冒进情绪。1977年1月，国务院提出到1980年全国基本实现农业机械化。当年5月，华国锋在全国工业学大庆会议上提出“力争抓纲治国的战略决策今年初见成效、三年大见成效”，并预言“我国国民经济必将出现一个全面跃进的新局面”，还号召“石油部门要为创建十个‘大庆油田’而斗争”。他认为只要“革命加拼命”就会“无往而不胜”。脱离中国实际，忽视客观经济规律的“拼命”，只会使得国民经济比例失调越来越严重。1978年3月，国务院制定的1976—1985年发展国民经济的《十年规划纲要(草案)》，在五届全国人大一次会议上通过。《十年规划纲要(草案）》提出：“从一九七八到一九八五年，要新建和续建一百二十个大型项目，包括十大钢铁基地，九大有色金属基地，八大煤炭基地，十大油气田，三十个大电站，六条铁路新干线，五个重点港口。” 这些项目基本上都是重工业，农业和轻工业没有受到应有的重视。然而由于这些不切实际的“跃进”指标，缺乏对形势客观、冷静、全面的分析，最终大体上也只是停留在纸面上，没有也不可能全面付诸实施。

陈云是较早注意到国民经济比例失调问题的领导人。在1978年12月10日中央工作会议上，陈云提出要实现四个现代化“必须既积极又稳重”，经济建设要“坚持实事求是，就是要根据现状，找出解决问题的办法。首先弄清事实，这是关键问题。”对于引进，“要循序渐进，不要一拥而上。一拥而上，看起来好像快，实际上欲速则不达。”而且“生产和基本建设都不能有材料的缺口” 。12月15日，李先念在中央工作会议上的发言中首次提出经济需要调整，他认为“随着大规模工交建设的展开和工业生产的增长，如果不采取坚决措施，某些比例失调现象就会更加尖锐、更加扩大，特别是农业落后将更加突出” 。

1979年3月14日，陈云、李先念联名致信中央，提出：对于目前和今后的财经工作“前进的步子要稳，不要再折腾，必须避免反复和出现大的‘马鞍形’；从长期来看，国民经济能做到按比例发展就是最快的速度；现在的国民经济是没有综合平衡的，比例失调的情况是相当严重的；要有两三年的调整时期，才能把各方面的比例失调情况大体上调整过来；钢的指标必须可靠。钢的发展速度要照顾到各行各业发展的比例关系；借外债必须充分考虑还本付息的支付能力，考虑国内投资能力，做到基本上循序进行” 。

对于这个意见，邓小平明确表示支持。1979年3月21至23日，在中共中央政治局会议上，邓小平提出：“中心任务是三年调整，这是个大方针、大政策。经过调整，会更快地形成新的生产能力。这次调整，首先要有决心，东照顾西照顾不行，决心很大才干得成。要看到困难，把道理讲清楚，把工作做充分。可以肯定，经过三年调整，各行各业都会前进。” 中共中央在确定对国民经济进行调整之后，4月5日至28日召开工作会议，李先念作了《关于国民经济调整问题》的报告。会议决定从1979年起，用3年的时间对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的“八字方针”。具体来说，“八字方针”是以调整为中心的即“边调整边前进，在调整中改革，在调整中整顿，在调整中提高” 。“八字方针”的提出，标志着中国经济进入调整时期。

为贯彻“八字方针”，中共中央采取了一系列措施。一是调整农业政策，加快农业发展，稳定农民；二是压重促轻，以重支轻，加快轻工业的发展；三是通过扩大就业，调整工资级别，实行奖金制度，增加科教文卫及城建投资等，大幅度增加城镇居民的收入。同时，相应地压缩和调整基建规模等。通过以上措施的实施，到1980年经济调整工作初见成效，首先是较好地完成了1979年和1980年调整的计划。其次是轻工业取得了较快的发展。工业总产值1979年、1980年平均增长9%，其中轻工业两年平均增长13.9%，而重工业增长速度则明显降低。最后，失调的比例关系得到调整。工农业总产值中，农业比重上升至30.8%，工业总产值中，轻工业比重上升至47.2%。这些成绩的取得都是贯彻“八字方针”的结果。但是经济初步调整取得成绩的同时，国民经济中潜伏的危险也随之开始显现出来。

│第二节│

国民经济的深入调整

新“八字方针”出台后，在贯彻执行这个方针时，出现了分歧。由于对经济的严峻形势认识不足，看法不同，思想不一致，许多干部依然铆着一股劲要大干快上。一些干部认为刚提出三年大见成效没多久，怎么一下子又要调整，思想转变不过来，表示接受不了。在这种思想的支配下，许多地方和部门，依旧不顾客观情况，不顾经济发展中出现的问题，争着抢着要上项目。有些干部认为调整会把大家的干劲泄下来，认为现在不是经济调整问题，而是大干快上、提前翻番和加快翻番的问题。因此，在这种情况下，前两年的经济调整工作进行得并不十分顺利，特别是在基建规模的削减问题上，没有完成预定目标，再加上财政开支增多，致使连年出现巨额赤字。1979年的财政赤字达到170亿元，这是新中国成立以来最高的财政赤字。

另外，农业粮食产量因为天灾减产1156万吨，石油、煤炭等能源储备不足，供应减少，引进的22个大项目没能下定决心停下来，该下马的基建项目没有下马，而且各地还出现重复建设、盲目引进新的项目。国家安排的基本建设开支和各种消费开支大大超过了财政收入，财政在没有新的重大财源的情况下，只能向银行透支和借款，靠增发货币来弥补财政赤字。由于货币流通量超过正常需求量，引起物价上涨，两年内通货增加了50%。连续两年的巨额财政赤字，依靠发票子来应付是不可再持续的，如若放任不管，任其发展，再不下定决心大力调整，危险积累达到一定程度，不但经济难以持续发展，而且社会稳定也将会出现大问题。

在此情况下，1980年11月28日，中共中央政治局和书记处召开会议，听取国务院关于经济形势和经济调整工作的汇报。会上，陈云发言提出三点意见：一是基本建设投资320亿的方案可能是最好的。3年之内不增加基建开支，搞“铁公鸡，一毛不拔”，“置之死地而后生”，有人说这样会耽误时间，“耽误”3年有什么了不得。二是好事要做，但要量力而行。三是经济工作中“左”的东西没有肃清，基本错误还是“左”的东西 。邓小平发言支持陈云的意见，指出：“要退，要考虑这个报告退的够不够。退得够一点，也许前进的时间来得快一点。想问题的方法要着眼退得够不够。真正大的调整是从明年开始，而不是过去两年。”要是“退得不够，再退。这件事情大得很，调整很不容易。权力要集中。历来克服困难都不是讲分散，而是集中，最后落脚到中央集中统一”。会议基本批准了《汇报提纲》，同意提纲中关于“明年一次退够，坚决压缩基本建设和各项开支，做好明年财政没有赤字”的方针 。

为统一全党思想，统一行动，确保调整顺利进行，这年的12月16日至25日，中共中央召开工作会议，确定经济上进一步调整、政治上进一步安定的方针。这次会议决定1981年基本建设投资比上年减少40%。随后中央下定决心采取一系列措施对经济进行调整。这些措施有：坚决压缩基本建设战线；改变投资结构；认真抓好农业和工业生产，进一步落实农业政策，加快轻工业发展；调整和整顿现有企业，着力提高经济效果；发行国库券；紧缩各方面开支，减轻财政负担；加强对宏观经济的集中统一领导和必要的行政干预；放慢改革步伐，重点抓调整；实现财政收支平衡和稳定物价等 。

通过以上措施的实施，经济发展取得了良好的效果：国民经济比例关系趋向协调，按国民收入使用额计算，积累率从1978年的36.5%降为1983年的30%。1980年国内生产总值增长7.8%，工业总产值增长9.27%，农业总产值增长1.4%。1981年，国内生产总值增长5.2%，工业总产值增长4.29%，农业总产值增长5.8%。1981年财政赤字大幅缩减，降至25.5亿元。国民经济持续增长，物价趋于稳定。1982年农民人均收入比1978年增长1倍。城市职工1982年人均收入，比1978年增长38.5%。人民生活水平明显得到改善。经济调整取得的成绩，使经济发展走上健康的轨道，为此后制定“两步走”战略准备了重要条件，同时也为社会主义现代化建设开创新局面奠定了基础。

│第三节│

改革开放的部署和初步展开

党的十一届三中全会后，中共中央在对国民经济进行调整的同时，改革也在各个领域迅速开展起来，全面改革的浪潮首先在农村取得突破口。

中国是一个农业大国，农业是国民经济的基础。新中国成立以来，农业发展虽然取得了一些成绩，但是在“一大二公”的人民公社体制下，脱离了农村经济发展的实际，严重束缚了农民生产劳动积极性，造成农业发展长期处于缓慢状态，农民收入增长缓慢，生活比较贫困。

农村急需进行能够调动农民积极性的改革，而中共中央也认识到了农业问题的严峻形势，决定集中精力把农业尽快搞上去。这场改革浪潮最先在安徽、四川等地掀起。1977年6月，万里担任中共安徽省委第一书记，他经过实地调研发现安徽农村问题很严重，经过“文化大革命”之后的安徽，农村已是“千疮百孔”，农民生活很困难。面对严酷的现实，万里下定决心要改变农村面貌，把农业生产搞上去。11月，在万里的支持下，安徽省委根据安徽农业农村的实际，下发《关于当前农村经济政策几个问题的规定(试行草案)》（简称农村“六条”）：（一）搞好人民公社的经营管理，允许生产队根据农活建立不同的生产责任；(二)尊重生产队的自主权；(三)减轻生产队和社员负担；(四)落实按劳分配政策；(五)粮食分配要兼顾国家、集体和个人利益；(六)允许和鼓励社员经营自留地、家庭副业，开放集市贸易等 。这份文件突破了以往政策的相关规定，生产队的自主权扩大，农民积极性得以调动起来，受到广大农民的欢迎。

随后，中共四川省委制定颁布了与安徽相似的十二条农村经济政策《关于目前农村经济政策的几个主要问题的规定》(简称“十二条规定”）提出“定额到组，评工到人”等更为简便易行(实际就是包产到组）的农业生产管理办法，受到广大农民群众的欢迎。安徽、四川两省根据中央的政策结合本地实际，灵活地加以运用，在实践基础上大胆创新，使农业体制改革走向深入，这对发展农业生产起到了积极的推动作用，而且对其他省份也起到了示范作用。

1979年4月3日，中共中央批转了国家农委党组报送的《关于农村工作问题座谈会纪要》，基本上肯定了“包产到组”的政策，这使得各地农村以包产到组、包工到组为主要形式的农业生产责任制不断发展壮大。包产到组、包工到组是对人民公社体制的一种局部“突破”，这种责任制实际上是一种过渡形式。但是这种责任制形式难以协调组内农民之间的利益，不能从根本上解决生产管理过于集中的问题，也无法克服分配上的平均主义。农民真正期待的是一步到位，也就是这种“包产”不是“到组”而是直接“到户”。

这种期待很快就来临了。1978年夏，安徽省遭受了百年一遇的特大旱灾，许多河流断流，全省农田受灾面积达6000多万亩，近400万人和20万头牲畜饮水困难，秋种都成了严重问题，无法进行。

在此紧急情况下，中共安徽省委第一书记万里决定采取“借地度荒”的办法来克服困难。具体来说就是：凡是集体无法耕种的土地，可以借给社员种麦种菜；鼓励多开荒，谁种谁收；超过计划扩种部分，国家不征统购粮，不分配统购任务。肥西县山南公社率先开展这种尝试。具体做法是，按照劳动力分配任务，超过指标的部分归个人，指标以内的部分在扣除各项国家征收和集体提留后，再按工分分配，其实就是包产到户。实行这一办法的结果是麦子总产量比历史最高水平时增产1435万斤，引起其他地方纷纷效仿。

1978年12月的一个晚上，凤阳县梨园公社小岗生产队20位农民开会决定实行大包干。具体来说就是：农户承包集体的土地后，由生产队和农户签订合同，在保证按合同交够国家公粮和集体提留的前提下，剩下的全部归承包农户所有，剩多剩少都是如此。这样，包干到户悄然兴起。不论是包产到户，还是包干到户，都是家庭联产承包的一种形式。包产到户是农民承包土地后，收获物统统上缴生产队，由生产队统一上缴，完成国家的征购任务，扣下集体提留，然后按各户缴上来的产量计算工分，再实行统一分配，即“以产计工，超产奖励、减产赔偿”。包产到户保留了集体分配的环节。而包干到户则不同，农民承包集体的土地与生产队签订合同，农民按合同上缴国家征购任务，交足集体的提留，剩下的归自己所有。相比较来说，包干到户更受农民的欢迎。小岗生产队实行包干到户后，1979年的粮食产量达到67000多公斤，比1978年有大幅度的增长。

小岗村的这种做法迅速传播开来，引起很大争议，但得到了邓小平等人的支持。1979年，邓小平在听取万里汇报时说：“不要争论，你就这么干下去就完了，就实事求是干下去。” 1980年5月，邓小平发表《关于农村政策问题》的讲话，肯定和支持安徽农村改革经验。1982年9月，中共中央的一号文件批转《全国农村工作会议纪要》，文件明确地肯定包产到户等都是社会主义集体经济的生产责任制，并且对于这种责任制只要群众不要求改变的，不要变动，而且是长期不变。这样家庭联产承包责任制进入普遍推行阶段。1982年11月，全国实行联产承包制的生产队占92.3%，其中实行包产到户、到组和包干到户、到组的占78.8%。至此，农业生产以家庭联产承包为主要经营形式的格局确定了下来 。家庭联产承包责任制在全国的推广，使农村的改革全面铺开并深入发展，从而逐渐改变了农业发展长期落后的状况，农业发展出现欣欣向荣的景象，农业的发展和农村经济体制的改革又带动乡镇工业的发展，进而带动整个国民经济的改革。

城市经济体制改革。城市经济体制改革最初是试点阶段，主要是围绕着扩大企业扩权试点、试行经济责任制、疏通流通渠道、发展多种经济形式等几个方面做了一些探索。由于城市的情况比农村更为复杂，农村改革的经验又不能直接照搬到城市，城市经济体制改革的步伐也就不能像农村那样迈得那么大，而是经历一个由浅入深、由点到面渐次展开的过程。改革开放初期，国营经济占有绝对优势，但是国营经济长期以来高度集中的计划经济管理体制，统得太死，管得太多，缺乏灵活性，致使国营经济效率低下。为解决这一问题，围绕解决国家与企业、企业与职工的经济关系，对企业进行扩权、减税、让利为基本思路的改革。

1978年10月，四川省选择了重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂等6家企业进行“扩大企业自主权”的试点改革。1979年试点企业扩大到100家，并制定了14条扩权办法。1979年5月，国家经委、财政部等6部门又在京津沪三地选择了首都钢铁公司、天津自行车厂等8个企业进行企业扩权试点改革。7月，国务院颁布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等文件，将扩权让利试点改革向全国推广。同时又颁布实施了《关于国营企业实行利润留成的规定》等五个文件，直接推动了全国各地国营企业扩大企业自主权的试点工作全面展开。扩大企业自主权的试点改革，虽然调动了国营企业的生产积极性，但是对政企关系、试点企业的监督和评价等问题没有很好地解决。

1981年10月29日，国务院批转国家经委、国务院体改办《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》，确定了利润留成、盈亏包干和以税代利、自负盈亏的经济责任制形式。这种经济责任制形式在短期内刺激企业盈利动机，但没有从根本上解决企业内部制约机制等问题。企业扩大自主权以后，国家对城市商品流通体制也进行了“一少三多”的改革，即减少工业品计划管理的品种，发展多种经济形式，采用多种购销方式，开辟多条流通渠道，建立城乡互相开放的流通体制。这一改革为多渠道地加快城乡商品流转创造了有利条件 。

在对企业、商品流通体制进行改革的同时，中国的所有制结构也开始进行调整，打破了单一经济形式，逐步形成了以国有和集体经济为主导、多种经济形式、多种经营方式并存，支持和倡导城镇集体经济和个体经济发展的经济模式。这样，在中国就形成了一个各种经济成分共同竞争发展的新格局。

财政体制实行“分灶吃饭”的改革。中国财政体制长期以来实行的是“统收统支”的财政管理体制，其间虽然也进行过一些改革，但是始终没有突破旧有体制，并且反复出现“一统就死、一放就乱”的局面。为了适应经济体制改革的需要，更好地推进改革开放进程，中央开始着手对财政体制进行改革。1980年2月，国务院制定了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，将过去“统收统支”的财政管理体制改为“划分收支、分级包干”(简称“分灶吃饭”）的财政管理体制，并开始在大多数省份实行。4月3日，财政部作出了实行这种体制的补充规定，明确划分了中央和地方的收支范围，在分成比例或补助额确定后，各地方财政实行包干，地方多收了可以多支出。这样一来，地方经济自主权扩大了，同时也扩大了地方的留利和财权，有利于调动地方发展生产、增产增收的积极性。但这也使中央财政负担较重，此后出现财政困难、财政预算外资金大幅增加的问题。

对外开放是与整个经济体制改革同步进行的。对外开放经历了一个不断探索和逐步展开的过程。1978年中国高层密集出国考察热为中国实行改革开放奠定了基础。1978年10月，邓小平在会见联邦德国新闻代表团时，第一次明确提出“实行开放政策”。12月，十一届三中全会明确提出“引进技术和设备，与外国进行经济合作”。1979年1月，广东利用其地处沿海，连接港澳，又是重要侨乡，还有着对外经济交往的传统等优势条件，给中央写报告要求在广东临近香港的宝安县蛇口区兴办工业开发区，得到中央批准。至此，对外开放率先在广东迈开步伐。随着蛇口工业区的设立，设置经济特区的决策便提上了议事日程。

1979年4月，中共中央召开工作会议，习仲勋向邓小平提出：“希望中央下放若干权力，让广东对外经济活动中有较多的自主权和机动余地，允许在毗邻港澳的深圳和珠海以及属于重要侨乡的汕头举办出口加工区。”邓小平支持这一设想。邓小平说：“还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛！中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。” 这是邓小平第一次正式提出办特区的主张。这次工作会议形成的《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》有“试办出口特区”一节，提出在深圳、珠海、汕头、厦门试办出口特区。

创办特区，这是中国大刀阔斧实行对外开放的重要一步。1980年3月，中央正式把出口特区定为“经济特区”。经济特区是社会主义国家领导下资金以利用外资为主，产品以出口为主，大力引进先进技术，来加快经济发展的。它是一个“试验场”，在计划、投融资、流通、劳动工资、土地管理、财税、金融等各方面进行了一系列改革探索，这为全国改革提供了有益的经验和借鉴，从而有效地推动了中国经济体制改革的进程 。

为使经济特区有法律保障，1981年11月，全国人大赋予经济特区可以制定各项单行经济法规的权力。有了法律的保驾护航，经济特区的发展更为顺利。经济特区利用区位优势和特殊政策，在吸收外资、引进先进技术、扩大对外贸易、发展经济等方面取得了良好的成绩。广东、福建两省从1979年至1984年，兴办了一大批中外合资经营、中外合作经营及外商独资企业，实际利用的外商直接投资占全国的2/5以上。

截至1984年底，4个经济特区与外商签订的各种经济合作协议累计达4700多项，外商协议投资金额达20亿美元，实际利用的外资为8.4亿美元。经济特区引进的技术和设备，以及学习到的外国先进管理经验，都是中国所急需的，很多技术和设备都属于国际或国内先进水平，这对推动经济发展起到了重要作用。随着经济的快速发展，经济特区的面貌也焕然一新，人民的生活水平也大大提高。经济特区取得的成绩，对全国起到了积极的示范作用，并且为经济体制改革积累了重要经验。

随着对外开放如火如荼地进行，对外贸易体制也相应地进行了重大改革。新中国成立以来，中国对外贸易体制基本上是学习苏联的经验，进出口贸易基本上由外贸部及其所属各专业进出口公司统一经营。这种外贸体制曾起过积极作用，但是在改革开放新时期，这种体制对引进外资和技术、扩大出口等方面并不相适应，外贸体制的改革势在必行。中央对外贸体制改革的措施主要有：赋予一些地区和部门部分商品的进出口经营权；组织多种形式的工贸结合点；外贸出口收汇实行内部结算价格，提高地方出口外汇留成比例等。虽然这些措施的实施只是对外贸体制的初步改革，但是这种改革已使外贸体制迈出重要一步，基本上适应了对外贸易的需求。

政治体制改革是改革开放的重要环节，随着经济体制的改革快速推进，旧的政治体制不能适应经济发展的需要，亟待进行改革。对于政治体制改革，邓小平十分重视，在他看来，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。因为事情要人来做，你提倡放权，他在那里收权，那你就没办法。还有其他方面的问题。政治体制改革与经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制也搞不通，因为首先遇到人的障碍” 。因此，政治体制改革同经济体制改革同样重要，两者相辅相成。中国的政治体制改革本着“发扬民主，加强法制”的精神。政治体制改革始终伴随着改革开放的进程。

1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会闭幕会上讲话提到：要“正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑”。这上层建筑明显指的就是政治体制。同时他还强调：“为保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”12月22日，十一届三中全会公报对政治体制改革作出规定：“党中央和各级党委实行集体领导，少宣传个人；充分保障党员在党内对上级领导直至中央常委提出批评性意见的权利；要保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性；应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来；检察机关和审判机关要保持应有的独立性；要保证人民在法律面前人人平等，不允许任何人有超越于法律之上的特权。”

1979年9月29日，叶剑英在庆祝中华人民共和国成立30周年大会上的讲话中再一次指出：“必须在党内生活和国家生活中充分发扬民主，在各级组织中坚持民主集中制，实行集体领导。不能少数人说了算，不能搞‘一言堂’，不能容许任何个人凌驾于组织和群众之上。”“从党的领导者到每个党员，从国家领导人到每个公民，在党纪和国法面前人人平等，绝不允许有不受党纪约束的特殊党员和不受法律约束的特殊公民，绝不允许有凌驾于党纪国法之上的特权。”“我们要在改革和完善社会主义经济制度的同时，改革和完善社会主义政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制。”

1980年2月，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，强调，集体领导是党的领导的最高原则之一，各级党委都要实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，凡是重大问题都由集体讨论决定，不得由个人专断。领导干部要接受党和群众的监督，不准搞特权，等等。在领导体制改革方面，五中全会决定增加中央政治局常委人数，恢复设立中央书记处作为中央政治局及其常委会领导下的处理经常性工作机构。中央书记处的设立，使中共中央形成了中央书记处、中央政治局和中央政治局常委会三个层次的领导体制，在一定程度上起到了分权和制约的作用。为适应和加强社会主义法制建设的需要，1980年1月24日，中央发布《关于成立中央政法委员会的通知》，从中央到地方，各级党委都设立政法工作机构。

在政治体制改革进程中，党和国家领导制度改革问题也提上了议事日程。1980年8月18日至23日，中共中央政治局召开扩大会议，邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，这篇讲话总结了党和国家领导体制和领导制度方面的经验和教训，指出政治体制中存在的种种问题和不良现象，明确地提出了政治体制改革的目标、任务和要求。这篇讲话，成为新时期中国政治体制改革的行动纲领。

在这篇讲话精神的指导下，中国政治体制改革开始迈出实质性的步伐。1980年8月30日至9月10日召开的五届全国人大三次会议，根据中共中央政治局扩大会议的建议，调整了国务院领导成员：决定接受华国锋辞去国务院总理职务的请求；邓小平、李先念、陈云、徐向前、王震和王任重不再兼任副总理，同意陈永贵解除他的副总理职务的请求；增补杨静仁、张爱萍、黄华为副总理。会议还接受聂荣臻、刘伯承、张鼎丞、蔡畅、周建人辞去全国人大常委会副委员长职务的请求；补选彭冲、习仲勋、粟裕、杨尚昆、班禅额尔德尼·确吉坚赞为副委员长。这次会议对国家领导机构进行自上而下干部制度改革，改变了党政领导干部兼职、副职过多的状况，这是改革党政权力过分集中于少数甚至个别领导干部的体制所迈出的重要一步。