第二节
中国城市与城市规划的发展
一、中国古代社会和政治体制下城市的典型格局
考古证实,我国古代最早的城市距今约有4000年的历史。在悠长的历史发展进程中,积累了大量的城市规划和建设的经验,形成了独具特色的古代城市规划传统。
中国古代城市规划与政治、伦理等社会发展的条件相结合,有关城市规划的理论性阐述大量地就散见于《周礼》、《商君书》、《管子》和《墨子》等政治、伦理和经史书中。在几千年的封建社会中,城市的典型格局以各个朝代的都城最为突出,从汉唐长安城到元大都和明清北京城,达到了完美的境地。
1.夏商周三代时期
在中国历史的早期,城市的建设服务于王朝的对内统治与对外的拓展疆域,由此决定了当时的城市选址。夏代(公元前21 世纪起)留下的一些城市遗迹表明,当时已经具有一定的工程技术水平,如使用陶制的排水管及采用夯打土坯筑台技术等。汤武革命后建立起的商代,在不同时期建设的都城显示了城市建设已达到了相当成熟的程度,影响后世数千年的城市基本形制在商代早期建设的河南偃师商城、中期建设的位于今天郑州的商城和位于今天湖北的盘龙城中已显雏形。建于商代晚期的位于今天安阳的殷墟,则在维护王朝统治的基础上,强化了与周边地区的融合,在中国都城建设中具有独特的意义。
周代时期,既是我国封建社会中完整的社会等级制度和宗教法礼关系的形成时期,同时也是社会变革思想的“诸子百家”时代,对后世的社会和城市发展都产生了重大影响。在这个时期我国古代城市规划思想基本成形,各种有关城市建设规划的思想也层出不穷。
西周时期建设的洛邑是有目的、有计划、有步骤建设起来的,也是中国历史上有明确记载的城市规划事件,其所确立的城市形制已基本具备了此后都城建设的特征(图2-20)。
成书于春秋战国之际的《周礼·考工记》记述了关于周代王城建设的空间布局:“匠人营国,方九里,旁三门。国中九经九纬,经涂九轨。左祖右社,前朝后市。市朝一夫。”同时,《周礼》书中还记述了按照封建等级,不同级别的城市,如“都”、“王城”和“诸侯城”在用地面积、道路宽度、城门数目、城墙高度等方面的级别差异;同时也记载了城市的郊、田、林、牧地的相关关系的规则。《周礼·考工记》记述的周代城市建设的空间布局制度成为此后封建社会城市建设的基本制度,对中国数千年的古代城市规划实践活动产生了深远的影响(图2-21)。
图 2-20 周王城复原想象图
资料来源:全国城市规划执业制度管理委员会。城市规划原理[M].北京:中国计划出版社,2002:12.
图2-21 《三礼图》中关于“王城”的插图
资料来源:李允鉌。华夏意匠:中国古典建筑设计原理分析[M].香港:广角镜出版社,1984:378.
除此之外,春秋战国时期的“诸子百家”也留下了许多有关城市建设和规划的思想,丰富了中国城市规划的理论宝库,对后世的城市规划和建设产生了影响。如《管子·乘马篇》强调城市的选址应“高勿近旱而水用足,低勿近水而沟防省”,在城市形制上应该“因天材,就地利,故城廓不必中规矩,道路不必中准绳”。同时还提出将土地开垦和城市建设统一协调起来,农业生产的发展是城市发展的前提;在城市内部应采用功能分区的制度,以发展城市的商业和手工业。《商君书》则论述了都邑道路、农田分配及山陵丘谷之间比例的合理分配问题,分析了粮食供给、人口增长与城市发展规模之间的关系,从城乡关系、区域经济和交通布局的角度,对城市的发展以及城市管理制度等问题进行了论述。
战国时期,在都城建设方面,基本形成了大小套城的都城布局模式,即城市居民居住在称之为“郭”的大城,统治者居住在由大城所包围的被称为“王城”的小城中。列国都城基本上都采取了这种布局模式,反映了当时“筑城以卫君,造郭以守民”的社会要求。与此同时,列国也按照自身的基础和取向,在城市规划建设上也进行了各种探索。如鲁国国都曲阜完全按周制进行建造,但济南城则打破了严格的对称格局,与水体和谐布局,城门的分布也不对称。吴国国都则遵循了伍子胥提出的“相土尝水,象天法地”的思想,伍子胥主持建造的阖闾城,充分考虑江南水乡的特点,水网密布,交通便利,排水通畅,展示了水乡城市规划的高超技巧。赵国的国都建设则充分考虑北方的特点,高台建设,壮丽的视觉效果与城市的防御功能相得益彰。而江南淹国国都淹城,城与河浑然一体,自然蜿蜒,利于防御。
2.秦汉时期
秦统一中国后,发展了“象天法地”的理念,即强调方位,以天体星象坐标为依据,在都城咸阳的规划建设中得到了运用。咸阳规模宏大,布局灵活,其城市规划中的神秘主义色彩对中国古代城市规划思想影响深远。同时,秦代城市的建设规划实践中出现了不少复道、甬道等多重的城市交通系统,这在中国古代城市规划史中具有开创性的意义。
西汉武帝时代,执行“废黜百家,独尊儒术”的政策,从而使有利于巩固皇权的礼制思想得以确立,并统治了此后两千多年的中国封建社会。礼制的核心思想就是社会等级和宗法关系,《周礼·考工记》记载的城市形制就是礼制思想的体现,由此开始,《周礼·考工记》所确立的城市形制在中国古代城市尤其是都城的建设中得到了重视。但此时,根据汉代国都长安遗址的发掘,表明其布局尚未完全按照《考工记》的形制进行,没有贯穿全城的对称轴线,宫殿与居民区相互穿插,城市整体的布局并不规则。真正的转变发生在王莽代汉取得政权后的国都洛邑的建设中。洛邑城空间规划布局为长方形,宫殿与市民居住生活区在空间上相互分离,整个城市的南北中轴线上分布了宫殿,并导入祭坛、明堂、辟雍等大规模的礼制建筑,突出了皇权在城市空间组织上的统领性,《周礼》的规划思想理念得到了充分的体现。
公元213 年魏王曹操营建的邺城规划布局中,已经采用城市功能分区的布局方法。邺城的规划继承了战国时期以宫城为中心的规划思想,改进了汉长安布局松散、宫城与坊里混杂的状况。邺城功能分区明确,结构严谨,城市交通干道轴线与城门对齐,道路分级明确。邺城的规划布局对此后的隋唐长安城的规划产生了重要影响。
三国时期,孙权在武昌称帝,随即迁都于建业(今南京)。建业城市依自然地势发展,以石头山、长江险要为界,依托玄武湖防御,皇宫位于城市南北的中轴上,重要建筑以此对称布局。“形胜”是金陵城规划的主导思想,是对《周礼》城市形制理念的重要发展,突出了与自然结合的思想。
3.唐宋时期
从周代开始,长安城附近一直是国家的政治统治中心所在地。隋朝在汉长安城的东南另建新城——大兴城(长安),该城的规划汲取了曹魏邺城的经验并有所发展,城市布局严整。
唐朝取代隋朝后,由宇文恺负责制定规划,体现了《周礼·考工记》记载的城市形制规则。长安城的建造按照规划,先测量定位,后筑城墙、埋管道、修道路、规定坊里。长安城采用中轴线对称的格局,整个城市布局严整,分区明确,充分体现了以宫城为中心,“官民不相参”和便于管制的指导思想。城市干道系统有明确分工,设集中的东西两市。长安城采用规整的方格路网。东南西三面各有三处城门,通城门的道路为主干道,其中最宽的是宫城前的横街和作为中轴线的朱雀大街。居住分布采用坊里制,朱雀大街两侧各有54个坊里,每个坊里四周设置坊墙,坊里实行严格管制,坊门朝开夕闭,坊中考虑了城市居民丰富的社会活动和寺庙用地。经过几次大规模的修建,长安城总人口达到近百万,是当时世界上最大的城市(图2-22)。
图2-22 唐长安城复原想象图
资料来源:全国城市规划执业制度管理委员会城市规划原理[M].北京:中国计划出版社,2002:13.
在长安城建成后不久,又规划新建了东都洛阳,也由宇文恺制定规划,其规划思想与长安相似,但汲取了长安城建设的经验,如东都洛阳的干道宽度比长安要缩小很多。
五代后周时期对东京(汴梁)城进行了有规划的改建和扩建,奠定了宋代开封城的基本格局,由此也开始了城市中居住区组织模式的改变。随着商品经济的发展,中国城市建设中延绵了千年的里坊制度逐渐被废除,到北宋中叶,开封城中已建立较为完善的街巷制。
4.元明清时期
从公元1267 年到1274年,元朝在北京修建新的都城,命名为元大都。元大都继承和发展了中国古代都城的传统形制,在很多方面体现了《周礼·考工记》上记载的王城的空间布局制度。元大都是自唐长安城以后中国古代都城的又一典范,并经明清两代及以后的继续发展,成为至今存留的北京城。
元大都采用三套方城、宫城居中和轴线对称布局的基本格局(图 2-23)。三套方城分别是内城、皇城和宫城,各有城墙围合,皇城位于内城的内部中央,宫城位于皇城的东部。在都城东西两侧的齐化门和平则门内分别设有太庙和社稷,商市集中于城北,显示了“左祖右社”和“前朝后市”的典型格局。元大都有明确的中轴线,南北贯穿三套方城,突出皇权至上的思想。也有学者认为,元大都的城市格局还受到道家的回归自然的阴阳五行思想的影响,表现为自然山水融入城市和各边城门数的奇偶关系。
图 2-23 元大都复原想象图
资料来源:全国城市规划执业制度管理委员会。城市规划原理[M].北京:中国计划出版社,2002:14.
历经元、明、清三个朝代,北京城未遭战乱毁坏,保存了元大都的城市形制特征。明北京城的内城范围在北部收缩了 2.5km,在南部扩展了 0.5km,使中轴线更为突出,从外城南侧的永定门到内城北侧的钟鼓楼长达 8km,沿线布置城阙、牌坊、华表、广场和殿堂,突出庄严雄伟的气势,显示封建帝王的至高无上。皇城前的东西两侧各建太庙和社稷,又在城外设置了天、地、日、月四坛,在内城南侧的正阳门外形成新的商业市肆,城内各处还有各类集市。明北京城较为完整地保存至今,清北京城没有实质性的变更(图2-24)。明北京城的人口近百万,到清代超过了一百万人。
图2-24 清北京城平面图
资料来源:全国城市规划执业制度管理委员会。城市规划原理[M].北京:中国计划出版社,2002:15.
二、中国近代城市发展背景与主要规划实践
1.中国近代社会和城市发展
1840年鸦片战争爆发,英国凭借坚船利炮率先打开了中国封闭的大门,此后,其他资本主义列强也接踵而至,以武力为后盾,以一个又一个不平等条约为依据,由沿海入内地,由南方往北方,并逐步深入至内陆腹地。随着帝国主义的侵略和外国资本的不断推进,中国的社会性质,政治、经济、文化形态以及社会生活的方方面面无一不发生了翻天覆地的变化。随着西方列强对中国的入侵和资本主义工商业的产生与发展,中国逐渐由一个独立的封建国家变成半殖民地半封建社会的国家,同时,中国城市也出现了巨大的变化。在近代这一历史时期,新旧因素俱在,中西文化交汇,传统与现代混同,呈现出错综复杂、多元的历史状态。中国许多历史悠久的城市在近代面临着现代化的冲击和挑战,被迫出现转型,而这种转型向着多元方向发展;另一方面,由于现代科学技术、现代工业、现代交通的发展,新因素推动了一批新兴城市诞生和崛起。
近代以来,中国城市的功能及其发展动力发生了重大的转变。中国古代城市是各级政府的所在地,大多是封建统治阶级集中居住的消费性城市,随着帝国主义和资本主义的侵入,中国城市开始逐步地进入到工业化的阶段,不仅现代经济部门开始在城市中逐渐占主导地位,而且以手工工具、人力、畜力等自然力为特征的城市手工业和商业也逐渐地被机器生产和蒸汽机动力为特征的现代工业和以此为基础的商业贸易所替代,城市逐渐发展成为区域性的经济、政治、文化和社会活动的中心。由西方国家开始的工业革命导入中国后,现代工业成为城市发展的主要动力。甲午战争后,民族危机进一步加深,激发了以反帝为主要内容的近代民族主义,并成为推动中国民族资本主义发展的内在动力。在洋务运动中以及此后,一些官僚、商人、买办在外国人的示范下,开始引进机器技术,促进了中国资本主义的逐渐产生发展。现代工业的发展推动了生产的集聚,并由此导致人口的聚集和城市规模的扩大。中国的资本主义近代工业大多分布在城市,尤其是沿海、沿江一带。
在近代中国,商业资本主义先于工业资本主义而出现,在西方资本主义商品输入和中外贸易发展的条件下,形成了流通资本职能为主并与产业资本相联系的新型商业。对外贸易的发展促进了国内贸易的发展,逐步形成了以通商口岸城市为中心的大规模市场网络,同时也刺激了国内民族商业的兴起。
现代商业的兴起,还带动了以轮船、铁路、公路为主要标志的交通业兴起和发展。新式的交通工具和交通方式的兴起,为长距离、大规模的产品、原料流通和全国人口大流动提供了一种廉价、方便、快捷、安全的运输工具,城市居民所必需的粮食、食品、燃料等的供应不再仅局限于一个小的区域范围内;同时,立体的运输网络将内陆城市与沿海城市紧密联系在一起,并与世界发生了直接的联系,从而使城市发展进入一个新的层次。
以上海的地方自治运动为发端,20 世纪初形成了全国各地普遍的地方自治运动,以城市为中心建立了一批地方自治机构。1908年清政府颁布了《城镇乡地方自治章程》,标志着城乡形成了两个不同的行政系统,由此也为城市的发展在制度上予以了保证。
从20世纪初到抗日战争全面爆发的30 余年间,是近代中国城市化发展的较快时期,由于工商业的发展,一批大城市兴起,同时小城镇也出现了较快的发展,但城市化的发展在区域上表现出极大的不平衡性。应该看到,这一时期城市化的较快发展与农村经济的崩溃有着直接的关联,而农村经济的崩溃在相当大的程度上又与战争的连续不断有着直接的关联。与此同时,城市的内在发展动力增强,城市的吸引力加大,城市接受农业劳动力的能力也加大。正是由于在这两方面的因素作用下,城市得到了较大的发展。尤其是 1928年,南京国民政府成立后,将市政改革作为建国的当务之急。根据孙中山先生的《建国方略》,国家建设方案的核心在于,以铁路为命脉,以工业为中心,建设沿海商埠和港口。而孙中山先生所确立的建国程序论则推动了该时期全国的城市建设。
1937年抗日战争爆发,改变了中国历史进程,对城市发展产生了巨大影响。抗日战争时期,中国大多数大城市,特别是若干重要的政治中心和近代兴起的主要工商业城市相继为日军占领,日军对占领区实施暴虐的殖民统治和对沦陷区进行疯狂的经济掠夺,使得这些地区的城市遭受了严重破坏,人口锐减,出现严重的衰退。对于绝大多数地区而言,由于战争连续不断,战争的规模大、持续时间长,所造成的破坏非常巨大,从而使城市发展整体出现停滞甚至衰退,但局部地区,如西部地区的一些城市,如重庆、成都、西安、兰州、昆明等则由于东部大量人口和经济设施的迁入而出现了较快发展。
抗战结束后,东部沿海沿江的城市开始恢复生气,久经忧患和离散痛苦的人民纷纷返回家园,满怀希望,准备重建城市。因此,战后中国城市一度出现了建设与投资热潮,并一度出现了战后的复兴,经济和城市都出现了较大的发展。但以蒋介石为首的国民政府发动了全面内战,向共产党领导下的解放区发起大规模的围攻,并不断扩大战场,向纵深发展,许多位于战场的城市再次遭受战争的破坏,国民党统治区内百业凋敝,民不聊生。战争的破坏和国统区经济的崩溃,造成了中国城市的再一次大倒退,特别是1948 —1949 年间,中国各地的城市因战争而出现全面的衰萎。随着蒋家王朝的崩溃,千疮百孔的城市终于迎来了解放,重新获得新生。
2.中国近代城市规划的主要类型
中国传统城市规划有着丰厚的历史积淀,并且也取得了辉煌的成就,但在新的社会经济条件下,城市的功能、发展动力以及所要解决的问题等发生了重大的变化,因此需要有更具时代特征的先进规划思想来进行具体的应对。应该说,中国近代城市规划的发展基本上是西方近现代城市规划不断引进和运用的过程。
19世纪后半期到20 世纪初,在开埠通商口岸的部分城市中,西方列强依据各国的城市规划体制和模式,对其所控制的地区和城市按照各自的意愿进行了规划设计,其中最为典型的是上海、广州等租界地区以及被外国殖民者所独占的青岛、大连、哈尔滨等城市。尽管这些城市的规划数量少,范围小,在租界城市中则各个租界自定规划,之间互不关联甚至相互矛盾,但至少在城市管理制度以及城市建设理念方面引入了新的内容,对此后这些城市的规划和建设产生了较大的影响。
1920年代末,南京国民政府成立后,在推进市政改革的进程中,中国的一部分主要城市,如上海、南京、重庆、天津、杭州、成都、武昌以及郑州、无锡等城市都相继运用西方近现代城市规划理论或在欧美专家的指导下进行了城市规划设计,其中南京的“首都计划”、上海的“大上海计划”等具有代表性。发布于 1929 年的南京“首都计划”,对南京进行功能分区,共计分为中央政治区、市行政区、工业区、商业区、文教区、住宅区等六大功能区。中央政治区是建设重点。道路系统规划拓宽原有部分道路,部分地区采用美国当时最为流行的方格网加对角线方式,并将古城墙改造为环城大道。在行政中心和车站广场地段,规划建设“中西合璧”的建筑群等。1929 年公布的《大上海计划》避开已经发展起来的租界地区,以建设和振兴华界为核心,选址在黄浦江下游毗邻吴淞口的吴淞和江湾之间开辟一个新市区。新市区内在吴淞建设新港,在虹口建设新码头;修建真如至江湾和蕴藻浜的铁路,另建客运总站。新市区内有市中心区,北为商业区,东为进出口机构,其他为住宅区。整个中心区的规划路网采用小方格和放射路相结合的形式,中心建筑群采取中国传统的中轴线对称的手法。这些规划随后都开始付诸行动,并取得了一些令人瞩目的成就。但仅几年之后,抗战爆发,有些城市为日军所占领,有些城市处于战区,有些城市尽管处于后方,但由于局势和环境的突然变化,这些规划基本上都被迫中断执行。
日本在其侵华战争中,出于加强军事占领和大规模掠夺战略物资的意图对其所占领的一些城市也进行了不少的城市规划。
抗日战争临近结束时,国民政府为战后重建颁布了《都市计划法》。抗战结束后,在城市恢复和重建的过程中,一些城市也据此编制新的发展规划。这些规划借鉴并引进了当时西方已经开始成熟的现代城市规划理论、方法和西方的实践经验,对城市发展进行了分析,编制了较为系统完善的城市规划方案,其中上海的《大上海都市计划》三稿和重庆《陪都十年建设计划》最具有代表性。上海自1946 年开始编制《大上海都市计划总图》,由于中国为反法西斯同盟国,西方帝国主义在战后归还了占领的租界地区,因此城市作为一个整体可以进行全面、系统的规划。在规划中,运用了国际流行的“卫星城市”、“邻里单位”、“有机疏散”以及道路分等分级等规划理论和思想,以现有市区为核心,在近郊环形地带发展分散的卫星城镇;住宅区以4000人为“小单位”,组成“中级单位”,再组成“市镇单位”和“市区单位”,全市即有若干个人口约为50 万到100 万的“市区单位”组成;扩大中心区的范围,以疏散原来中心地区的过分拥挤;放弃黄浦江沿岸码头,在附近的乍浦及吴淞另建容量较大的新港;将道路按功能分为区域公路、环路、干路、辅助干路等(图2-25)。1947 年在初稿的基础上完成了《大上海都市计划总图(二稿)报告书》,根据对城市发展的预计增加了人口规模,提出50 年后全市达到1500万人,并提高了人口密度,增加土地利用率,以免市区扩展过大,另外对于铁路、港口等技术问题也作了更为周密的研究,同时还完成了对闸北西区的详细规划,按照邻里单位及行列式进行布置住宅,还研究了日照、绿化等卫生问题。1948 年后,对该规划进行了进一步的深入研究,在1949年春完成了该规划的第三稿(图2-26)。该规划提出疏散市区人口,降低人口密度,并进一步增加绿化的比重。在研究工业区分布的基础上,提出在每一个“市区单位”内设置工业区,以减少市区内客流交通,并拟定了南北快速干道及环路系统。将港口、工业区和铁路直接连接并考虑在吴淞建设挖入式港口、在何家湾设新的编组站等。从《大上海都市计划总图》的演进来看,该规划不仅很好地运用了现代西方新的城市规划理论,而且已经直接针对城市中实际存在的问题提出了具体的解决方法,代表着近代中国城市规划的最高成就。但很显然,由于内战的进行和之后南京国民政府的覆灭,这些规划难以得到真正的实施。
图2-25 大上海都市计划总图(初稿),1946
资料来源:《上海城市规划志》。
图2-26 大上海都市计划总图(三稿),1949
资料来源:《上海城市规划志》。
三、我国当代城市规划思想和发展历程
1.计划经济体制时期的城市规划思想与实践
在新中国成立前夕,毛泽东就指出“从现在起,开始了城市到乡村并由城市领导乡村的时期,党的工作中心由乡村移到了城市,”“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”(中共七届二中全会)。1949年10月,中华人民共和国成立,标志着旧中国半封建半殖民地制度的覆灭和社会主义新制度的诞生。从此城市规划和建设进入了一个崭新的历史时期。
新中国成立之初,城市面临着医治战争创伤,消除旧社会腐朽恶习,建设新的社会秩序,恢复生产,安定人民生活等重要问题,百业待兴。为了适应城市经济的恢复和发展,城市建设工作提上了议事日程。当时,主要是整治城市环境,改善广大劳动人民的居住条件,改造臭水沟,棚户区,整修道路,增设城市公共交通和给排水设施等。同时,增加建制市,建立城市建设管理机构,加强城市的统一管理。
1951年2月,中共中央在《政治局扩大会议决议要点》中指出:“在城市建设计划中,应贯彻为生产、为工人阶级服务的观点。”明确规定了城市建设的基本方针。当年,主管全国基本建设和城市建设工作的中央财政经济委员会还发布了《基本建设工作程序暂行办法》,对基本建设的范围、组织机构、设计施工,以及计划的编制与批准等都作了明文规定。1952年9月,中央财政经济委员会召开了新中国成立以来第一次城市建设座谈会,并提出城市建设要根据国家长期计划,分别在不同城市,有计划、有步骤地进行新建或改造,加强规划设计工作,加强统一领导,克服盲目性。会议决定各城市要制定城市远景发展的总体规划,在城市总体规划的指导下,有条不紊地建设城市。城市规划的内容要求,参照草拟的《中华人民共和国编制城市规划设计与修建设计程序(初稿)》进行。从此,中国的城市建设工作开始了统一领导、按规划进行建设的新时期。
第一个五年计划时期(1953—1957年),第一次由国家组织有计划的大规模经济建设。城市建设事业作为国民经济的重要组成部分,为保证社会与经济的发展,服务于生产建设和人民生活,也由历史上无计划、分散建设进入一个有计划、有步骤建设的新时期。当时,国家的基本任务是,集中主要力量进行以156个重点建设项目为中心的、由694个建设单位组成的工业建设,以建立社会主义工业化的初步基础。随着社会主义工业建设的迅速发展,在中国辽阔的国土上,出现了许多新兴工业城市、新的工业区和工人镇。由于国家财力有限,城市建设资金主要用于重点城市和某些新工业区的建设。大多数城市的旧城区建设,只能按照“充分利用、逐步改造”的方针,充分利用原有房屋和市政公用设施,进行维修养护和局部的改建和扩建。1954年6月,建工部在北京召开了第一次城市建设会议。会议着重研究了城市建设的方针任务、组织机构和管理制度,明确了城市建设必须贯彻国家过渡时期的总路线和总任务,为国家社会主义工业化、为生产、为劳动人民服务。并按照国家统一计划,采取与工业建设相适应的“重点建设、稳步前进”的方针。1956年,国务院撤销城市建设总局,成立国家城建部,内设城市规划局等城市建设方面的职能局,分别负责城建方面的政策研究及城市规划设计等业务工作的领导。国家建委颁布的《城市规划编制暂行办法》,是新中国第一部重要的城市规划立法。该《办法》分7章44条,包括城市规划基础资料、规划设计阶段、总体规划和详细规划等方面的内容以及设计文件及协议的编订办法。在此期间,城市规划的实践主要是根据工业建设的需要,开展联合选择厂址工作,并组织编制城市规划。“一五”期间全国共计有150多个城市编制了规划。到1957年,国家先后批准了西安、兰州、太原、洛阳、包头、成都、郑州、哈尔滨、吉林、沈阳、抚顺等15个城市的总体规划和部分详细规划,使城市建设能够按照规划,有计划按比例地进行。加强生产设施和生活设施配套建设,是“一五”时期新工业城市建设的一个显著特点。
从1958年开始,进入“二五”计划时期。1958年5月,中共第八届全国代表大会第二次会议确定了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义的总路线”。会后,迅速掀起了“大跃进”运动和人民公社化运动,高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”等“左倾”错误严重泛滥起来。在“大跃进”高潮中,许多省、自治区对省会和部分大中城市在“一五”期间编制的城市总体规划重新进行修订。这次修订是根据工业“大跃进”的指标进行的。城市规模过大、建设标准过高,城市人口迅速膨胀,住房和市政公用设施紧张。同时,征用了大量土地,造成很大的浪费,城市发展失控,打乱了城市布局,恶化了城市环境。对于这些问题,本应该让各城市认真总结经验教训,通过修改规划,实事求是地予以补救,但1960年11月召开的第九次全国计划会议,却草率地宣布了“三年不搞城市规划”。这一决策是一个重大失误,不仅对“大跃进”中形成的不切实际的城市规划无以补救,而且导致各地纷纷撤销规划机构,大量精简规划人员,使城市建设失去了规划的指导,造成了难以弥补的损失。
1961年1月,中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的“八字”方针,做出了调整城市工业项目、压缩城市人口、撤销不够条件的市镇建制,以及加强城市建设设施的养护维修等一系列重大决策。经过几年调整,城市设施的运转有所好转,城市建设中的其他紧张问题也有所缓解。在国民经济调整时期,1962年10月中共中央国务院联合发布《关于当前城市工作若干问题的批示》,规定今后凡是人口在10万人以下的城镇,没有必要设立市建制。今后一个长时期内,对于城市,特别是大城市人口的增长,应当严加控制。计划中新建的工厂,应当尽可能分散在中小城市。这些思想后来又有进一步的发展,比如,将大庆建设中的“工农结合、城乡结合、有利生产、方便生活”作为城市建设方针,反对建设集中的城市,以及将沿海一些重要企业迁往内地的“三线”建设方针等。1964年在“设计革命”中,既批判设计工作存在贪大求全,片面追求建筑高标准,同时还批判城市规划只考虑远景,不照顾现实,规模过大,占地过多,标准过高,求新过急的“四过”。各地纷纷压规模、降标准,又走向另一极端,同样给城市建设造成危害。1965年3月开始,城市建设资金急剧减少,使城市建设陷入无米之炊的困境。这些“左”的方针政策给全国城市合理布局、工业生产、人民生活、城市规划和建设的健康发展带来了极为严重的负面影响。
1966年5月开始的“文化大革命”,无政府主义大肆泛滥,城市规划和建设受到的冲击,开始了一场历史性的浩劫。1966年下半年至1971年,是城市建设遭到破坏最严重的时期。“文化大革命”一开始,国家主管城市规划和建设的工作机构即停止了工作,各城市也纷纷撤销城市规划和建设管理机构,下放工作人员,城市建设档案资料大量销毁,使城市建设和城市管理陷入极为混乱的无政府状态,到处呈现出乱拆乱建、乱挤乱占的局面。“文化大革命”后期,在周恩来和邓小平同志主持工作期间,对各方面进行了整顿,城市规划工作有所转机。1972年5月30日,国务院批转国家计委、建委、财政部《关于加强基本建设管理的几项意见》,其中规定“城市的改建和扩建,要做好规划”,重新肯定了城市规划的地位。1973年9月国家建委城建局在合肥市召开了部分省市城市规划座谈会,讨论了当时城市规划工作面临的形势和任务,并对《关于加强城市规划工作的意见》、《关于编制与审批城市规划工作的暂行规定》、《城市规划居住区用地控制指标》等几个文件草案进行了讨论。1974年,国家建委下发《关于城市规划编制和审批意见》和《城市规划居住区用地控制指标》试行,终于使十几年来被废止的城市规划有了一个编制和审批的依据。这一时期,在唐山市地震后的重建、上海金山石化基地和四川攀枝花钢铁基地建设等工作中,城市规划排除干扰,做出了重要的贡献。
2.改革开放初期的城市规划思想与实践
“文化大革命”十年动乱结束后,中国进入了一个新的历史发展时期。1978年12月中共十一届三中全会作出了把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,以这次会议为标志,我国进入了改革开放的新阶段。城市规划工作经历长期动乱后,开始了拨乱反正,全面恢复、重建建设管理体制的时期。
1978年3月国务院召开了第三次城市工作会议,中共中央批准下发执行会议制定的《关于加强城市建设工作的意见》。该文件强调了城市在国民经济发展中的重要地位和作用,要求城市适应国家经济发展的需要,并指出要控制大城市规模,多搞小城镇,城市建设要为实现新时期的总任务作出贡献。同时,指出了城市规划工作的重要性,要求全国各城市,包括新建城镇,都要根据国民经济发展计划和各地区的具体条件,认真编制和修订城市的总体规划、近期规划和详细规划,以适应城市建设和发展的需要,并进一步明确“城市规划一经批准,必须认真执行,不得随意改变”,并对规划的审批程序作出了规定。这次会议对城市规划工作的恢复和发展起到了重要的作用。一些主要城市的城市规划管理机构也相继恢复和建立。
1980年10月国家建委召开全国城市规划工作会议,会议要求城市规划工作要有一个新的发展。同年12月国务院批转《全国城市规划会议纪要》(以下称《纪要》)下发全国实施。《纪要》第一次提出要尽快建立我国的城市规划法制,也第一次提出“城市市长的主要职责,是把城市规划、建设和管理好”。《纪要》对城市规划的“龙头”地位、城市发展的指导方针、规划编制的内容、方法和规划管理等内容都作了重要阐述。1980年12月国家建委颁发《城市规划编制审批暂行办法》和《城市规划定额指标暂行规定》两个部门规章,为城市规划的编制和审批提供了法律和技术的依据。1984年国务院颁发了《城市规划条例》(以下称《条例》)。这是新中国成立以来,城市规划专业领域第一部基本法规,是对30年来城市规划工作正反两方面经验的总结,标志着我国的城市规划步入法制管理的轨道。在《条例》颁布实施后,许多省、市、自治区相继制定和颁发了相应的条例、细则或管理办法。例如北京市发布了《北京市城市建设规划管理暂行办法》,天津市发布了《天津市城市建设规划管理暂行办法》,上海市发布了《上海市城市建设规划管理条例》,湖北省发布了《湖北省城市建设管理条例(试行)》,湖北省沙市发布了《沙市城市规划管理实施细则》等,这些法规文件的规定,有效地保证了在我国经济体制改革时期,城市建设按规划有序进行。1989年12月26日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国城市规划法》(以下称《城市规划法》)并于1990年4月1日开始施行。该法完整地提出了城市发展方针、城市规划的基本原则、城市规划制定和实施的制度,以及法律责任等。《城市规划法》的颁布和实施,标志着中国城市规划正式步入了法制化的道路。
1980年全国城市规划工作会议之后,各城市即逐步开展了城市规划的编制工作。1980年中共中央书记处对北京城市建设作了四项指示,对于当时城市规划领域拨乱反正、统一思想起了重要作用。《北京城市建设总体规划方案》于1983年7月由中共中央、国务院原则批准,为各城市编制城市总体规划起到了很好的示范作用,至1980年代中期,全国绝大部分设市城市和县城基本上都已完成了城市总体规划的编制,并经相关程序批准,成为城市建设开展的重要依据。
从1980年代初开始,由江苏的常州、苏州、无锡等城市开始,实施“统一规划、综合开发、配套建设”的居住小区建设方式,形成生活方便、配套设施齐全、整体环境协调的整体面貌,对全国各地的城市居住小区建设影响很大。此后,又经建设部推广,城市居住小区成为全国各个城市建设居住区的主要模式。
1982年1月15日国务院批准了第一批共24个国家历史文化名城,此后分别于1986年、1994年相继公布了第二、第三批共75个国家级历史文化名城,近年来又分别批准了山海关、凤凰县等为国家级历史文化名城,为历史文化遗产的保护起了重要的推动作用,并从制度上提供了可操作的手段。1983年召开了历史文化名城规划与保护座谈会,由此推动了历史文化名城保护规划作为城市规划中的重要内容,并全面开展。
从1980年代中期开始,在经济体制改革过程中,面临着市场经济下城市规划如何发挥作用的问题,温州、上海等城市积极探索,逐步形成了控制性详细规划的雏形。此后经建设部的推广,在实践中不断完善,对全国的城市经济发展以及城市规划作用的有效发挥起到了重要作用,最终经《城市规划法》确立为法定规划。
1984年,为适应全国国土规划纲要编制的需要,建设部组织编制了全国城镇布局规划纲要,由国家计委纳入全国国土规划纲要,同时作为各省编制省域城镇体系规划和修改、调整城市总体规划的依据。民政部把这个规划纲要作为编制全国设市规划的参考。
1984年至1988年间,国家城市规划行政主管部门实行国家计委、建设部双重领导、以建设部为主的行政体制,适应了改革开放初期政府主导下的城市快速建设时期的需要,促进了城市建设投资和城市建设之间的协同。
3.1990 年代以来的城市规划思想与实践
进入1990年代以后,一方面社会经济体制的改革不断深化,社会主义市场经济体制初步确立,推进了社会经济快速而持续的发展,另一方面,在经济全球化的不断推动下,城市化的发展和城市建设进入了快速时期。面对新的形势和任务,1991年9月,建设部召开全国城市规划工作会议,提出“城市规划是一项战略性、综合性强的工作,是国家指导和管理城市的重要手段。实践证明,制定科学合理的城市规划,并严格按照规划实施,可以取得好的经济效益、社会效益和环境效益”。针对1992年后一段时期内,在全国各地快速建设和发展中出现的“房地产热”和“开发区热”等现象严重干扰了城市的正常发展以及由此对城市规划工作的冲击,1996年5月国务院发布了《关于加强城市规划工作的通知》,在总结了前一阶段经验的基础上,指出“城市规划工作的基本任务,是统筹安排城市各类用地及空间资源,综合部署各项建设,实现经济和社会的可持续发展”,并明确规定要“切实发挥城市规划对城市土地及空间资源的调控作用,促进城市经济和社会协调发展”。1999年12月,建设部召开全国城乡规划工作会议。国务院领导要求城乡规划工作应把握十个方面的问题:统筹规划,综合布局;合理和节约利用土地和水资源;保护和改善城市生态环境;妥善处理城镇建设和区域发展的关系;促进产业结构调整和城市功能的提高;正确引导小城镇和村庄的发展建设;切实保护历史文化遗产;加强风景名胜的保护;精心塑造富有特色的城市形象;把城乡规划工作纳入法制化轨道。提出必须尊重规律、尊重历史、尊重科学、尊重实践、尊重专家。强调“城乡规划要围绕经济和社会发展规划,科学地确定城乡建设的布局和发展规模、合理配置资源。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内,各种资源的利用要服从和符合城市规划、村庄和集镇规划”。会后,国务院下发《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》,强调要“充分认识城乡规划的重要性,进一步明确城乡规划工作的基本原则”,进一步明确了新时期规划工作的重要地位,“城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段,是关系我国社会主义现代化建设事业全局的重要工作”,并重申“城市人民政府的主要职责是抓好城市的规划、建设和管理,地方人民政府的主要领导,特别是市长、县长,要对城乡规划负总责”。
进入新世纪后,全国各地出现了新一轮基本建设和城市建设过热的状况,国务院在实施宏观调控之初,首先就强调通过城乡规划来进行调控。2002年5月15日,国务院发出《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》,提出要进一步强化城乡规划对城乡建设的引导和调控作用,健全城乡规划建设的监督管理制度,促进城乡建设健康有序发展。通知要求城市规划和建设要加强城乡规划的综合调控,严格控制建设项目的建设规模和占地规模,加强城乡规划管理监督检查等。同年8月2日,国务院九部委联合发出《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》,根据国务院通知精神,对近期建设规划、规划强制性内容以及建设用地的审批程序、历史文化名城保护等提出具体要求,初步确立了城市规划作为宏观调控的手段和公共政策的基本框架。建设部此后即制定了《近期建设规划工作暂行办法》和《城市规划强制性内容暂行规定》,明确了近期建设规划及各类规划中的强制性内容的具体要求,从而使宏观调控的要求能够更具操作性。2005年《城市规划编制办法》进行了调整和完善,明确了城市规划的基本内容和相应的编制要求,该办法自2006年4月1日起施行。针对新一轮经济建设过热中地方政府不遵守城市规划的现象,建设部和监察部开展了城乡规划效能监察工作,保证城市规划作用的发挥。在此基础上,建设部开始了城乡规划督察员制度的建设和试点工作,保证中央政府的政策能够得到全面的贯彻执行。
2005年10月,中共十六届五中全会首次提出的科学发展观更是我国深化社会经济的改革的指针,2007年党的十七大对科学发展观的内涵作了进一步的阐述,“科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。”从2006年开始执行的“国民经济和社会发展第十一个五年规划”明确提出了“要加快建设资源节约型、环境友好型社会”,既为城市规划的发展指明了方向,同时,全面、协调和可持续的发展观的确立,也为城市规划作用的发挥奠定了基础。
进入90年代后,伴随着社会经济的快速发展,中国的城市化进入了快速发展时期。2000年的第五次人口普查结果显示,全国的城市化水平已达36.22%。2000年全国人大通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出了“实施城镇化战略,促进城乡共同进步”的基本策略。2000年6月,中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,指出“当前加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。抓住机遇,适时引导小城镇健康发展,应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务”。2005年9月29日,胡锦涛总书记在中共中央政治局第二十五次集体学习时指出:城镇化是经济社会发展的必然趋势,也是工业化、现代化的重要标志。2005年10月,中共十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务,2006年初,《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》下发,实质性地启动了新农村建设。这是我国统筹城乡发展,解决“三农”问题的重大举措,也是推进健康城镇化的重要内容,新农村建设规划在各地都有开展,与此同时,城乡统筹在城市规划的各个阶段都得到了有效的贯彻。2007年10月28日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国城乡规划法》,为城乡规划的开展确立了基本的框架。该法自2008年1月1日起施行。