第三节
世纪之交时期城市规划的理论探索和实践
一、全球化条件下的城市发展与规划
进入20 世纪80年代以来,经济全球化的趋势日益加剧,对各个国家和城市的发展产生了深远的影响。经济全球化所表现出来的特征包括:各国之间在经济上越来越相互依存,各国的经济体系越来越开放;各类发展资源(原料、信息、技术、资金和人力)跨国流动的规模不断地扩张;跨国公司在世界经济中的主导地位越来越突出,并直接影响到了所涉及的国家和地方的经济状况;信息、通信和交通的技术革命使资源跨国流动的成本日益降低,为经济全球化提供了强有力的技术支撑。但很显然,全球化并非仅仅只是一种经济现象,而是在政治、社会、文化和经济因素综合作用下形成的结果,并在社会经济的各个方面产生效应。在全球化进程中,全球范围内的社会经济结构发生了全面的重组,从而导致了城市和区域体系的演化。
全球化的发展,将有可能影响到世界上的所有城市,而不仅仅限于一些大城市,或者所谓的“国际城市”、“世界城市”和“全球城市”。联合国人居中心2001年发布的“全球人类住区报告2001”——《全球化世界中的城市》指出,“全球化已经将城市置于一个城市之间的具有高度竞争型的联系与网络的框架之中。这些联入全球网络的城市在全球力量领域中发挥着能量节点的作用”,尽管不同的城市在全球网络中发挥的作用不一样,但其发展都将受到全球力量的影响。
在全球化的进程中,随着空间经济结构重组,城市与城市之间的相互作用与相互依存程度更为加强,城市的体系也发生了结构性的变化。就城市的职能结构而言,过去的城市经济结构是以经济活动的部类来进行划分的,在每个部类的经济活动中从管理到生产都在一个城市或地区内进行,每个城市担当着其中某个或几个部类的经济活动,因此形成了诸如“钢铁城市”、“纺织城市”、“汽车城市”等等的城市类型。随着大型企业经济活动的纵向分解所形成的不同层面的经济活动,在全球化的背景中、在全球范围内进行着重新集结,形成了管理/控制层面集聚的城市、研究/开发层面集聚的城市和制造/装配层面集聚的城市,由此而导致了全球整体的城市体系结构的改变,由原来的城市与城市之间相对独立的以经济活动的部类为特征的水平结构改变为紧密联系且相互依赖的以经济活动的层面为特征的垂直结构,城市与城市之间构成了垂直性的地域分工体系:管理/控制层面集聚的城市占据了主导性地位,而制造/装配层面集聚的城市处于从属性地位。无论是主导性城市还是从属性城市,经济国际化的程度都在加速,城市与城市之间的相互依存程度也更为密切。
就整体而言,经济全球化导致的城市体系结构重组,在垂直性地域分工体系的区位分布上出现了这样一些趋势:①在发达国家和部分新兴工业化国家/地区形成一系列全球性和区域性的经济中心城市,对于全球和区域经济的主导作用越来越显著;②制造业资本的跨国投资促进了发展中国家的城市迅速发展,同时也越来越成为跨国公司制造/装配基地;③在发达国家出现一系列科技创新中心和高科技产业基地,而发达国家的传统工业城市普遍衰退,只有少数城市成功地经历了产业结构转型。与此同时,三种不同层面的经济活动的集聚也形成了在不同地区与城市中分布的特征:①担当管理/控制职能的部门由于需要面对面的联系,需要紧靠其他的商务设施和为其服务的设施,需要紧靠政府及相关的决策性机构,所以一般都集中在大都市地区,这类职能部门将影响甚至决定世界经济运作的状况。尽管现在也存在着向大都市郊区迁移的趋势,但向经济中心大都市的CBD地区的集中也仍在加强,这也就是纽约和伦敦之类城市在 20 世纪 80 年代后仍然保持快速发展的原因。②担当研究/开发职能的部门因为需要吸引知识工人而要有比较良好的生活和工作环境,并要能够保证较高层次的知识人士的不断补充,也需要有低税收的政策扶植,由此而较多是在充满宜人环境的地区中的小城镇发展,在美国最为典型的就是在1960 年代以后向南部“阳光带”(sunbelt)地区发展。③以常规流水线生产工厂为代表的制造/装配职能的发展极大地依赖于便宜的劳动力和低税收,因此往往向经济较落后地区的小城市或大都市地区的边缘发展,而且自1960 年代后在整体上不断向第三世界转移。而非常规流水线生产的工业企业有在城市的中心区和市区继续发展的趋势,尤其是一些生产技术密集型的非标准产品、开创性的或销路不稳定的产品以及传统工业特别是生产手工业产品的工业。这在美国纽约及日本东京等城市的表现最为明显。
随着经济全球化的进程和经济活动在城市中的相对集中,城市与附近地区的城市之间、城市与周围区域之间原有的密切关系也在发生着变化,这种变化主要体现在城市与周边地区和周边城市之间的联系在减弱。由于各类城市生产的产品和提供的服务是全球性的,都是以国际市场为导向的,其联系的范围极为广泛,但在相当程度上并不以地域性的周边联系为主,即使是一个非常小的城市,它也可以在全球城市网络中建立与其他城市和地区的跨地区甚至是跨国的联系,它不再需要依赖于附近的大城市而对外发生作用。从这样的意义上讲,原先建立在地域联系基础上的城市体系出现松动,而任何城市都可以成为建立在全球范围内的网络化联系的城市体系中的一分子。
在全球化的过程中,“全球城市”或“世界城市”是受到全球化力量推动最大的,又对全球化的进程有着最大的推动力,因此成为全球化研究的重要领域。这里所谓的“全球城市”或“世界城市”主要是指那些担当着管理/控制全球经济活动职能的城市,这些城市位于全球城市体系的最高层级。从对当代全球最重要的经济中心城市(如纽约、伦敦、东京等)的研究中可以发现,这些城市都具有这样一些基本特点:①作为跨国公司的(全球性或区域性)总部的集中地,是全球或区域经济的管理/控制中心;②都是金融中心,对全球资本的运行具有强大的影响力,同时,纽约、伦敦和东京是全球 24 小时股票市场的核心。这些更增强了经济中心的作用;③具有高度发达的生产性服务业(如房地产、法律、信息、广告和技术咨询等),以满足跨国公司的商务需求;④生产性服务业是知识密集型产业,因此,这些城市是知识创新的基地和市场;⑤是信息、通讯和交通设施的枢纽,以满足各种“资源流”在全球或区域网络中的时空配置,为经济中心提供强有力的技术支撑。
全球城市产业结构的变化带动了社会结构的变化。无论是全球城市还是在其他城市中,在全球化力量的影响下出现了社会结构分化,最富裕人口和最贫困人口的比例都在增长,住房问题等也日益加剧,社会矛盾更加尖锐化,因此,如何在适应全球经济发展需求的同时有效地解决社会问题,成为城市关注的重大问题。同时,由于全球化过程中城市构成愈益多元化,不同的人对城市有不同的体验,他们的利益诉求也各不相同,由此而造成了不同的人对城市规划的关注点各不相同,在此过程中如何协调好相互之间的关系成为当今城市规划的关键所在。
在全球化的背景下,城市的发展需要适应全球经济运行的需求,需要从全球经济网络中获取发展的资源,这就需要以城市本身的独特性来吸引投资、吸引产业、吸引旅游者等,因此创造城市的独特性也成为这一时期城市规划的重要内容。这在近二十多年来在世界各种类型的城市发展规划中得到了充分的体现,城市发展战略规划、城市营销(City Marketing)、场所营造(Place Making)等理论和实践也应运而生。近年来伦敦“空间发展战略规划”、纽约的2030 规划——“更绿、更大的纽约”等都充分借助战略规划的手段,以适应全球经济发展的需要和创造可持续发展的社会为核心,对城市的未来发展进行了全面的谋划。伦敦战略规划在对伦敦城市发展进行定位的基础上,从居住、就业、交通、休闲娱乐四个主题领域以及三个跨部门的领域即自然资源管理、城市设计和蓝带网络(the Blue Ribbon Network)建立了全市的发展政策框架,在此基础上对城市中的各个地区制定了战略行动的内容。纽约2030 规划则从土地使用(主要是住房、开放空间和棕地的再利用)、水资源(水质和供水网络)、交通、能源、空气(着重空气质量)、气候变化等六个方面制定了全市未来发展的战略性行动纲领。其他各类城市也都制定了相类似的战略发展规划。
在经济全球化的影响下,发达国家的一些工业城市经历了衰败的过程,针对这些衰败的城市或地区,制定城市或地区的复兴规划,使这些城市和地区获得了重生。在这些复兴规划中,充分运用了城市产业结构调整的可能与需要,为城市的转型提供基础,也充分发挥了场所营造的效应,使这些衰败了的地区重新成为吸引产业和人口以及市民活动的场所,从而整体性地提高城市在全球范围内的竞争能力。就世界各地的规划和建设来看,主要可以分为这样三种类型:①城市中央商务区的重塑。为了应对经济全球化和信息化的需要,在一些经济中心城市出现了对新型办公楼的快速增长的需求,由此出现了城市中央商务区的大规模改造和大型工程的建设。在这些建设中,有一些城市延续了七十年代以后城市中心改造的趋势,大规模增加符合信息化办公条件的办公楼,完善各项辅助性设施,强化城市中心功能,如洛杉矶、芝加哥等城市中心的改造。另外一些城市则在城市中选择适当的位置建设新的商务中心,把边缘转变为中心,如英国伦敦的码头区建设(图 2-27)以及美国一些城市中出现的“边缘城市”(edge city)。②城市更新和滨水地区再开发。结合工业外迁不断加速的趋势,利用已经衰退的工业区、仓储区等实施全面的城市更新,一方面消除城市衰败地区所带来的负面影响,另一方面则通过创造新的吸引点,提升城市集聚能力。在更新后的这些地区,集中着能符合全球经济参与者要求的生活居住设施以及娱乐、文化、时尚为核心的各类设施。如纽约的SOHO地区利用老工业区遗留下来的厂房和仓库等改造为时尚产业和高档居住区;伦敦的SOHO地区则将已经开始衰败的居住区中产阶级化,形成以休闲和夜生活为主要内容的活动区;伦敦东部的码头区改造,扩大了城市商务中心的容量,为伦敦全球城市的发展作出了贡献(图2-27);而利物浦的码头区改造则形成了文化休闲产业的集聚地,鹿特丹码头区改造为中产阶级居住区和休闲娱乐区等。③公共空间的完善和文化设施建设。有些城市结合城市大事件和旧城地区的更新改造,建设大量的城市公共空间,完善公共空间的环境品质,比如巴塞罗那(图 2-28);有些城市尤其是中小城市通过城市特色的提炼和重新组织,以创造宜人的环境和文化气息为手段,来提升城市的地位,如通过文化设施的建设,尤其是博物馆的建设,配置区域性的文化高地,其中以西班牙的毕尔巴鄂最为典型。有些历史名城则充分利用历史文化的遗存,融合当代文化要素和商业手段,形成地区性的甚至国际性的旅游和商业零售业的中心。有些城市则通过组织一些文化活动,如欧洲的“文化之都”等等,全面提升了城市的吸引力。
![](https://bookbk.img.zhangyue01.com/group62/mu/rT/c17848d649e7938f16202f9cf05a30a9.jpg?v=z73jilmj&t=fwAAAWTm8ak.)
图 2-27 伦敦码头区改造的交通规划,1995
资料来源:Han Meyer. City and Port:Urban Planning as a Cultural Venture in London,Barcelona,New York,and Rotterdam:Changing Relations Between Public Urban Space and Large - Scale Infrastructure[M]. Utrech:International Books,1999:95.
![](https://bookbk.img.zhangyue01.com/group62/JR/lq/d23e9c7f822a7b795792b73d0e3fd614.jpg?v=q1CCNOd2&t=fwAAAWTm8ag.)
图2-28 巴塞罗那滨水区改造前后的场景,1980
资料来源:Han Meyer. City and Port:Urban Planning as a Cultural Venture in London,Barcelona,New York,and Rotterdam:Changing Relations Between Public Urban Space and Large -Scale Infrastructure[M].Utrech:International Books,1999:162.
二、知识经济和创新城市
自从工业革命以来,科学技术对于经济发展的推动作用始终存在,其主导地位近年来越来越显著。联合国经济合作与发展组织(OECD)在1996年发表的《以知识为基础的经济》首先使用了“知识经济”这一概念。根据这一报告,知识经济是指建立在知识和信息的生产、分配和使用基础上的经济。通常认为,知识经济的主要特征包括:以信息技术和网络建设为核心,以人力资本和技术创新为动力,以高新技术产业为支柱,以强大的科学研究为后盾。
知识经济的形成与发展,与信息化技术和手段有着密切的联系,知识传播的信息化大大缩短了从知识产生到知识应用的周期,更促进了知识对经济发展的主要作用。随着个人电脑和互联网的普及和广泛使用,信息革命深刻地改变着人类社会结构与生活方式,信息社会正在形成的过程之中。
支持和主导信息社会和知识经济发展的重要方面在于创新,而科学技术和产业的创新则是决定社会整体创新的一个关键性方面。就此而论,当代城市都在积极地营造有利于科技创新的环境,而建设高科技园区是促进高科技产业发展进而实现城市创新的关键性举措。根据国外的一项研究,高科技园区大致可以划分为四种基本类型。第一种类型是高科技企业的集聚区,与所在地区的科技创新环境紧密相关,这类地区的形成可以较大地促进科技和产业的创新;第二种类型是科技城,完全是科学研究中心,与制造业并无直接的地域联系,往往是政府计划的建设项目。这类地区主要从事基础理论的研究,为创新提供条件,但其本身仍然需要其他地区的配合才能将科学技术转化为生产力,才能真正地实现创新。第三种类型是技术园区,作为政府的经济发展策略,在一个特定地域内提供各种优越条件(包括优惠政策),吸引高科技企业的投资。这类地区往往只是从事高技术产品的生产,缺少基本的研发内容,因此其本质仍然是制造业基地。第四种类型是建立完整的科技都会,作为区域发展和产业布局的一项计划。该项研究也认为,尽管各种高科技园区层出不穷,而且也产生了显著的影响,当今世界的科技创新仍然是主要来自传统的国际性大都会(如伦敦、巴黎和东京)。
高新技术园区通常是由多个相关性的企业集聚在一定的区域范围内而形成的,由于这样的集聚性形成了特定的经济和空间结构,可以发挥更为有效的互动作用。但高新技术区并不是唯一的一种集聚类型,还有许多种其他种类型也能够起到相同的作用。经济学家和地理学家将它们统称为企业集群。所谓的企业集群,主要是指地方企业集群,是一组在地理上靠近的相互联系的公司和关联的机构,他们同处在一个特定的产业领域,由于具有共性和互补性而联系在一起。不同类型的产业,由于产业联系的空间接近程度不同,能够形成产业集群的程度也不同。根据这些研究,以下几种产业更需要形成地方性的联系:①新产业,由于产品发展快速及进入本地市场的需要,因而需要与当地专家或顾客面对面地交流,因而对地方的依赖性比成熟产业更强。②以非标准化或为顾客定制的产品为主的制造业,需要与顾客面对面地信息交流,地方联系相对较强。③生产过程连续的,如炼油、石化原料、塑料加工等产业,由于生产过程及生产设备具有不可分的特点,不同工厂之间彼此接近,常常在同一地点完成全部生产活动,所以地方联系较强。产业集群的形成既有本地社区的历史根源,通常也取决于本地企业之间既竞争又合作的关系集合。从城市的发展来看,一些地方的经济获得成功并保持了竞争力,是因为这些地方具有高效的本地企业网络、快速的信息扩散和专业诀窍传输。企业集群具有三个主要特点:一是同业和相关产业的很多公司在地理上集聚,二是有支撑的制度结构,三是企业在地方网络中密集地交易、交流和互动,因此,这样的区域是创造性的、有创新能力的。这些理论研究要求为企业创新提供一种区域环境,它说明尽管硬环境(完善的基础设施、相邻的大学、便利的交通等等)可以成为创新的条件,但它并不必然能够诱使创新的发生,而软环境,即企业与企业之间、人与人之间正式的与非正式的交流沟通,则为创新提供机会。而在应对技术变化以及商业环境变化的过程中,本地的经济行为主体之间通过大量的正式交易和非正式的交流所建立的关系,是其他地方不能模仿的关键资源,这是创新得以形成的最基本条件。
在对各种科学技术、产业及产业集群以及制度创新等方面研究的基础上,近年来也出现了对城市整体创新的研究。这类研究基本上可以分为两种类型。第一种类型基本上以对未来的设想为主要特征,更多的是建立在对电子网络等的运用基础上的。如威廉·米切尔就提出“比特城”、“e -托邦”的理论。他认为,随着社会构成特征的改变,建筑和城市规划的概念要进行拓展,其领域不仅应该包括真实的场所,而且应该包括虚拟的场所;同时要建立新的相互联系的方式,既包括远程通讯的互联,也要包括步行和传统的交通运输网络。在这样的基础上,城市的领域才是完整的,而这样的空间与联系可以为新的社会关系奠定基础。另一种类型则从城市的文化环境和社会组织角度入手,以城市的创新氛围作为核心,探讨城市创新的动力机制。在这类研究中,霍尔(Peter Hall)和兰德瑞(Charles Landry)具有代表性。霍尔通过对城市发展史的解读,描述了城市创新的不同方面及其形态,并揭示了其中的动力机制。他发现,尽管并不是所有的城市对文明的发展都具有同样的作用,但城市历来是创造力和创新的最主要的场所。在城市的特定时期会具有特别杰出的创造性,但这与它们的规模、地位(如作为首都)或在国家中的区位(如中心或边缘)等都无明显的关系。城市的创造性也不仅仅限于文化和艺术,也关系到技术、产业等等方面。他认为,这种创造力的形成完全是依赖于某一个时期某一个城市中的某一群人,他们在城市中聚集并相互交流,形成特定的创新气氛,不断地创造着新事物。这些人包括思想家、艺术家、革新家和商人等等,他们来自世界各地、来自不同的民族,他们将不同的文化集中在一起,城市为他们提供了机会,从而使这些不同的文化、不同的思想相互交融,为创新提供了不竭的源泉。因此他得出这样的结论:那些有创新特质的城市往往处于经济和社会的变迁中,大量的新事物不断涌入,融合并形成一种新的社会。而兰德瑞则将城市创新氛围的营造与城市规划的实际结合了起来,他认为,在当代社会发展中,人类的需求、动机和创造力正在替代区位、自然资源和市场可达性而成为城市发展的资源。文化资源是城市的原材料,也是其价值基础,也是替代煤、钢铁或黄金的财富。创造性是开发这些资源并帮助它们发扬光大的方法。城市规划师的任务就是要负责任地认识、管理和开发这些资源。因此,文化将构成城市规划的技术要素,而不是被看作仅仅是在曾经考虑过的诸如住房、交通和土地使用等重要问题之后再附加上去的内容。相反,文化方面的观点应当规定城市规划以及经济发展和社会事务应当如何去处理。兰德瑞认为,对于创新城市而言,需要建立的是一种创新的氛围,这是创新城市建设的关键。他提出,要改变这样的观念,创造性是艺术家的专有领域,或者创新主要是技术方面的,实际上,同样有社会和政治方面的创造力和创新。
三、加强社会协调,提高生活质量
随着经济全球化进程的不断推进,新技术的普及和信息社会的成形,社会经济体系发生了重大的转变,在这种转变的过程中,一方面社会整体的生活质量和生活水平在不断提高,另一方面,由于社会经济条件的分化不断加剧,不同利益团体的社会环境和质量也随之发生变化,自20世纪后期开始,有关社会团结与协调以及在此基础上的生活质量等问题的探讨在城市规划中成为关注的热点和焦点。
在全球城市的讨论中,全球城市的居民至少可以划分为两大部分,即掌握了先进技术和服务技能的全球化进程的参与者和被排斥在全球化进程之外的人群,他们的生活境遇在就业结构、收入结构、社会结构、社区结构、社会参与等方面表现出明显的差异,这种差异同时也反映在他们对城市的不同认识和不同要求。由此而引发,并在对社会多元化认识的基础上,许多学者探讨了城市中不同的人群在经济上、社会上和空间上的利益诉求以及他们对城市规划也存在不同的关注点,因此,当代城市规划就必须充分地面对这样的需求,同时要很好地处理相互之间的协调关系(表2-1、表2-2)。
表 2-1 不同社会群体对城市需求差异性分析
![](https://bookbk.img.zhangyue01.com/group62/rj/jK/fa922d5eda6d16d9e6c0a922dfae9018.jpg?v=9chpXkU6&t=fwAAAWTm8ak.)
资料来源:《确立“世界城市”目标,开拓“创新城市”路径》课题组、建设世界城市——对上海新一轮发展的思考[M].上海:上海社会科学院出版社,2003:350.
表 2-2 不同人群对于城市规划的关注点
![](https://bookbk.img.zhangyue01.com/group62/r3/6X/35ae13349408887026b2ae5e86a19d97.jpg?v=MW-IZtH4&t=fwAAAWTm8ak.)
资料来源:《确立“世界城市”目标,开拓“创新城市”路径》课题组、建设世界城市——对上海新一轮发展的思考[M].上海:上海社会科学院出版社,2003:351.
同样,在全球化和信息化的不断推进下,用卡斯泰尔的概念来说,城市经济的发展在很大程度上取决于全球流的作用,与本地性的活动之间的关联程度不断脱钩,普遍的流的空间支配着场所的空间。另一方面,流的运行是由全球经济的逻辑所决定的,但城市的发展在相当程度上是与本地的场所空间所决定的,因此城市的发展也就需要既能适应全球经济的需要,又能解决好本地化的问题。在此过程中,以城市公共空间建设为主要内容的“场所营造”成为完善社会协调提高城市生活质量的重要工作,其中的大量内容逐步转变为城市设计的核心,而以“市民社会”(Civil Society)和“城市治理”(Urban Govern ance)为核心的制度建设则成为其基本的保障,并直接规定了城市规划在城市社会发展中的作用。
“市民社会”在西方社会思想中强调的是在市场的经济力量和国家的强权力量之外,社会民众共同形成的一种自治性质的力量,这三者的相互作用决定了社会整体发展的方向。“城市治理”的理论与思想的实质就是在此基础上如何更好地发挥这三种力量作用,从而建立有效提高公民普遍福利及提升国家生产力、竞争力的制度安排和组织创新。关于“治理”的概念,全球治理委员会 1995 年发表的题为《我们的全球伙伴关系》中作出了如下界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。”根据这样的定义,治理理论倡导发展多元化的、以市民社会为基础的、分权与参与相结合的管理模式,重视公共服务供给和公共问题解决过程中的公民参与。这就是说,在市民社会中,政府不再是实施社会管理功能的唯一权力核心,而是非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自组织等第三部门以及私营机构将与政府一起共同承担起管理公共事务,提供公共服务的责任。
现代社会中的城市规划是治理过程中的一个手段,也是其重要的组成内容,因此,对“治理”本身所要求的内容同样也是城市规划需要做到的。在通常意义上,一个好的治理或能称为善治(Good Governance)的体系应当包括以下这样一些基本要素:①合法性(Legitimacy),指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。②透明性(Transparency),指政治信息的公开性。③责任性(Accountability),指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理中,它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。④法治(Rule of Law),法治的基本意义是,法律是公共政治管理的最高准则,任何政府官员和公民都必须依法行事,在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为,管理社会事务,维持正常的社会生活秩序;但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。⑤回应(Responsiveness),公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应,不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。⑥有效(Effectiveness),指管理的效率,一是管理机构设置合理,管理程序科学,管理活动灵活;二是最大限度地降低管理成本。在这样的意义上,可以将治理看作是一种社会成员之间的相互作用关系,这种相互作用存在于组成社会的各个方面。
克鲁姆霍尔兹(Norman Krumholz)通过实证性的研究,回顾了70 年代后公平规划(Equity Planning)实施的状况,提出以社会公平为目的的城市规划在推进过程中需要注意和不断改进的内容:①倡导性规划和公平规划是社会弱势群体表示自己意愿的重要途径,从而也是解决城市危机的一种方法。②规划师要抓住各种提出动议的机会并明确他们与城市和市民的真正需求相关的角色,从而将有关议程引领到对公平目的的实现上。③实现公平规划,采纳一个清晰界定的目标是必要的步骤。缺乏了这样一个明确的目标,规划师就很难来回答怎样更好配置有限的机构资源的问题。④对平等目标的追求要求规划师将注意力集中在决策过程,但这种注意力的集中应该是用明确的、相关的信息,而不是用浮夸的信息来做到的。通常而言,在决策过程中,那些拥有确切信息并知道他们能达到的结果的人,相对于其他参与者具有更多的优势。因此,规划师只有拥有了这样的信息和知识才不会受制于政治和商业领袖,才能引领这些人走向更为公平的目标。⑤规划师必须成为具体行动的长期参与者,才有可能对最后的结果产生影响。⑥规划师既要很好地为规划委员会服务并接受其领导,但又不限于规划委员会对规划工作的限定,以吸引更多的人参与规划问题的讨论。⑦使用者导向的、以解决问题为目的的规划可以将公平目标和公平规划发扬光大。⑧尽管规划机构是引起社会改革的较弱的平台,但通过改变方向以达到公平是完全可能的,规划师的工作将对这种改变作出贡献。
在对城市生活质量的研究中,许多学者提出,在信息时代中,城市社区的空间区位已不是关键的因素,相反,城市居民的心理归属则突显其重要性,而且也决定了社区居民对社区事务的参与,由此决定了社区发展的方向和结果。因此,城市社区的归属感对于建立高质量的城市社区具有重要的作用。影响居民社区归属感的主要原因包括:①居民对社区生活条件的满意程度。尽管社区归属感和社区满足感是两个不同的概念,社区归属感是居民对社区的心理感受,而社区满足感是指居民对社区生活条件的评估。但社区满足感在很大程度上决定着社区成员的心理归属感。②居民的社区认同程度。即居民越是喜爱和依恋某个社区,他们就越愿意把自己看成是该社区的成员、就越愿意让社区生活成为自己生活的组成部分。③居民在社区内的社会关系。城市居民在社区里的同事、朋友和亲戚越多,其社区归属感也就越强。④居民在社区内的居住年限。一般说来,居民在社区内的居住年限越长,其社会关系就越为广泛和深厚,因而其社区归属感就越强。⑤居民对社区活动的参与。社区活动可以分为正式活动和非正式活动两类。正式活动直接涉及社区的发展和开发,比如发动居民积极参与社区的福利事业就是一种在城市社区中比较常见的正式活动。非正式活动包括社区内一般的交往和消遣活动。社区开发等正式的社区活动往往有助于提高社区居民的生活水平,而城市居民对社区非正式活动的参与则有助于增加他们对社区生活的体验和对社区的了解,因而无论社区活动是正式的还是非正式的,居民对社区活动的参与度有助于增强居民的社区归属感。此外,社区成员对个人生活的满意程度、社区成员是否在本社区内工作,以及本社区工业化、现代化和信息化程度的高低等因素对城市居民的社区归属感也有一定程度的影响。
四、城市的可持续发展
人类为寻求一种建立在环境和自然资源可承受基础上的长期发展的模式,进行了不懈的探索,先后提出过“全面发展”、“同步发展”和“协调发展”等各种构想。20 世纪50 —70 年代期间,人们在经济增长、城市化、人口、资源等所形成的环境压力下,对增长等于发展的模式产生怀疑并展开讨论。1962 年,美国生物学家莱切尔·卡逊(Rachel Carson)发表了一部引起很大轰动的环境科普著作《寂静的春天》,作者描绘了一幅由于农药污染所带来的可怕景象,在世界范围内引发了人类关于发展观念上的争论。10 年后,美国学者巴巴拉·沃德(Barbara Ward)和雷内·杜博斯(Rene Dubos)出版了《只有一个地球》,一个非正式国际著名学术团体——罗马俱乐部发表了著名的报告《增长的极限》,推进了对人类生存与环境的认识,明确提出了“持续增长”和“合理的持久的均衡发展”的概念。1980 年联合国向全世界发出呼吁:“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系,确保全球持续发展。”1983 年11 月,联合国成立了世界环境和发展委员会(WCED),联合国要求该组织以“持续发展”为基本纲领,制定“全球变革日程”。1987 年,该委员会把经过长达四年研究、充分论证的《我们共同的未来》(Our Common Future)提交给联合国大会,正式提出了可持续发展的模式。该报告对当前人类在经济发展和保护环境方面存在的问题进行了全面和系统的评价,指出过去我们只关心发展对环境带来的影响,而现在则迫切地感受到了生态的压力,如土壤、水、大气、森林的退化对发展所带来的影响。在不久之前我们能感到国家之间在经济方面相互联系的重要性,而现在我们则感到在国家之间的生态学方面的相互依赖的情景,生态与经济从来没有像现在这样互相紧密地联系在一个互为因果的网络之中。可持续发展首先是从环境保护的角度来倡导保持人类社会的进步与发展,它号召人们在生产增长的同时,必须注意生态环境的保护与改善。但很显然,可持续发展的思想内涵远远不止单纯的环境保护。可持续发展发展思想包含了当代与后代的需求、国家主权、国际公平、自然资源、生态承载力、环境和发展相结合等重要内容。该报告明确提出要变革人类沿袭已久的生产和生活方式,并调整现行的国际经济关系。这种调整与变革要按照可持续性要求进行设计和运行,这几乎涉及经济发展和社会生活的所有方面。总的来说,可持续发展包含两大方面内容:一是对传统发展方式的反思和否定;二是对规范的可持续发展模式的理性设计。就理性设计而言,可持续发展具体表现在:工业应当高产低耗,能源应当被清洁利用,粮食需要保障长期供给,人口与资源应当保持相对平衡等许多方面。1992 年联合国环境与发展大会(UNCED)通过《环境与发展宣言》和《21 世纪议程》,使可持续发展成为世界各国政府的共识与政策起点,从而得到了广泛的实践,全面地成为社会经济发展讨论和战略的新的基本方向。
根据世界环境和发展委员会1987 年的报告《我们共同的未来》,可持续发展的定义为:“既满足当代人的需求又不危及后代人满足其需求的发展”。根据该报告,可持续发展定义包含两个基本要素或两个关键组成部分:“需要”和对需要的“限制”。满足需要,首先是满足贫困人民的基本需要,对需要限制主要是对未来环境需要的能力构成危害的限制,这种能力一旦被突破,必将危及支持地球生命的自然系统——大气、水体、土壤和生物。决定两个基本要素的关键性因素是:①收入再分配以保证不会为了短期生存需要而被迫耗尽自然资源;②降低主要是穷人对遭受自然灾害和农产品价格暴跌等损害的脆弱性;③普遍提供可持续生存的基本条件,如卫生、教育、水和新鲜空气,包含满足社会最脆弱人群的基本需要,为全体人民,特别是为贫困人民提供发展的平等机会和选择自由。
在联合国1992年环境与发展大会上所确立的《全球21 世纪议程》中,对于可持续发展的人居环境的行动纲领也作了具体的规定。在关于“促进稳定的人类居住区的发展”的章节中,《全球21 世纪议程》把人类住区的发展目标归纳为改善人类住区的社会、经济和环境质量,以及所有人(特别是城市和乡村的贫民)的生活和居住质量,并提出了八个方面的内容:①为所有人提供足够的住房;②改善人类住区的管理,其中尤其强调了城市管理,并要求通过种种手段采取有创新的城市规划解决环境和社会问题;③促进可持续土地使用的规划和管理;④促进供水、下水、排水和固体废物管理等环境基础设施的统一建设,并认为“城市开发的可持续性通常由供水和空气质量,并由下水和废物管理等环境基础设施状况等参数界定”;⑤在人类居住中推广可循环的能源和运输系统;⑥加强多灾地区的人类居住规划和管理;⑦促进可持久的建筑工业活动行动的依据;⑧鼓励开发人力资源和增强人类住区开发的能力。
联合国人居中心根据该报告和相关的国际文献,在 1996 年的全球人类住区报告中提出了“适用于城市的可持续发展的多重目标”。该报告认为,“满足当代人的需要”的内容应该包括:①经济需要:包括能够获得足够的生活或生产资产;还包括在失业、生病、伤残或其他无法保证生计时的经济安全保障。②社会、文化和健康需要:包括在一个具有自来水、卫生、排水、交通、医疗、教育和儿童培养服务的社区中,拥有一所健康、安全、可承受得起,且有可靠的住房。另外,住房、工作地点和生活环境应免遭环境的危害,如化学污染。同样重要的是与人们的选择和管理有关的需求,包括他们所珍爱的家庭和街区,因为在这些地方,他们最迫切的社会和文化要求能够得到满足。住房和服务设施必须满足儿童和负责抚养儿童的成人(通常是妇女)的特殊需要。只有做到这一点,才能表明国家与国家之间,更主要的是国家内部,其收入分配更加公平。③政治需要:包括按照能够保证尊重人权、尊重政治权利和确保环境立法得以实施的更广泛的框架,自由地参与国家和地方的政治活动,并能参与与其住房和社区管理及发展有关的决策。而在“不损害后代满足其需要的能力”方面,应该做到:①最低限度地使用或消耗不可再生资源:包括将住房、商业、工业和交通中消耗的矿物燃料减少到最低限度,并在可能的情况下,代之以可再生资源。另外,要尽量减少对稀少矿产资源的浪费(减少使用、再利用、再循环使用和回收)。城市中还有文化、历史和自然资产,它们是不可替代的,因而也是非再生资源,例如:历史街区、公园和自然风景区,它们为人们提供了嬉戏、娱乐和接近自然的空间。②对可再生资源的可持续使用:城市可以按照可持续的方式开采利用淡水资源;对任何城市的生产商和消费者为获得农产品、木制品和生物燃料而开发的土地来说,应保证它们可持续的生态足迹。③城市废物应保证限制在当地和全球废物池的可接受范围内:包括可再生废物池(例如:河流分解可生物降解废物的能力)和非再生废物池(持久性化学物品,包括温室气体、破坏同温层臭氧的化学物质和多种杀虫剂)。
1993 年,英国城乡规划协会成立了可持续发展研究小组,发表了《可持续发展的规划对策》,提出将可持续发展的概念和原则引入城市规划实践的行动框架,将环境因素管理纳入各个层面的空间发展规划。其提出的规划原则包括:①土地使用和交通:缩短通勤和日常生活的出行距离,提高公共交通在出行方式中的比重,提高日常生活用品和服务的地方自给程度,采取以公共交通为主导的紧凑发展形态。②自然资源:提高生物多样化程度,显著增加城乡地区的生物量,维护地表水的存量和地表土的品质,更多使用和生产再生的材料。③能源:显著减少化石燃料的消耗,更多地采用可再生的能源,改进材料的绝缘性能,建筑物的形式和布局应有助于提高能效。④污染和废弃物:减少污染排放,采取综合措施改善空气、水体和土壤的品质,减少废弃物的总量,更多采用“闭合循环”的生产过程,提高废弃物的再生与利用程度。
1999年由著名建筑师和城市设计师领导的研究小组发布报告,提出21 世纪的到来为我们提供了三个转变的机会:技术革命带来了新形式的信息技术和交换信息的新手段;不断增长的生态危机使可持续成为发展的必要条件;广泛的社会转型使人们有更高的生活预期,并更加注重在职业和个人生活中对生活方式的选择。在这样的背景下,该报告提出了一系列有关城市持续发展的建议,其中包括:①循环使用土地与建筑。城市建设应当首先使用衰败地区和闲置的土地和建筑,应尽量减少将农业用地转换成城市用地。同时要改变过去在城市边缘和郊区大规模建设低密度居住区的作法,应避免在城市之外建设零售业和校园风格的办公/商务园区。②改善城市环境。鼓励“紧凑城市”(Compact City)的概念,鼓励培育可持续性和城市质量。已有的城区必须改造得更富吸引力,从而使人们愿意在其中居住、工作和交往。可持续性的实现将通过把城市密度与提供各种商店和服务的各级城市中心联系在一起进行组织,在提供中心服务的范围内要很好地结合公共交通和步行路。较高的密度和紧凑城市形态的适当结合可以减少对汽车的依赖。③优化地区管理。城市的可持续发展必须依靠强有力的地方领导和市民广泛参与的民主管理。居民应当在决策中扮演更重要的角色。④旧区复兴是城市持续发展的关键性内容。地方政府应当被赋予更多的权力和职责以从事长期衰落地区的复兴工作。应该设立公共基金以便通过市场吸引私人投资者。⑤国家政策应当鼓励创新。过去的许多规划标准限制了创新,尤其像坚持公路标准(如道路宽度、转弯半径以及交叉口视距等)优先于城市布局,由此导致了枯燥乏味的城市环境。街道应当看成是“场所”(Place),而不只是运输通道。⑥高密度。单一的密度指标并不能成为衡量城市质量的标准,尽管它是一个重要因素。相对于英国现在的普遍的开发密度,高密度开发(并不必然是高层开发)可以对城市的可持续发展作出重要贡献。⑦加强城市规划与设计。好的城市规划和设计可以修复过去的错误并为城市创造对生活更有吸引力的场所,并可以适应多用途的混合使用的发展需要,从而培育城市的可持续发展。
针对美国城市的快速扩张和蔓延,美国城市规划界出现了对“精明增长”(SmartGrowth)发展方式的倡导,希望以此来实现城市的可持续发展。精明增长的基本原则包括:①保持大量开放空间和保护环境质量;②内城中心的再开发和城市内零星空地的开发;③在城市和新的郊区地区,减少城市设计创新的障碍;④在地方和邻里中创造更强的社区感,在整个大都市地区创造更强的区域相互依赖和团结的认识;⑤鼓励紧凑的、混合用途的开发;⑥创造显著的财政刺激,使地方政府能够运用建立在州政府确立的基本原则基础上的精明增长规划;⑦以财政转移的方式,在不同的地方之间建立财政的共享;⑧确定谁有权作出控制土地使用的决定;⑨加快开发项目申请的审批过程,提供给开发商更大的确定性,降低改变项目的成本;⑩在外围新增长地区提供更多的低价房;⑪建立公私协同的建设过程;⑫在城市的增长中限制进一步向外扩张;⑬完善城市内的基础设施;⑭减少对私人小汽车交通的依赖。
在城市规划的实践中,从实现可持续发展的要求出发,欧洲出现了建立在多用途紧密结合的“都市村庄”模式基础上的“紧凑城市”,美洲则出现了以传统欧洲小城市空间布局模式的“新都市主义”。其基本的目标相当一致,即建立一种人口相对比较密集,限制小汽车使用和鼓励步行交通,具有积极城市生活和地区场所感的城市发展模式(图 2-29)。
![](https://bookbk.img.zhangyue01.com/group62/Sv/76/b735c89f215895b82dc74165cc7dfbc9.jpg?v=woKD9d87&t=fwAAAWTm8ak.)
![](https://bookbk.img.zhangyue01.com/group62/3a/dy/e3650fa7030197a36571f9716f65696a.jpg?v=IO0WKCnv&t=fwAAAWTm8ao.)
图2-29 豪尔(Peter Hall)总结的可持续城市发展的两种模式:(a)为英国式的紧凑发展模式,由Michael Breheny和Ralph Rookwood提出;(b)为美国式的“新都市主义”,由Peter Calthorpe提出
资料来源:Peter Hall. 2002,Cities of Tomorrow:An Intellectual History of Urban Planning and Design in the Twentieth Century. 3rd ed. Oxford and Malden:Blackwell Publishers,2002:416.