第六条
(行政处罚中当事人的权利)
公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法提出赔偿要求。
[相关规定] 《中华人民共和国行政复议法》 (1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过)(略)
[相关规定] 《中华人民共和国行政诉讼法》 (1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过)(略)
[相关规定] 《中华人民共和国国家赔偿法》 (1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过)(略)
【释解】
本条是关于行政处罚中当事人的权利的规定。
行政机关依法进行管理,对违法的行为依法给予行政处罚是保障国家政治、经济以及其他社会生活有序进行的必要手段,是保障公民、法人或者其他组织的合法权益的重要措施。行政机关的管理具有强制性,它代表国家的意志,它单方面的意志表示,就要求公民、法人或者其他组织无条件遵守或者必须履行。如果公民、法人或者其他组织不遵守行政法律规范,不履行依法应当履行的义务,行政机关可以运用行政处罚、行政强制措施等手段,促使他们遵守或者履行。根据法治原则,遵循公平正义的理念,行政机关有权对当事人作出剥夺或者限制其权益的行政处罚,当事人也应享有相应的法律权利。现在,有些行政机关和行政机关工作人员滥用职权、以权谋私,侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的现象时有发生,有的甚至很严重。同时由于我国是一个经历了长期封建制度的国家,“官贵民轻”的封建传统观念还相当严重,公民依法保护自己合法权益的意识还很淡薄,行政机关工作人员的素质也还有待提高等等诸方面的因素的影响,充分保护公民、法人或者其他组织的权利,也就显得尤为重要。本条因此对当事人的权利作了专门规定。依本条规定,当事人享有以下权利:
一、陈述权和申辩权
所谓陈述权,是指行政机关告知有关当事人违法行为、证据和有关准备作出的处罚及其依据后,当事人有权针对行政机关的指控陈述自己的意见,包括陈述自己的行为事实、理由和对处罚的意见。所谓申辩权,是指当事人为自己辩护的权利,包括对作出行政处罚的事实、理由和依据进行辩驳的权利。本条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权和申辩权;……”陈述权和申辩权从广义上说应当是公民的言论自由权利的表现形式之一,具体到本法上,陈述权和申辩权是行政处罚法规定的当事人的权利之一,贯穿于实施行政处罚整个过程的始终。行政机关中的一些工作人员素质不高,把自己手中的权力作为谋取私利的资本,在行使职权时随意性大,对当事人的申辩看做是“态度不好”,加重给予处罚,这种现象绝不是小问题,必须给予重视。本法不仅规定了公民、法人或者其他组织享有陈述权和申辩权,同时还规定了不听取当事人的陈述和申辩的,行政处罚无效。
公民、法人或者其他组织享有的陈述权、申辩权包括三个方面的内容:
(一)对违法事实认定和适用法律意见的表述权
在行政处罚实施过程中,行政处罚主体应当给当事人发表意见的机会,保障其发表意见权利的行使。本法第41条规定:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”
(二)当事人意见受到应有重视
发表意见是当事人的权利,不仅如此,对当事人的意见,行政处罚主体还不能置之不理,还应在充分听取之后认真调查核实,如当事人的意见正确或部分正确,行政处罚主体就应当采纳。本法第32条第1款规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。”
(三)当事人申辩不加重处罚
当事人申辩一方面有利于保护自己的合法权益,另一方面也有利于行政处罚主体查清违法事实、正确适用法律。不论当事人的申辩有无道理,都不能因申辩而加重处罚,这是保护当事人行使陈述、申辩权的一种手段,也是当事人的一项权利。本法第32条第2款规定:“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”
当事人陈述、申辩权应在行政处罚主体作出行政处罚决定之前行使,行政处罚决定作出后,当事人就不再享有此种权利,而是享有行政复议和行政诉讼权。当事人可主动向行政处罚主体陈述和申辩,行政处罚主体应认真听取并给予足够重视;当事人未主动陈述和申辩的,行政处罚主体应告诉当事人其所享有的权利,当事人根据行政处罚主体的告知而陈述和申辩,当事人也可放弃陈述和申辩的权利。告诉当事人享有陈述权和申辩权是行政处罚主体的义务。
当事人陈述和申辩可采用口头形式和书面形式。如当事人采用口头形式陈述和申辩的,行政处罚主体应制作笔录。
二、申请行政复议和提起行政诉讼的权利
所谓行政复议,是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为(包括行政处罚)侵犯其合法权益,有权依照有关行政复议法律制度的规定,向有复议管辖权的行政机关申请复议,要求撤销或者变更具体行政行为,维护自己合法权益的活动。所谓行政诉讼,是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为(包括行政处罚)侵犯其合法权益,依照行政诉讼法律制度向人民法院提起诉讼的活动。本条规定:“公民、法人或者其他组织……对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。此即关于对行政处罚不服的法律救济形式的规定。
法律救济一般是指公民、法人或者其他组织因国家机关的行为对造成的损害的不当行为要求纠正、改正。法律上的救济一般包括行政或司法上的。行政机关进行管理,应当依法行政,或者在法律、法规规定的范围内进行管理,由于执法人员的素质或者其他因素的影响,行政机关进行管理违反法律、法规或者超越法律、法规规定的范围实施的具体行政行为违法与不当的情形时有发生,这种具体行政行为对于公民、法人或者其他组织的合法权益或多或少地会有损害,所以从法律制度上,必须有相应的补救措施,也就是法律上的救济制度,通过行政机关采取的救济是行政救济,通过司法机关进行诉讼采取的救济是司法救济。
行政复议是一种行政救济制度,它是依法向作出具体行政行为决定的行政机关的上级行政机关请求重新审查该行为是否合法,并重新作出新的具体行政行为。上级行政机关对下级行政机关负有监督的职责,对下级行政机关的行政行为认为是正确的,可以维持下级行政机关的具体行政行为,认为下级行政机关的行政行为是错误的可以重新作出行政决定,也可以要求下级行政机关重新作出行政决定。现在我国的行政法律基本上均规定了对行政机关作出的具体行政行为的行政救济途径,如传染病防治法规定:“当事人对罚款决定不服的,可以自收到行政处罚决定通知书之日起十五日内向上一级卫生行政部门申请复议”;行政诉讼法规定,“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的,复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定”。全国人大常委会制定了行政复议法,对行政复议的程序作了具体规定。
行政诉讼是通过司法审判程序的一种法律救济制度。行政诉讼是公民、法人或者其他组织因行政机关的具体行政行为(包括行政处罚),损害其合法权益,请求法院审查行政机关的具体行政行为是否合法,以维护自己合法权益,并请求法院裁决的诉讼行为。行政诉讼制度是一个年轻、新兴的制度,行政诉讼出现于18世纪,发展起来主要是在20世纪30年代以后。它是以保障公民权利、依法行政和对政府制约为基础的。1982年我国开始建立行政诉讼制度,第六届全国人大制定的民事诉讼法(试行)中规定,法律规定由人民法院审理的行政案件,适用民事诉讼的程序。1989年,第七届全国人大第二次会议通过的行政诉讼法确立了我国完整的行政诉讼法律制度。我国宪法规定,公民“对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为,有向国家机关提出申诉、控告和检举的权利”,行政诉讼法依据宪法的规定,建立、完善了我国的行政诉讼制度。行政诉讼法的制定,对于保障公民、法人或者其他组织的合法权益,监督和维护行政机关依法行政、改进工作、提高工作效率,为改革开放建立了一个良好的法律环境,对于实现行政管理法制化的战略任务,起了十分重要的作用。本条规定对行政处罚不服的,可以依法提起行政诉讼。一方面规定了公民和组织的权利,另一方面也使行政程序法律制度连接成一体。
三、请求赔偿权
公民、法人或其他组织请求赔偿权,是我国宪法赋予公民的基本权利,宪法第41条规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”公民权利遭受侵犯而受到损失的情况,在行政处罚领域表现得尤为突出,因为行政处罚本身就是对公民、法人或其他组织权益的限制和剥夺。为此,原治安管理处罚条例率先具体规定了行政赔偿,公安机关对公民给予的治安管理处罚错误的,应当向受处罚人承认错误,退回罚款及没收的财物;对受处罚人的合法权益造成损害的,应当赔偿损失。本法则把行政赔偿扩大到了所有的处罚领域,从而保障了公民、法人或者其他组织的合法权益。
本条第2款规定:“公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法提出赔偿要求。”此即关于当事人的请求赔偿权的规定。这里的赔偿即《国家赔偿法》中所规定的行政赔偿。所谓行政赔偿,是指行政机关违法给予公民、法人或者其他组织行政处罚,致使其合法权益受到损害,而由国家予以赔偿的法律制度。公民、法人或者其他组织在下述情况下可以请求行政赔偿:
1.行政机关及其工作人员违法实施行政处罚
如违法拘留、违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等。
2.公民、法人或者其他组织的合法权益受到了损害
既可能是公民的人身权利受到侵犯,如造成公民身体伤害或者死亡,人身自由遭到限制或剥夺,也可能是公民、法人或其他组织的财产权利受到侵害。而这些人身权、财产权是该公民、法人或其他组织受法律保护的合法权益。
3.损害事实与违法行使职权有因果关系
公民、法人或者其他组织的人身权、财产权受到侵害是由于行政机关及其行政人员违法行使行政处罚权所致,行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为或因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的,国家不承担赔偿责任。
4.属于国家赔偿法规定的行政赔偿的范围
请求行政赔偿,必须依照国家赔偿法的规定。这里既包括按国家赔偿法确定的行政赔偿的范围,也包括按国家赔偿法确定的赔偿程序和方式、标准进行。
公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害要求取得赔偿的,根据国家赔偿法的规定,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。赔偿义务机关,即行使行政处罚权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的行政机关,如果是两个以上行政机关共同行使行政处罚权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,共同行使行政处罚权的综合执法机关为共同赔偿义务机关。赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿,该赔偿义务机关应当先予赔偿。
赔偿请求人申请行政赔偿,应当向赔偿义务机关递交申请书,提出具体要求、事实根据和理由。赔偿请求人根据受到的不同损害,可以同时提出数项赔偿要求。
赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内给予赔偿。赔偿以支付赔偿金为主要方式,能够返还财产或者恢复原状的,予以返还财产或者恢复原状。非法拘留的,每日的赔偿金按照国家上半年度职工日平均工资计算;处罚款、没收财产的,返还财产;吊销许可证和执照、责令停产停业的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。
赔偿义务机关逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的,赔偿请求人可以自期满之日起3个月内向人民法院提起诉讼,请求人民法院审理解决。
赔偿请求人对行政机关的行政处罚不服,向行政复议机关申请复议或向人民法院提起行政诉讼,附带请求损害赔偿,可以直接向行政复议机关或人民法院提出。行政复议机关认为被申请人作出的行政处罚侵犯申请人的合法权益造成损害,可以责令被申请人按照有关法律、法规的规定负责赔偿。人民法院对于行政诉讼原告的赔偿诉讼,可以作为行政附带民事诉讼一并审理,并作出判决。
当事人实施行政违法行为,其违法行为对他人造成损害的,除依法承担行政法律责任,接受行政处罚外,还必须依法承担民事责任。本法第7条第1款规定:“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚,其违法行为对他人造成损害的,应当依法承担民事责任。”当事人的违法行为达到一定的严重程度已经构成犯罪,其法律责任则由行政法律责任转化为刑事法律责任,依法追究其刑事责任。本法第7条第2款规定:“违法行为构成犯罪,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。”