第十二条
(部门规章对行政处罚的设定)
国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。
尚未制定法律、行政法规的,前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。
国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定,规定行政处罚。
【释解】
本条是关于部门规章对行政处罚的设定权限的规定。
规章又称行政规章,是指行政机关制定、发布的具有普遍约束力的行政规范性文件。在我国的政法领域中,规章特指由国务院各部、委员会、地方省级人民政府、省级人民政府所在地的市以及国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规的规定,并为实施这些法律规范,在各自的职权范围内依法定程序制定并颁布施行的规范性文件。规章可分为部门规章和地方政府规章两种,部门规章是其中规格比较高的一种。
部门规章是由国务院各部、委员会制定的规章,又称“中央部门规章”,或称部委规章,是在全国范围内具有仅次于法律、行政法规的法律效力的行政规范性文件。地方政府规章不得与之相抵触,地方性法规中有关部门行政管理方面的规定也不得与之相抵触。但部门规章只是国务院所属部门制定的规范性文件的一部分,只有那些规范性明确,并冠以特定名称的规范性文件才称为部门规章,部门规章的名称一般为办法、规定、细则等。部门规章的依据是法律和国务院的行政法规。制定行政规章的程序包括规划与起草、协商与协调、审查与通过、批准与备案、公布等。
部门规章的立法主体是国务院各部和国务院各委员会以及依法取得授权的国务院直属机构。
国务院各部是国务院所属机构的一种,是管理某一方面的全国性行政事务的部门行政机关,是国务院的职能部门,如卫生部、人事部、司法部等。各部实行部长负责制,设部长1人,副部长2到4人。各部的职能中最重要的一项就是根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门内发布命令、指示和规章。
国务院各委员会是国务院所属的另一种职能部门,也是管理某一领域的全国性行政事务的部门行政机关,如国家计划委员会、国家教育委员会等,但与国务院各部不同的是,委员会所主管的工作一般是比较综合性的,可能涉及到几个方面的内容,与几个部的管理职权有交叉和重叠。委员会实行主任负责制,设主任1人,副主任2到4人,委员5到10人。委员会也有权根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门内发布命令、指示和规章。
此外,国务院根据工作需要和精简原则设立的主管各项专门业务的国务院直属机构,如国家物价局、国家工商行政管理局、国家环境保护局等,是由国务院直接设置、直接隶属于国务院的专门行政业务主管机构,这些机构根据国务院的授权,也有权根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在其管辖范围内发布命令、指示和规章。
部门规章量大面广,从1979年以来,各部委已经制定了一万多个规章,成为我国法律规范体系的重要组成部分。许多规章都设定了行政处罚,相对来说比较乱一些,各方面意见也比较大。规章能否设定行政处罚,如果能设定,可以设定哪些种类的行政处罚,是本法立法过程中争论最激烈的一个问题。如果说行政处罚的设定权是本法制定过程中的一个难点,那么,关于规章是否应有行政处罚设定权则是难中之难。
一种意见认为,规章只能根据法律、行政法规规定的应受行政处罚的行为、行政处罚的种类和幅度范围内作具体规定,法律、行政法规未作规定的,规章不能创设行政处罚。理由是:(1)国务院各部委是执法机关,其主要职能是制定行业规范,执行法律、行政法规,认定哪些行为属违法行为,是否应受行政处罚,只能由全国人大及其常委会和国务院确定,不能各部委自己制定自己执行。(2)各部委之间职权难免交叉,允许规章设定行政处罚会助长各部门争相扩权,重复设定处罚,加重乱处罚、滥处罚现象。当前行政处罚比较乱、滥的一个重要原因就是规章重复设定处罚造成的。
另一种意见认为,除法律、行政法规外,也应当允许规章创设某些行政处罚,否则,会给具体的行政管理工作带来困难。主要理由是:(1)既然我国已经赋予国务院各部委制定规章的权力,就应当允许规章有一定的行政处罚设定权。否则,规章就缺乏应有的权威。(2)行政管理涉及社会生活的各个方面,我国又处于改革开放过程之中,某些领域一时还难以制定法律、行政法规,行政机关相当多的管理工作还是依据规章进行的。否定了规章的行政处罚设定权或者对其作出过于严格的限制,在现实条件下,行政机关将无法有效地进行管理,会造成行政管理的失控。(3)现在规章中存在的一些问题主要应当通过审查和监督程序加以解决。
经过反复研究和讨论,本法对部门规章的行政处罚设定权作了如下规定:国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的,国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚;罚款的限额由国务院规定;依国务院授权具有行政处罚权的直属机构可以拥有与国务院部、委员会相同的行政处罚设定权。
结合本法有关法律、行政法规的行政处罚设定权的规定,可以看出:部门规章包括国务院部、委员会及依国务院授权具有行政处罚权的直属机构制定的具有普遍约束力的规范性文件。部门规章可以设定的行政处罚有两大类:
1.在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内,根据本部门行政管理的实际需要,作出具体的规定。这就要求,部门规章在设定警告或者一定数量罚款以外的行政处罚时,一般应当以法律、行政法规有类似的规定为前提,并严格遵守法律、行政法规规定的受处罚行为、处罚种类及幅度的限制。在这些法律、行政法规中,本法当属法律之一,但因为其中没有对应当给予行政处罚的行为和幅度的规定,所以,本法不是部门规章设定行政处罚的一般法律依据,而仅是其设定行政处罚的种类、程序时的法律依据和准绳。如公安部在制定有关公安方面的部门规章时,必须以《中华人民共和国治安管理处罚条例》或其他法律、行政法规中规定的应当给予行政处罚的行为、种类和幅度为前提,并遵守本法规定的各种行政处罚种类及程序的规定。这样制定的部门规章才符合本法对部门规章设定行政处罚的基本要求。
2.法律、行政法规尚未对某些违反行政管理秩序的行为作出相应的行政处罚规定的,国务院部、委员会有权制定规章对违法行为设定警告或者一定数量罚款的行政处罚,但罚款的限额不能超过国务院规定的标准。国务院有关部门规章所能规定的罚款的限额标准应当在本法正式生效前颁布施行。
依国务院授权具有行政处罚权的直属机构,也同样有权制定部门规章,其所制定的部门规章中所能设定的行政处罚的范围与国务院部、委员会所制定的部门规章的范围相同。
在把握部委规章的设定权时,尚有以下几个问题需要注意:
1.全国人大或其常委会或者国务院已经对某种行为制定了法律、行政法规进行规范,但没有规定哪些违法行为应当受行政处罚的,部委规章不能规定行政处罚。
2.全国人大或其常委会或者国务院已经对某种行为制定了法律、行政法规进行规范,并规定了哪几种行为属于违法行为应受行政处罚和应受何行政处罚的,部委规章只能在法律、行政法规规定的几种应受行政处罚的行为、行政处罚的种类和幅度内作出具体规定,不能增加应受行政处罚的行为、行政处罚的种类,也不能扩大行政处罚的幅度。
3.全国人大及其常委会和国务院还没有对某种行为制定法律、行政法规进行规范,而该种行为属于部委可以制定规章进行规范的,部委规章可以设定警告或者国务院限定的数额的罚款。