【本章概要】
本章从第15条至第19条,共5条,规定行政处罚的实施机关。
行政处罚的实施机关,是指有权实施行政处罚的主体。本法设专章(本章)规范了这一问题。根据本章的规定,我国实施行政处罚的主体共有三类:
一、拥有行政处罚权的行政机关(第15条~第16条)
本章第15条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”这一条为实施行政处罚的第一类主体确立了三个条件:
第一,必须是行政机关。行政处罚权是行政职权的一项重要内容,而按照我国宪法对国家机关职权的分工规则,国家行政职权由国家行政机关行使。因此,实施行政处罚的主体必须由国家行政机关承担,确切地说,必须是具有行政主体资格的行政组织来实施行政处罚权。
第二,必须是拥有行政处罚权的行政机关。行政处罚权在行政职权中是一种特别职权,而不是一般职权,并不是所有的行政机关“先天”拥有该职权。它必须在法律、法规作特别设定的条件下,行政机关才拥有行政处罚权,并可实施行政处罚。
第三,必须是在法定职权范围内实施行政处罚。这是说,没有行政处罚权的行政机关不得实施行政处罚,但具有行政处罚权的行政机关还必须在法定职权范围内实施行政处罚,否则,该行政处罚不具有法律效力。
法律、法规规定由哪个行政机关实施哪个行政处罚权,应按此规定办理。但在一定条件下,一个行政机关可以行使有关行政机关的行政处罚权。这就是行政处罚权的调配制度。行政处罚权的调配,有利于提高行政处罚的工作效率,但若对它不加严格的法律限制,可能会导致我国行政职权设定规则的破坏,从而影响行政法治。所以,本法第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这一规定表明,一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权,即行政处罚权的调配,必须严格限制,应符合以下条件方可进行:
1.行政处罚权的调配须由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定,其他任何组织和个人均不得调配行政处罚权。
2.一个行政机关行使另一个行政机关的行政处罚权,这两个行政机关的行政职权之间必须具有“有关性”。这种“有关性”主要表现为相互接近和相关联。
3.限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这种行政处罚权不适用行政处罚权的调配。
二、法律、法规所授权的组织(第17条)
一般说来,行政处罚权只能由国家行政机关行使,非国家行政机关不得行使行政处罚权。但在一定的条件下,非国家行政机关也能行使行政处罚权,这就是法律、法规所授权的组织。
本法第17条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”这就为非国家行政机关行使行政处罚权提供了可能,同时也为其设定了限制条件。这些条件就是:
第一,它必须是具有管理公共事务职能的组织。不具有管理公共事务职能的组织,不得成为法律、法规授权的行政处罚主体。
第二,它必须经法律、法规的授权。这里的“法律、法规”包括:(1)全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律;(2)国务院制定的行政法规;(3)省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会,省、自治区人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市人民代表大会和常务委员会制定的地方性法规。行政规章及以下的规范性文件不得实施行政处罚的授权。
第三,这些组织必须在法定授权范围内实施行政处罚。否则,便会构成行政越权,导致行政处罚无效。
经法律、法规授权的组织实施行政处罚,可以也应该以自己的名义进行,其行为效果归属于自己;在行政诉讼中,以该组织为被告。
三、行政机关所委托的组织(第18条~第19条)
根据本法的规定,除拥有行政处罚权的行政机关和法律、法规所授权的组织可以实施行政处罚外,行政机关所委托的组织亦可实施行政处罚。行政机关所委托的组织作为实施行政处罚的主体,必须以行政处罚行政委托关系的合法成立为前提。
本法第18条规定:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。受托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”这一规定为行政处罚中的行政委托关系的成立设定了许多限制条件。具体要求如下:
1.行政处罚中的委托方必须是国家行政机关,这就是以上所述的实施行政处罚的第一种主体。经法律、法规授权的非国家行政机关不能成为行政处罚委托关系中的委托方。
2.行政处罚中的受委托方必须是符合本法第19条所要求的组织。这种组织必须符合三个条件:(1)依法成立的管理公共事务的事业组织;(2)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;(3)对违法行为需要进行技术鉴定的,应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
3.行政处罚的委托必须有法律、法规、规章的明文依据。无此明文依据,行政机关不得对行政处罚实施委托。
4.行政机关委托其他组织实施行政处罚必须在法定权限范围内进行。所谓“法定权限范围”,是指行政机关只能把自己依法拥有的行政处罚权(包括处罚种类和幅度等)委托给其他组织,而不能把自己所没有的行政处罚权委托给其他组织,否则就是超越“法定权限范围”。