第十五条
(行政处罚实施机关的一般规定)
行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。
【释解】
本条是关于行政处罚实施机关的一般规定。
一、行政处罚主体
行政处罚主体,是指依法拥有行政处罚权,以自己的名义作出处罚决定,并独立承担法律责任的行政机关和其他法定组织。它具有以下基本特征:
(一)行政处罚主体是拥有行政处罚权的组织
行政处罚权是国家为了行政上的目的而创制的一种制裁性权力,是行政权的自然组成部分。它是行政主管机关及法定授权组织对违反行政法律规范相对人的制裁权,具有剥夺、限制相对人权益、在法定幅度内自由裁量的特性。由此而决定,法律在赋予什么样的机关和组织以何种处罚权时应从严掌握。只有享有法律赋予的行政处罚权的组织才是行政处罚主体。行政机关享有广泛的行政管理权,如行政立法权、发布决定和命令权、许可和批准权、紧急处置权等,但并不是所有的行政机关都享有行政处罚权,只有法律、法规授予了某一行政机关以行政处罚权,该行政机关才成为行政处罚主体。同样,一些非行政机关的组织,只要法律、法规授予了其行政处罚权,也可以成为行政处罚的主体。在实践中,一些公益性、社会性强的管理事务,往往授权给社会组织行使一定的行政处罚权,如食品卫生法授予了卫生防疫站以行政处罚权。
(二)必须以自己的名义实施行政处罚行为
只有以自己的名义行使行政处罚权,才可以参加到行政处罚法律关系当中来,成为行政处罚法律关系的主体。同时,只有以自己名义行使行政处罚权,才可能承担其行为的法律后果。行政处罚主体的以自己名义实施行政处罚行为的特征决定了行政机关的内部组织机构和依法接受委托实施行政处罚的其他组织虽可以实施行政处罚行为,但一般都不是行政处罚主体。行政机关的内部组织机构实施行政处罚行为,通常以行政机关的名义,而不是以本机构的名义,它不是行政处罚主体。受委托组织实施行政处罚,往往以委托组织的名义作出,而不以本组织的名义作出,它也不是行政处罚主体。
(三)必须能够对自己的行为独立承担法律责任
行政处罚主体行使行政处罚权,必然产生权利和义务,产生一定的法律后果,行政处罚主体必须能够对自己的行为独立承担法律责任。对不履行行政处罚决定的被处罚人以自己的名义依法强制执行或者以自己的名义申请人民法院强制执行。对被处罚人不服处罚决定而申诉、申请复议和提起诉讼的案件,以自己的名义参加申诉、复议和诉讼活动。因行政处罚行为违法而给被处罚人造成损害的,以自己的名义进行赔偿。
二、行政处罚权
拥有行政处罚权是行政处罚主体存在的前提。行政处罚权是国家为了实现其统治职能而创设的一种制裁性权力,是行政机关和法律、法规、规章授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织科以惩罚性法律后果的权力。行政处罚权具有以下特征:
(一)作为行政处罚权,是对被处罚人产生不利后果的权力,具有设定和增加相对人义务、剥夺和限制相对人权利、改变相对人法律地位的特点
就罚款而言,从权利方面看,是剥夺了相对人的财产权,从义务方面看,是为相对人设定了金钱给付义务。被处罚人如果不履行该义务,处罚机关就可能采用增加新的给付义务等强制手段迫使义务人履行义务,或达到与义务履行同一的状态。当然,因处罚而引起了不利后果不一定都是现实的,有时是可能的,如在“责令”型处罚中,相对人虽然被处罚了,但不一定承担现实的义务,“责令赔偿损失、限期治理、停产停业”等,只表明行政机关的意愿和要求,如果相对人不履行该要求,才会引起进一步现实的制裁,如罚款、查封关闭、处分主管人员等。
(二)行政处罚权同时也是具有自由裁量性质的制裁权
行政违法的形式手段是多种多样的,因此,对违法的制裁也不可能整齐划一。加之立法在规范行政处罚的条件、范围、种类及幅度方面能力所限,行政机关行使处罚权必然面临自由选择的问题。换言之,立法往往只规定行政机关在特定范围内享有制裁权,至于处罚种类和幅度等,允许行政机关自由裁量。
(三)行政处罚权是一种以国家强制力为后盾的制裁权
它是制裁权的一种,是一种行政制裁权。行政处罚主体行使行政处罚权是为了实现公共职能,行政处罚权被赋予了国家强制效力。行政处罚主体一旦作出行政处罚决定,被处罚人负有必须履行的义务,否则便可以强迫其履行。
三、具有行政处罚权的行政机关
(一)行政机关
所谓行政机关是依法行使国家职权,执行法律、法规,组织和管理国家行政事务的国家机关。行政机关与行政机构、行政组织均是行政法上的习惯用语。行政组织是行政机关和行政机构的统称。行政机构是构成各行政机关的内部各职能单位;行政机关是行政组织中能独立行使职权,具有法人资格的行政主体。
1.行政机关是享有国家行政政权的机关,它们能以自己的名义实施行政管理,并有独立的能力承担其行为的后果
所谓“自己的名义”,是指能够以自己的名义对外进行行政行为,如对外直接作出处理决定等等,并能以自己的名义参加诉讼活动。能否以自己的名义实施行政行为,反映其是否享有独立的法律人格,不具备这一法律人格的机构或组织,不是我国行政法上的行政机关。例如,根据治安管理处罚法的规定,公安派出所有权对违法者予以治安管理处罚,但是这种处罚必须以公安局的名义进行。如果因该种处罚而引起诉讼,根据我国行政诉讼法的规定,只有行政机关即该公安局才能充当被告,可见,公安派出所只是行政机构,非行政机关。
2.行政机关是依法成立的组织
行政机关有一定的机构和人员,有一定的组织规则和工作程序。个人不能成为机关,尽管个人可以实施行政行为,例如国家行政机关工作人员依法执行公务,但是他们从事该行为的时候也是以组织的名义。
3.行政机关是享有国家行政权的组织
享有国家行政权的组织享有国家行政权,使行政机关同其他国家机关区分开来。比如,行政机关与行使审判权和法律监督权的法院和检察院就明显不同。
4.行政机关享有行政权,使它与企事业单位或社会团体区别开来。
企事业单位或社会团体在政府有关主管部门领导下,执行和完成国家生产计划和交办的各项事务,只在本单位内部依法行使行政管理权,其行政职能不具有行政权的性质。它们都不是一级国家行政机关。从经费来源和处罚方法上看,企业单位实行经济核算制,原则上依靠本身收入;事业单位所需经费是在国家财政的事业费内开支;而行政机关的经费则由国家行政费内支付。
社会团体不享有国家权力。它制定的章程、发布的决议和指示、采取的各项措施,只能拘束本社团成员,不能拘束社团以外的任何人。国家行政机关则不同,它制定的法规、发布的决定和命令,具有一般的拘束力,任何国家和个人都要遵守,否则,就要受到国家行政处罚,甚至还要受到司法制裁。当然,对于社团章程,社团成员也应遵守,如有违反,社团只能在章程规定的范围内给违反者以处罚,最高处罚也不过开除出社团,根本谈不上国家行政处罚的问题。其次,国家行政机关同国家行政区划是一致的,必须随着国家行政区划的变更而变更;而社会团体一般没有地区的限制。这又是国家行政机关不同于社会团体的特点。但是应当指出,社会团体是法人,有独立的人格,它可以在国家委托或授权下管理一部分国家事务,不过,这是基于委托或授权的结果,而不是社会团体本身的职权。
行政机关职权,是国家行政权的转化形式,是国家行政机关为了履行行政职责而享有的权力。行政职权有固有职权(依行政机关的设立而产生、随之消灭而消失)和授予职权(由有权机关授予或剥夺)两大类。行政职权的具体内容因行政机关的地位不同而有所差别,但总的来说,行政职权一般有制定规范权、行政命令权、行政决定权、行政强制执行权、行政司法权等。行政权限是指行政职权的范围或界限,它虽然并不构成反映行政主体法律地位的内容,但它直接与行政机关的职权有关。行政权限一般分为纵向行政权限(指有隶属关系的上下级行政主体之间的权限的划分)和横向行政权限(包括两种,一是按地域管辖范围进行的权限划分,一种是按公务管辖范围进行的分工)。
1.国务院的职权
国务院是全国最高行政机关,行使广泛的职权,宪法第89条规定,国务院行使18项职权,归纳起来,可分为7类:
(1)根据宪法和法律,制定行政法规,采取行政措施,发布一般规范性的或者适用某一地区和特定事项的决定和命令。
(2)向全国人民代表大会或者其常委会提出议案,例如国民经济计划草案、国家预算,国务院副总理、各部部长、各委员主任、秘书长等任免案,都必须由国务院向全国人民代表大会或其常务委员会提出;还有一些法律草案,如《城市居民委员会组织条例》、《中华人民共和国行政机关工作人员奖惩条例》等也都由国务院提出。
(3)统一领导国家行政机关的工作,规定各部和委员会的任务和职责,并且领导不属于各部、委的全国性行政工作。规定中央和省、自治区、直辖市的人民政府职权的具体划分,批准自治州、县、自治县、市建制和区域划分等。
(4)领导和管理经济工作和城乡建设,领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作;领导和管理民族事务,领导和管理民政、公安、司法工作;领导武装力量的建设;决定省、自治区、直辖市范围内部分地区的戒严等。
(5)权益保护。保护少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利;保护华侨的合法权益和利益。
(6)监督改变或者撤销各部和委员会发布的不适当的命令、指示和规章,改变或者撤销地方各级政府的决定和命令,审定行政机关的编制,依照法律规定任免、培养、考核和奖惩行政人员。
(7)行使全国人民代表大会及其常务委员会授予的其他职权。
2.地方各级行政机关的职权
根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定,地方各级行政机关的职权有:
(1)县级以上地方各级人民政府的职权
①执行本级人民代表大会和它的常务委员会的决议,以及上级国家行政机关的决定和命令,执行经济计划和预算。
②发布决定和命令,规定行政措施。省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府还可以根据法律和国务院的行政法规,制定规章。
③领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,管理本行政区域内经济、文化建设和民政、公安等工作。
④保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保障农村集体经济组织应有的自主权;保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯。省人民政府还有责任帮助本省少数民族聚居的地方实行区域自治,帮助各少数民族发展政治、经济、文化的建设事业;保障妇女同男子有平等的政治权利、劳动权利、同工同酬和其他权利。
⑤改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令;依照法律的规定任免和奖惩国家机关工作人员。
⑥办理上级国家行政机关交办的其他事项。
(2)乡、民族乡、镇人民政府的职权
①执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,发布决定和命令。
②领导本级人民代表大会代表的选举,召集本级人民代表大会会议,向本级人民代表大会提出议案。管理本行政区域内的经济、文化建设和民政、公安等工作。
③保护社会主义财产和私人合法财产,维护社会秩序,保障公民权利,保障妇女有同男子平等的权利,保障少数民族的权利,尊重少数民族的风俗习惯,保障农村集体经济组织的自主权。
④指导和支持村民委员会的工作。
(3)民族自治地方行政机关的职权
我国民族自治地方的行政机关是国家行政机关的组成部分,同县级以上地方各级行政机关一样,在所管辖的行政区域内统一组织和管理本地区的行政事务。同时,民族自治地方还必须贯彻执行党和国家的民族政策,依照宪法、民族区域自治法实行民族区域自治,维护和加强各民族的团结、平等、互助和共同繁荣;根据本地区的特点,进行社会主义现代化建设,从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人,以保证各民族在经济、文化、教育等方面不断发展。我国边境地区的民族自治地方的行政机关,还有建设边疆、巩固国防、保卫祖国、维护祖国统一的神圣任务。为了完成这一任务,民族自治地方行政机关就要行使一定的职权。所以民族自治地方行政机关和县级以上地方各级人民政府,在行使职权方面,既有它们的共同之处,又有它们各自的特殊性,而民族自治地方行政机关一方面行使县级以上地方各级人民政府的行政权,一方面又要依照宪法和民族区域自治法行使自治权。一般来说,民族自治地方行政机关的职权,主要有以下几项:
①依照国家的军事制度和当地的实际需要,经国务院批准,组织本地方维护社会治安的公安部队。
②依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都由民族自治地方自主安排使用;根据规定和国家的统一规划,自主地开发和优先合理使用本地区的自然资源,自主地安排地方基本建设项目;开展对外经济贸易活动,在外汇留成方面享受国家的优待。
③在执行职务时,民族自治地方行政机关有权使用当地民族通用的一种或者几种语言文字。
④依照国家统一规划,民族自治地方的行政机关自主地管理本地区的经济建设事业,自主地管理本地区教育、科学、文化、卫生、体育事业,保护和整理民族文化遗产,发展和繁荣优秀民族文化。
⑤在不违背宪法和法律的原则下,依据当地情况,可以采用特殊政策和灵活措施,加速本地区经济、文化建设事业的发展。同时,上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如不适合民族自治地方的实际情况,行政机关可以报经上级国家机关批准,变通执行或者停止执行。
(二)行政机关实施行政处罚的条件
具有行政处罚权的行政机关是行政处罚的主要实施机关。本条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”行政机关可以是行政处罚的主体,而且是最重要的行政处罚主体,但并不是所有的行政机关都可以具备行政处罚主体资格,行政机关作为行政处罚的主体,必须同时具备下列条件:
1.必须履行外部行政管理职能
行政机关代表国家行使行政权,根据行政机关所行使的行政管理职能不同,可以将行政机关分为内部行政机关和外部行政机关。外部行政机关是指依据法律、法规和规章的授权代表国家对公民、法人或者其他组织实施管理的机关;内部行政机关是指基于隶属关系对行政机关内部的人员和事务实施管理的机关。其主要职责是为了保证和监督外部行政机关更好地履行行政管理职能,对外部行政机关及其公务员实施的管理。行政处罚是对公民、法人或者其他组织实施的制裁,是一种外部行政行为。因此,实施行政处罚的主体必须是外部行政机关。如各级人民政府的办公机构、人事机构、监察机构、事务机构、咨询机构等,它们不行使外部行政管理职能,没有管理社会事务的权限,因此,不能行使行政处罚权。
2.依法取得特定的行政处罚权
外部行政机关虽然享有管理社会事务的权力,但是,它并不必然地享有行政处罚权,行政机关所享有的行政处罚权必须经法律、法规特别授予。行政管理权和行政处罚权是行政权的两个重要组成部分,行政管理权包括行政决策权、行政命令权、行政处置权、行政决定权等等,为了保证这些权力的实现,应该赋予行政机关一定的制裁权。因此,从理论上讲,行政管理权和行政处罚权应该是统一的,有行政管理权就应有相应的行政处罚权。但是,行政处罚权是限制公民、法人或者其他组织的权利,或者给公民、法人或者其他组织设定新的义务,直接涉及公民、法人或者其他组织的权利保护问题,因此,行政处罚权并不是行政管理权的自然延伸,享有行政管理权的行政机关要行使行政处罚权,必须经法律明确授权。也有的国家把处罚权赋予法院,行政机关只有追诉权而无处罚权,使行政管理权和行政处罚权有条件地分离。在我国,为了提高行政效率,保证行政机关对社会实施有效的管理,除了少数管理领域外,行政管理权和行政处罚权是相统一的。一般来说,行政机关拥有某一事项的管理权,它就享有相应的处罚权。作为一项概括的权力,行政机关拥有行政处罚权,但就某一项具体处罚权而言,它还必须是法律明确规定的。不经法律明确授权,行政机关不得对公民、法人或者其他组织实施行政处罚。
3.必须在法定职权范围内实施
行政机关的处罚权限都有法律、法规和规章的严格限制。行政机关行使行政处罚权也应在法定职权范围内,不得超越权限实施行政处罚。同时,下级行政机关不得行使上级行政机关的行政处罚权。行政处罚权应该与其外部行政管理职能相一致,处罚权限的大小应与管理权限的大小相一致。
(1)关于行政拘留等限制人身自由处罚的实施机关
对于行政拘留等限制人身自由的行政处罚,本法规定由公安机关负责实施。限制人身自由的行政处罚是对于行政管理相对人违反行政管理秩序,特别是社会治安管理秩序的行为所实施的。我国公安机关日常担负着维护社会治安秩序的重要职责,依据《治安管理处罚条例》的规定,公安机关对于违反治安管理行为的处罚包括行政拘留、劳动教养等。因此,只有公安机关依法享有限制人身自由的行政处罚权。公民的人身自由权受宪法保护,限制人身自由的行政处罚必须与违法者行为相适应并由公安机关依照法律规定慎重地加以实施,其他任何行政机关均无此权力。公安机关也不得将限制人身自由的行政处罚权委托其他行政机关或者组织实施。
(2)关于限制人身自由以外的行政处罚的实施机关
除限制人身自由之外,本法规定行政处罚由法律、法规或者地方性法规规定的行政机关或者授权的组织在法定职权范围内实施。这里授权的组织是指根据宪法和有关组织法以外的行政法律规范的授权而获得行政主体资格的组织。获得授权性行政主体的法律依据是宪法和有关组织法以外的包括法律、法规或者地方性法规,如食品卫生法授予食品卫生监督机构对违反该法情节较重的给予行政处罚。
在法定授权之外,本法还规定了行政机关可以委托其他行政机关或者组织实施行政处罚。这是行政处罚中的委托处罚形式。通常这种处罚形式对于受委托的主体(包括行政机关和组织)实施处罚行为是有明确限制性规定的。即其执罚的种类和幅度均应受到严格限制。例如种类上,应限于警告和罚款,在幅度上看,对个人罚款应限于50元以下。此外,对于委托的组织并不是任意的,而必须符合本法所规定的条件。
国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限定人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
(三)具有行政处罚权的行政机关的种类
在我国,能够享有行政处罚权的行政机关有以下几种类型:
1.国务院
国务院是最高国家行政机关。根据宪法和法律,享有管理全国行政事务的职权。国务院可以制定有关行政处罚的行政法规,可以设定行政处罚。国务院可以享有行政处罚权,但国务院一般不直接作出行政处罚决定。本法第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这条规定说明国务院可以调整和分配法定的行政处罚权,以提高行政处罚的效率,协调行政处罚关系。
2.国务院的组成部门
国务院的组成部门包括部、委、中国人民银行和审计署。国务院的组成部门是依法享有行政处罚权的行政处罚主体,在法定的职权范围内,就自己所管辖的事项,以自己的名义实施行政处罚,并承担由此所产生的法律责任。
3.国务院的直属机构
国务院直属机构是除国务院各部、委、行署外的主管专项行政事务、依法行使一定的行政职权的机关,如国家工商行政管理局、国家环境保护局等。国务院的直属机构在法定职权范围内,享有行政处罚权。同时,本法规定,国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照规章有关设定行政处罚的规定,规定行政处罚。
4.国务院各部、委管理的国家局
这些国家局具有独立的法律地位,依法行使某项专门事务的行政职权。国务院各部、委管理的国家局在法定职权范围内,享有行政处罚权。
5.地方各级人民政府
地方各级人民政府是地方国家行政机关,在本行政区域内享有综合的行政管理权限。地方各级人民政府包括省、自治区、直辖市人民政府,市、自治州人民政府,县、自治县、市、市辖区人民政府,乡镇人民政府。本法第20条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖……”由此规定可以看出,县级以上地方人民政府是行政处罚主体。乡、镇人民政府有法律、行政法规的规定,也可以成为行政处罚主体。
6.地方人民政府的职能部门
根据宪法和有关法律,地方县以上各级人民政府根据工作需要,设立若干职能部门,承担某一方面行政事务。在我国,地方人民政府的职能部门是行政处罚的最主要实施机关。各职能部门在法定权限范围内行使行政处罚权力,但这种权力的划分是相对的,国务院和国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。
7.依照法律、行政法规的授权决定而设定的专门行政机关
除中央和地方国家行政机关外,我国有的法律和行政法规还规定有专门行政机关,如依据国境卫生检疫法设立的国境卫生检疫机关即是,它们享有行政处罚权。
在上述几类行政机关中,根据性质的不同,可以归纳为各级人民政府和县以上各级人民政府所属各工作部门两部分。在行政处罚主体问题上,虽然各级人民政府是当然的行政处罚主体,但具体的行政处罚权由县以上各级人民政府所属各工作部门行使。因此,县以上各级人民政府所属各工作部门是主要的行政处罚主体。
同时,县以上各级人民政府各工作部门由于其性质和职能分工不同,还可分为一般行政主管部门和专业执法监管部门。从某种意义上说,所有行政机关,只要它们拥有某一方面的行政权,行使某一方面的行政职能,同行政相对人发生直接的利害关系,都应有相应的法律规范来规范其行为。它们都应依法办事,因而都是行政执法机关。但从行政处罚主体的意义上说,行政职能部门有一般行政主管部门和专业执法监管部门之分。一般行政主管部门,是指对某一行业问题专门管理的行政部门,其职责为指导、规划某类活动,协调各种关系,组织、安排生产计划的实施,检查和保证经济效益和社会效益。如原能源部、机械工业部、电子工业部、水利部、国内贸易部、文化部等。这些部门处理的事务一般不直接涉及公民、法人和其他组织的人身权利和财产权利,相对而言,功能较弱,因而行使行政处罚权较少。有的部门还不享有行政处罚权,不是行政处罚的主体。专业执法监管部门是指对社会生活负有依法监督管理职能的行政执法部门。这些部门以执行某一方面的法律、法规为己任,对于违法行为,享有行政处罚权。如公安部门、海关、工商行政管理部门、税务部门、食品卫生监督部门、环境保护部门、土地管理部门、审计部门、物价计量部门,这些部门是主要的行政执法部门,也是当然的行政处罚主体。如土地管理部门,是土地管理法的执行部门,对未经批准,或者超过批准用地,或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,土地管理部门有权行使行政处罚权,责令退还非法占用的土地,限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,并处罚款。
综上所述,依法享有行政处罚权的行政机关是行政处罚主体,其中行政专业监管部门的行政执法机关是主要的行政处罚主体。