第十八条
(行政处罚权的委托)
行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚,行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。
受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
[相关规定] 《关于确定地质矿产主管部门行政处罚权限的通知》
各省、自治区、直辖市地质矿产厅(局):
根据《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称矿产资源法)第四十五条和《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)的规定,为明确地质矿产行政机关实施行政处罚的权限和管辖范围,特作如下通知:
一、具有行政处罚权的地质矿产行政机关包括:
1.国务院地质矿产主管部门;
2.省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门;
3.设区(县)的市(自治州、盟)人民政府或地区行署负责地质矿产管理工作的部门;4.县(市、区、旗)人民政府负责地质矿产管理工作的部门。前款第3项、第4项所称负责地质矿产管理工作的部门是指进入当地人民政府序列的地质矿产行政主管部门。
二、根据县级以上地方人民政府授权行使矿产资源管理职能的矿山企业、矿山企业主管部门或一些政企不分的单位,不是地质矿产行政机关,不具有行政处罚权,不得实施行政处罚。
三、矿产资源法第三十九条、第四十条、第四十二条规定的行政处罚,由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照下列规定决定:
1.行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门管辖。
2.国务院地质矿产主管部门有权处理全国范围内具有重大影响、案情复杂的和认为应当由其处理的案件。
省(自治区、直辖市)人民政府地质矿产主管部门、设区(县)的市(自治州、盟)人民政府或地区行署负责地质矿产管理工作的部门有权处理本行政区域内重大、复杂的和认为应当由其处理的案件。
3.违法行为发生地跨行政区域的,由共同上一级人民政府负
责地质矿产管理工作的部门管辖。
四、违法行为发生地所在县级以上人民政府未设负责地质矿产管理工作部门的,由其上一级人民政府负责地质矿产管理工作的部门直接处罚,也可以依照行政处罚法第十八条、第十九条的规定由其上一级人民政府负责地质矿产管理工作的部门以书面形式(文书样式见附件)委托有关组织实施行政处罚。
五、矿产资源法第四十四条规定的行政处罚,由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门决定。
六、给予吊销勘查许可证或者采矿许可证处罚的,由原发证机关决定。
七、依照矿产资源法第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十四条规定,应当给予行政处罚而不给予行政处罚的,上级人民政府地质矿产主管部门有权责令改正或者直接给予行政处罚。
八、依照矿产资源法第三十九条、第四十条、第四十四条和《中华人民共和国刑法》第三百四十三条的规定,应当对直接责任人员追究刑事责任的,有关地质矿产行政处罚机关应当及时将案件移交司法机关,并应当积极协助司法机关办案。
附件:地质矿产行政处罚委托书样式
附件:地质矿产行政处罚委托书样式
____________:
根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第十九条的规定,现委托你单位对__________行政区域内发生的地(委托机关)质矿产违法案件以___________的名义实施行政处罚。实施行政处罚程序(包括立案、调查、听证、决定、执行等)所需文书,均应加盖委托机关的印鉴。
你单位不得再行委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
(委托机关盖章)
年 月 日
[相关规定] 《技术监督行政处罚委托实施办法》 (1996年9月18日 国家技术监督局发布)
第一条 为了加强技术监督行政执法工作,规范行政处罚行为,根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)及国家有关规定,制定本办法。
第二条 县级以上人民政府技术监督行政部门(以下简称技术监督部门)应当依法对技术监督行政违法案件实施行政处罚;也可以根据需要,将其法定职权范围内的部分权限委托专职执法机构以及符合条件的其他事业组织(以下简称受委托组织)行使。
第三条 技术监督部门可以将下列职权交由受委托组织办理:
(一)对违法事实确凿并有法定处罚依据的行为实施现场处罚;
(二)对立案查处的案件进行调查取证;
(三)执行技术监督部门的处罚决定;
(四)执行技术监督部门委托的其他事宜。
第四条 受委托组织必须符合《行政处罚法》第十九条规定的条件,同时应当符合以下要求:
(一)直属于委托的技术监督部门管理;
(二)具有三名以上经省级以上技术监督部门培训考核合格,取得技术监督行政执法资格的人员;
(三)具备办公场所及办案所需的调查取证工具;
(四)不得以盈利为目的,对外开展经营性活动。
第五条 技术监督部门必须以书面方式对受委托组织进行委托,并载明委托行政处罚的种类、适用范围、权限以及相关义务等内容。
委托书应当报上一级技术监督部门备案。
第六条 受委托组织必须在委托权限范围内,以委托的技术监督部门名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
第七条 受委托组织查处行政违法行为,必须执行《技术监督行政案件办理程序的规定》,使用统一的技术监督执法文书。
第八条 技术监督部门应当加强对受委托组织的管理和监督。
第九条 技术监督部门应当对受委托组织实施行政处罚的行为后果承担法律责任。
第十条 技术监督部门对受委托组织不能正确行使行政处罚权的,应当责令其改正,并可以暂停或者变更委托;对直接责任人员依法给予行政处分。
第十一条 行政执法人员超越委托权限实施行政处罚或者存在重大过失而造成损害引起行政赔偿的,技术监督部门应当对其行使追偿权。
第十二条 本办法由国家技术监督局负责解释。
第十三条 本办法自发布之日起施行。
【释解】
本条是关于行政处罚权的委托的规定。
一、行政处罚权的委托概述
(一)行政处罚权的委托及其特征
行政处罚权的委托,是指享有行政处罚权的行政机关将其拥有的行政处罚权委托给其他行政机关或者组织行使。受委托实施行政处罚的行政机关或者组织在委托范围内,以委托的行政机关的名义实施行政处罚。行政处罚权是一项公权力,同时它还关系到公民、法人或者其他组织的权利保护问题,因此,行政处罚权的行使必须慎重。行政处罚权作为行政机关的法定职权,一般来说,只能由行政机关自己行使,不得随意转让。但是,由于行政管理活动的繁杂性、专业性、技术性的增强,行政机关不能满足行政管理的需要,把一些程度较轻、影响较小的行政处罚权委托给其他行政机关或者组织行使,充分利用其他行政机关或者组织的现有的专业特长和技术条件,既可以提高行政效率,实现对社会事务的有效管理,又可以防止机构膨胀,达到精简机构的效果。所以,本条规定,行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合一定条件的组织实施行政处罚。从法律上肯定了行政处罚权委托的地位。
行政处罚权的委托具有以下几个法律特征:
1.受委托组织在委托行政机关的授权范围内行使权力
行政机关要将行政处罚权委托给受委托组织行使,一方面要有法律、法规和规章的规定;另一方面,只能将自己权限范围内的权力委托给受委托人行使,不能将自己权限范围以外的权力委托他人行使。同样地,受委托组织只能在行政机关委托的范围内行使权力,不得超越委托范围行使权力。
2.受委托组织以委托行政机关的名义行使行政处罚权力
行政处罚权的委托和授予不一样。行政处罚权的授予表明行政处罚权的转移,授权主体经授权后就不再享有行政处罚权,行政处罚权由受权组织享有,它具有行政处罚主体资格。行政处罚权的委托并未导致行政处罚权的转移,行政处罚权仍由委托行政机关享有,受委托组织并不享有行政处罚的主体资格,它只有以委托行政机关的名义作出行政处罚决定。本条第3款规定:“受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”
3.受委托组织独立为意思表示进行处罚行为
行政处罚权的委托是一种法律行为,意思表示是法律行为的本质要素。受委托组织在委托授权范围内,根据自己对违法行为的调查和了解,有权决定作出行政处罚或不作出行政处罚,有权决定行政处罚的种类和幅度。委托行政机关对受委托组织在授权范围内的独立意思表示不能过多干预。由于受委托组织以委托行政机关的名义作出决定,委托行政机关对受委托组织实施的行政处罚行为应当负责监督。
4.委托行政机关享有或承担受委托组织行为的法律后果
受委托组织以委托行政机关名义实施行政处罚行为必然要产生法律上的后果,由于受委托组织的行为是根据委托行政机关的授权、以委托行政机关的名义实施的,目的是为委托行政机关履行行政职责,其行为产生的法律关系的主体是委托行政机关和被处罚人,因此,法律上视受委托组织行为为委托行政机关行为,其行为后果当然应由委托行政机关享有和承担。本条第2款规定:“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。”
(二)委托处罚与授权处罚的区别
行政处罚权的委托与授权是行政处罚中两种特殊的情况。它们既有共同点,又有区别。两者的共同点是其主体一般都是行政机关以外的组织,其本身并不享有行政处罚权,只是经过了法律、法规的授权和行政机关的委托才行使行政处罚权。同时,法律、法规对授权和委托均规定了十分严格的限制条件。在现实的行政执法中,对于违法行为,除行政机关行使处罚权,法律、法规,甚至规章还授予了某些组织行政处罚权;一些行政机关在执法过程中又委托某些组织和人员进行行政处罚。由于以往对授权处罚和委托处罚没有明确规范,造成了执罚主体的混乱。而行政处罚权是一项重要的行政权,谁能行使这项权力,在什么条件下行使,必须予以严格限定,这样才能克服现实存在的乱授权、乱委托现象。
委托处罚和授权处罚的主要区别在于:
第一,授权处罚是由法律、法规直接赋予行政处罚权的,法律、法规的规定是行政处罚权的来源和依据;委托处罚是行政机关根据法律、法规的规定委托有关机关和组织代行行政处罚权,必须具有一定的委托法律行为。
第二,授权处罚所赋予的行政处罚权归属被授权的组织,该组织以自己的名义实施行政处罚行为;委托处罚所委托行使行政处罚权的权力本身仍归属于委托的行政机关,受托的机关或者组织只是代其行使行政处罚权。
第三,授权处罚的被授权者是行政处罚主体,在法律、法规规定的权限范围内独立进行行政处罚,享有行政处罚主体的权利和义务;委托处罚的受托方不是行政处罚主体,成为受托方必须具备法律规定条件的机关或者组织,受托的机关和组织只能行使部分委托的行政机关委托的权限,并且必须受到委托行政机关的监督。
第四,授权处罚的处罚主体对其实施行政处罚的行为独立承担法律责任。根据行政复议法和行政诉讼法的规定,公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的组织作出的具体行政行为不服申请复议的,该组织是被申请人,向人民法院提起行政诉讼的,该组织是被告。委托处罚的受托机关或者组织实行行政处罚的行为,由委托的行政机关承担法律责任。根据行政复议法和行政诉讼法的规定,公民、法人或者其他组织对行政机关委托的组织作出的具体行政行为不服申请复议的,委托的行政机关是被申请人,向人民法院提起行政诉讼的,委托的行政机关是被告。
二、行政处罚权委托的条件
法律、法规和规章授予行政机关以行政处罚权,一般要求该机关亲自实施,并对自己的行为负责。但有时行政机关亲自行使职权会由于自身力量和客观条件的限制而难以顺利进行,有必要委托具有便利条件的其他机关或组织行使。为了更好地保证行政处罚权的行使,本条规定行政处罚权的委托应符合以下条件:
(一)确有必要委托
行政机关委托其他组织实施行政处罚,应是为了公共利益的需要,而不得借委托之名串通受托人谋取私利。由受委托组织实施行政处罚比行政机关亲自实施行政处罚更为有利时才能委托。以下两种情况可以认为是更为有利:(1)行政机关行使行政处罚权在人员、装备、技术和空间方面确有困难。(2)具有公共性、社会性的行政事务,由于它们在时间上、空间上和管理对象上都有广泛性、普遍性,同时也有群众的参与性,委托有关组织实施这类处罚更为有利,如城市公共卫生管理、治安管理、城市交通管理等。
(二)必须依照法律、法规和规章的规定
行政处罚权是一种法定职权,法律、法规和规章授予了组织行政处罚权,该组织就必须亲自行使,不能自行委托,让与其他组织行使。对行政处罚主体而言,行政处罚权既是一种职权,同时又是一种职责,职责不能放弃和擅自转移。没有法律、法规和规章的规定,行政机关自行将行政处罚权委托其他组织行使,是一种违法行为。本条第1款规定:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合第19条规定条件的组织实施行政处罚。……”由此可见,法律、法规和规章规定行政处罚权可以委托是行政处罚权委托的要件。
作为一项公权力,行政处罚具有不可随意转让或者处置的特性;处罚权的委托因此应有严格的条件限制,这是处罚权的委托不同于私权利委托的关键所在。行政处罚权是法律赋予行政机关的法定职权,一般应由行政机关自己行使,不能随意进行委托。需要进行委托的,必须符合法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。这就将委托的处罚权限定在行政机关的法定权限内,体现了对委托处罚权的慎重。这里的法定权限是指法律、行政法规、地方性法规或者规章赋予行政机关行政处罚权的权限范围。行政机关委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚,必须在其法定权限内,超越法定权限的,委托无效。
(三)该项处罚权必须是可以委托的
委托权的主体是涉及公共性、社会性事务的管理领域的行政机关。所谓公共性、社会性事务是指在时间上、空间上和管理对象上都具有广泛性、普遍性,社会的绝大多数成员的多数活动多与这些事务密切相关,如社会治安、城市交通管理、城市公共卫生管理等。这些管理领域的基本特点是不调动社会成员参与管理,行政机关难以履行好职责,社会成员既是管理的对象,又应是管理参与者。而有些专业性较强的管理领域,如商检、海关等,则不具有这些特点,因为社会成员成为该领域管理对象的毕竟是少数,而且不具有经常性。因此,这些领域的行政机关不宜把行政处罚权委托他人代为行使。本条规定,行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以委托组织实施行政处罚。
(四)被委托的处罚应是程度较轻、影响较小的处罚
委托实施行政处罚是处罚权的转移,受委托行使处罚权是一种代理行为,被委托人的法律地位决定了被委托实施的应该是处罚的程度较轻,对被处罚人的权益影响不大的行政处罚。本法对此虽没有明确规定,但作为一种代理行为委托行使处罚权是一种间接处罚行为,为了使之符合处罚目的,切实受制于委托机关,被委托的处罚权应是程度较轻、影响较小的处罚,这也正符合委托一般存在于经常发生处罚的领域的情况。
(五)必须是委托其他行政机关或者组织
行政处罚权关系到公民、法人或者其他组织的合法权益,是一项严肃的事情,只能委托其他行政机关或者组织行使,不能委托个人行使。
(六)委托时必须以书面方式进行
委托是一种法律行为,产生相应的法律后果,委托处罚权的行使,影响到公民、法人或者其他组织的合法权益,因此,委托必须以书面方式进行。行政机关委托组织实施行政处罚,应与被委托组织签订委托书,分清双方的权利义务。委托书主要应载明:委托机关和被委托组织的名称、地址、法定代表人的姓名、具体的委托权限及适用范围、委托的期限,滥用委托权应承担的法律责任等。
三、委托行政处罚权的实施
依本条规定,受托实施行政处罚权应注意以下问题:
(一)以委托机关的名义实施行政处罚
行政处罚委托是一种代理关系,受委托人行使处罚权的基础是行政机关的委托行为,受委托人在法律上没有独立的地位,它不能以自己的名义对管理相对人实施处罚,只能以委托机关的名义进行。并且,它也不能以自己的名义承担处罚行为所引起的法律后果,发生行政复议或者行政诉讼,只能由委托其行使行政处罚权的行政机关参加复议或者应诉,充当被申请人或者被告。
(二)委托机关对委托处罚权的行使负责监督
行政处罚权是法律赋予行政机关的法定职权,一般应由行政机关自己行使,不得随意转移处罚权。确实需要委托其他行政机关或组织行使的,应该严格遵循法律的规定,以保证不至于造成滥处罚。经过行政处罚权的委托,在委托机关和受委托组织之间形成特定的权利义务,这种特定的权利义务关系只对委托机关和受委托组织有约束,委托机关应对受委托组织的一切处罚行为负责。因此,委托机关应对委托处罚权的行使进行监督,使委托处罚权的行为符合行政管理目的,并且委托机关应承担委托处罚的法律责任以保证行政处罚权的合法行使。如前所说,委托行政机关对受委托组织在委托权限以内的行为的后果承担法律责任,因此,委托行政机关应当对受委托的组织的行为及行为方式、行为后果等诸多方面进行监督,不履行监督的责任,就是一种不积极行使权力,就是一种失职。对此,本条第2款作出了明确规定。
(三)委托不得再委托
本条规定,受委托的组织不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。再委托是指被委托人把处罚权又转让委托他人行使。委托能否再委托涉及到处罚权是否具有双重转让性,被委托人能否成为委托权的主体。实际上,处罚权不具有双重转让性,一次转让尚有严格的条件限制,委托权的主体都要依法确定,被委托人当然不得成为委托权的主体。行政处罚权是一项严厉的行政制裁措施,它的行使必须严格、慎重。行政处罚委托是行政处罚权的转移,它受到法律的严格限制,它的行使更要符合法律的规定。行政处罚委托的成立是基于委托机关对被委托组织的业务能力和慎重行使处罚权的信任,受委托组织应自己行使行政机关委托其行使的处罚权,不得再委托。
附:相关文书样式
行政执法及行政处罚委托书
×发行委字( )第[ ]号
委托机关:___________________________________________
受委托组织:___________________________________________
委托事项及期限:___________________________________________
委托组织负责人 受委托组织负责人
印 章 印 章
注:1.受委托组织须以委托的行政机关的名义,在委托权限和范围内实施行政执法和行政处罚,如果以自己名义或超出委托权限的范围或再委托的,所产生的一切法律后果均由受托的组织自行承担。
2.本委托书按一案一卷归档备案。