第二十条
(地域管辖与级别管辖)
行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。
【释解】
本条是关于地域管辖与级别管辖的规定。
一、管辖概述
我国目前已有50多个行政机关或者组织享有行政处罚权,有的地方达90多个。现行立法对处罚管辖的规定大都缺乏统一考虑。有的按政府所属部门来确定管辖,如公安部门管辖治安处罚,卫生部门管辖卫生处罚等。有的按违法行为的性质不同而确定管辖,如套汇、逃汇、扰乱金融等违反外汇管理规定的处罚,由外汇管理机关管辖;走私性质的套汇、逃汇处罚,由海关管辖;利用外汇、外币票证进行投机倒把的处罚,由工商行政管理部门管辖。有的按违法主体不同而确定管辖,如,未经批准经营旅游业务、转让营业执照、欺骗消费者的,由旅游管理机关处理经理和直接责任人员;情节严重,需要处理违法企业的,由工商行政管理部门管辖。有的按违法行为发生阶段不同而确定管辖,如对制造、贩卖、偷运鸦片等毒品的行为的处罚,由公安、海关、边防、工商行政管理部门管辖。还有的依据不同法规确立不同的管辖机关,如单纯违反烟草专卖规定的,由烟草专卖机关管辖;既违反烟草专卖规定,又违反工商行政管理规定的,工商行政管理部门可以管辖。
上述情况,在很大程度上加剧了行政处罚在管辖上的混乱。但是实践中“有利争着管、无利无人管”的现象,真正原因并不在于此,而是在于许多行政机关的职责权限不清楚。因此规范行政处罚管辖的基础是科学地划分行政机关的职责权限。
管辖,顾名思义即管理与统辖。在法学中,管辖则是用以确定权力主体行使权力的范围与界限。国内法上的管辖,主要是指有关国家机关在受理案件方面的权限分工。这种意义上的管辖,有广义与狭义之分。狭义的管辖,仅指同一职能的国家机关系统内部不同级别、不同地区的机关之间在受理案件方面的权限分工,不包括该系统的国家机关与其他系统的国家机关在职能方面的权限划分。广义的管辖,则既包括前者,也包括后者。
行政处罚的管辖是指具有行政处罚权的行政机关和管理公共事务的组织在受理、处罚公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为时,所作的分工和权限。行政处罚的管辖是确定对某个行政违法行为应由哪一级或者哪一个行政机关实施处罚的法律制度。行政处罚的管辖权与行政处罚权既有联系又有区别。行政处罚权是国家赋予行政机关或管理公共事务组织对违反行政管理秩序的行为依法实施处罚的权力;行政处罚的管辖权则是指对某个具体的行政违法行为由哪一个行政处罚主体实施处罚的问题。行政处罚权强调行政处罚由什么样的组织负责实施,实际上指的是行政处罚的主管。行政处罚主体对该行政违法行为有行政处罚权是确定管辖权的前提,凡是不属于行政处罚主体行使行政处罚权范围内的事项,行政处罚主体无权管辖,如民事案件、刑事案件要移交司法机关管辖。同时,管辖权是行政处罚权的进一步落实,行政处罚权只能通过管辖权来体现。
行政处罚管辖权是对行政机关和行政处罚实施组织实施行政处罚的权限进行划分,明确其分工的重要措施,是解决行政处罚主体在自己的职权范围内,各司其职,各尽其责的主要依据。明确规定行政处罚主体对违法案件的管辖权,有利于防止处罚主体越权处罚或者重复处罚,同时也可以对那些有管辖权而不认真行使职责的处罚主体进行约束。使行政机关和其他被委托或者授权的组织能够尽职尽责行使权力,使违法行为能够及时、有效的得到处理,从而提高行政机关的工作效率,保障行政机关有效地实施行政管理,保护公民、法人或者其他组织的合法权益。管辖问题是规范行政处罚的重要问题之一,它是正确实施行政处罚的前提和基础,只有明确对违法案件的管辖权,才能有效地对违法行为给予制裁,同时有利于监督行政机关依法行政。
(一)行政处罚的管辖与诉讼管辖
在国内法不同的法律部门中,管辖制度的具体内容也有所不同。在刑事诉讼法中,管辖不仅包括不同级别、不同地区的法院在审判案件方面的权限分工——审判管辖,而且还包括法院与检察机关、公安机关在处理案件方面的权限分工——职能管辖。在民事诉讼法及行政诉讼法中,管辖则仅指不同级别、不同地区的法院间的审判管辖。而本法所规定的管辖,与上述诉讼法中的管辖相比较,差别更为明显。其具体表现如下:
1.本法对管辖的规定更为笼统,操作性更差。本法实际上只规定了确定行政处罚管辖的基本原则,而不像上述诉讼法那样对管辖规定得较具体明确。可以说,根据诉讼法可判定一个案件由哪一地区哪一级别的法院管辖,而仅根据本法却不足以断定一个行政处罚案件由哪一个行政机关管辖。
2.本法所确定的管辖,可以看做是一种广义的管辖,但有关职能管辖及地域、级别管辖的具体内容都需要根据其他法律或行政法规来确定。
导致上述差异的主要原因在于:
1.诉讼法的主要规范对象是审判机关——法院,而行政处罚法的主要规范对象则是具有行政处罚权的行政机关
在现代社会,由于行政权的扩张,具有行政处罚权的行政机关的数量和种类都急剧增多。对于拥有不同种类的行政处罚权的行政机关而言,其主要职能也有明显的差异。因而在本法的规范对象之间,其差异性和多样性较之诉讼法的规范对象而言,更为显著。而且,法院在级别设置及区域设置上都有高度的统一性,而有行政处罚权的行政机关在此方面则差别明显。对于这些具有不同职能且在级别设置及区域设置方面都不统一的规范对象,自然不宜规定完全统一的具体的管辖制度,而只宜于规定一些统一的管辖原则。
2.诉讼法规定的主要内容是法院的审判活动,而本法规定的主要内容是行政机关的行政处罚行为
就前者而言,除在刑事诉讼中涉及法院与检察机关、公安机关的职能分工外,民事、行政诉讼基本不存在法院与其他机关的职能分工问题。但就行政处罚行为而言,由于行政管理的专业性越来越强,基于不同的行政管理职能而实施的行政处罚之间的差异越来越明显,因而对这些行政处罚不仅要设置级别及地域管辖,而且还要设置职能管辖。只有这样才能合理地确定各种行政机关在实施不同的行政处罚时的权限分工,保障行政处罚的及时有效,保障行政相对方的合法权益。
(二)确定行政处罚管辖的原则
确定管辖的原则,是指研究管辖或者立法中确定管辖时所遵循的一般准则。行政处罚管辖错综复杂,与行政管理体制、行政活动程序等诸多问题交织在一起。只有明确反映行政处罚管辖的政策目标和基本价值,即行政处罚管辖的原则问题,才能把握问题的实质,使行政处罚管辖建立在比较科学的基础之上。从我国行政处罚和行政管理的实践来看,确定行政处罚管辖应遵循以下原则:
1.效率原则
效率应该是行政的最高价值,没有效率就没有行政。行政处罚作为与行政权相联系的一种制裁措施,面对大量的、经常性的违法行为,必须合法、高效才能发挥其职能。讲究效率应是行政处罚的题中应有之义。从总体上看,保证行政处罚实现效率的环节很多,如程序、时效等,但管辖也是重要方面。我们这里讲的效率原则,就是指行政处罚管辖的确定,应当便于行政机关或者组织迅速、及时发现并制裁违法行为。迅速、及时发现违法行为是指实施处罚的机关或者组织能很快掌握违法行为的信息,既要使检举方便、及时,也要使日常的行政管理有关情况能及时反馈。因此,根据这一原则,行政处罚的地域管辖,应主要根据行为发生地来确定。
2.兼顾行政机关的分工与案件性质的原则
首先,应贯彻专业化原则。现代国家行政管理最大的特点之一就是专业分工的发达,行政处罚无论是对事实的认定、行为的法律评价还是行政处罚的具体确定,都需要不同程度专业技术和法律业务水平。确定行政处罚管辖应体现现代行政专业分工的特点,贯彻专业化原则。行政处罚管辖专业化原则就是指行政违法行为一般由履行最相近业务的职能部门予以处罚,以专业部门为主要管辖方式。其次,应贯彻级别管辖原则。我国的行政机关是按层级组成的,不同级的行政机关分工是不同的,一般来说,行政机关层次越高,其职能中的决策、综合、协调、指导和监督内容就越多,行政机关层次越低,其职能中的执行内容就越多,处理具体案件和其他事务的任务就越重。根据这一特点,大多数行政处罚的实施就应由级别较低(如县级)的行政机关或者组织来管辖。同时,考虑到案件有简有繁、有大有小,性质不尽一致,因此,还应规定一些行政处罚的实施,由较高级的行政机关或者组织来管辖,这种兼顾实际上是上下级行政机关分工的均衡。
3.原则性与灵活性相结合的原则
管辖是一种权力的分配,应该具体、明确,责任清楚,既不发生管辖重复,也不出现管辖空白。但是,行政处罚的管辖非常复杂,而且行政管理中的变化因素很大,确定管辖又不可能做到滴水不漏,一一作出明确规定。因此,在确定管辖时,既要明确规定职权管辖、地域管辖、级别管辖,使大量的管辖都有明确的实施主体,也要给一些行政机关在管辖上的机动权,使管辖能适用各种变化的情况,真正做到原则性与灵活性相结合。
由于行政处罚的管辖是一个十分复杂而又重要的问题,因此本条明确规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”用以解决行政处罚过程中由于管辖权不清而带来的种种问题。这一规定包含了行政处罚管辖权的多项原则,即地域管辖、级别管辖、职能管辖、指定管辖等。
二、地域管辖
地域管辖又称区域管辖、土地管辖,是指同级人民政府之间横向划分和其所属部门在各辖区内实施行政处罚的权限分工。地域管辖就是确定行政机关依职权实施行政处罚的地域范围。地域管辖是解决行政处罚权的块块划分问题,即:省一级行政机关有权在本省的行政区域范围内行使行政处罚权,地市一级行政机关有权在本地市的行政区域范围内行使行政处罚权,县一级行政机关有权在本县的行政区域范围内行使行政处罚权。至于对哪些违法行为实施行政处罚由哪级行政机关管辖,对哪些违法行为实施行政处罚由哪个具体的行政部门管辖,单凭地域管辖无法解决,是级别管辖和职能管辖规定的问题。
本条规定,“行政处罚由违法行为发生地的”行政机关管辖,确定了行政处罚地域管辖的一般原则。行为人的行为构成违法,其中一个重要要件是客观上实施了违法行为,以违法行为的发生地作为行政机关管辖违法活动基准点是比较科学的。首先,规定违法行为发生地的行政机关管辖,便于行政执法机关对违反行政管理秩序的案件的管辖,适用起来范围较广,既包括实施违法行为地也包括危害结果发生地,它囊括了行为人实施违法行为的全过程,无论违法行为人在其实施违法行为的哪个阶段被发现,都可以立即依法就地给予行政处罚,有利于行政机关及时有效地纠正和惩罚违法行为;其次,规定违法行为发生地的行政机关管辖有利于行政执法机关对违法事实的进一步调查、取证,可以有效地节省执法机关的人力、物力,提高工作效率;再有,规定违法行为发生地的行政机关管辖符合行政机关各司其职的原则,我国的行政管理首先是按照行政区划进行的,地方人民政府管理本辖区内的社会事业、公共事务,对本辖区内发生的违法活动进行管辖,是其应有的职权和责任。
根据地域管辖的原则,行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。如何理解违法行为发生地,是实施行政处罚首先要解决的问题。应当说,行为人实施了违法行为,在其实施过程中任何一个阶段被发现,该地方都可以成为违法行为发生地。如贩卖假药的违法行为,李某在甲地制造假药到乙地销售,运输过程经过丙地、丁地,依照本法的规定,甲乙丙丁四地都可能成为违法行为发生地,当地的行政执法机关如发现了这一违法行为都有权对其实施行政处罚。但是如果这一违法行为是在乙地销售假药时才被查获,只需由乙地的行政执法机关实施行政处罚就可以了,甲丙丁三地的行政机关不应再实施行政处罚,因为行为人在前几地实施的制造和运输假药的行为在此只能看做是销售假药行为的前期准备。当然,乙地行政机关在对该销售假药行为实施行政处罚时应考虑到行为人实施了制造、运输假药的违法行为,依法给予并处处罚。但是,如果制造假药和销售假药的不是同一个人,情况就有所不同。甲地制造假药的人是王某,李某是从王某处收购了假药后到乙地销售,乙地行政机关查获后对李某销售假药的行为作出了行政处罚,同时对王某制造假药的行为还必须给予行政处罚。当然,对于王某制造假药的行政处罚是由乙地的行政机关作出还是由甲地的行政机关作出,从法律规定看都是可以的,但应便于行政处罚实施,有利于行政执法效率的原则。
三、级别管辖
级别管辖,是指同类上下级行政机关或者组织之间实施行政处罚的权限的分工。级别管辖主要解决不同级别的行政机关分别管辖哪些违法行为,也就是说哪些违法行为可以由低一个层级的行政机关处罚,哪些违法行为只能由高一个层级的行政机关处罚。
本条明确规定,行政处罚由“县级以上地方人民政府”有行政处罚权的行政机关管辖,确立了在通常情况下,违法行为由县级以上行政机关实施行政处罚的制度。本法如此规定,这是从我国的行政管理现状和行政处罚实践作出的决定。在我国的行政处罚实践中,大量的行政处罚都由县级行政机关或组织管辖。县级以下的行政机关只在某些领域管辖一些程度较轻、影响较小的处罚,而县级以上的行政机关或组织也只管辖某些特定的行政处罚。因此,行政处罚的级别管辖,主要是县级,只在特殊情况下提级或降级。
行政违法行为一般应当由违法行为发生地的县级人民政府有行政处罚权的行政机关管辖。这是因为:首先,从行政机关的分工看,行政机关的层次越高,其职能中的决策、综合、指导、监督的责任就越强,行政机关层次越低,其职能中具有执行的任务就越重,实施行政处罚应当说大量的是对法律、法规的具体实施,因此规定一般由基层的行政机关实施更为科学。第二,从我国目前的行政机构设置情况看,县级行政机关是我国行政区划中最基本的单位,同时又居于承上启下的关键地位,负有将国家的法律、法规、规章和政策落实到基层的行政管理职责,管理本辖区政治、经济、文化、社会治安、公共秩序等多项具体工作。在实施有效的行政管理活动中,需要运用一定的行政执法手段来保证行政管理的有效实施。第三,从行政处罚实践看,由于县一级管理着本辖区内大量的具体行政工作,而大量的行政违法行为的发生与这些具体的行政管理工作有着十分密切的联系。因此,由县级有关行政机关在进行管理的同时及时对违法行为作出处罚是提高行政效率,及时纠正违法行为的最好方法。第四,一般的行政处罚由县一级管辖,还考虑到县一级行政机关一方面是我国按区域实行管理的基层单位,另一方面它的行政管理工作系统又较为完备,目前我国行政机关各职能部门设置大多到县一级,这也为依法实施行政处罚提供了组织基础。在确定由县级地方人民政府的行政机关管辖的基本原则下,本法也规定了县级“以上”地方人民政府有行政处罚权的行政机关也可以管辖。在我国的行政处罚实践中,在大多数情况下,一般的行政违法行为是由县级地方人民政府所属行政机关管辖,但有些违法行为涉及的范围较大,县级政府很难处理;另外,在大城市的管理中,对违法行为的处罚有些由县级以上人民政府管辖,这样有利于克服乱罚款。因此,对于一些重大的或者根据法律、行政法规规定不得由县一级人民政府直接管辖的行政违法案件,县一级人民政府就无权管辖。例如:根据矿产资源法规定:“违反本法的规定,采取破坏性开采方法开采矿产资源,造成矿产资源破坏的,责令赔偿损失,处以罚款;情节严重的,可以吊销采矿许可证,”这一行政处罚“由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门决定;对国务院和国务院有关主管部门批准创办的矿山企业给予吊销采矿许可证处罚的,须报省、自治区、直辖市人民政府批准。”根据这一规定,对违反矿产资源管理的行政违法行为给予的行政处罚,就要根据不同的违法情况,由不同级别的行政机关管辖。
我国立法确定处罚级别管辖通常考虑以下因素:
第一,实施行政处罚在本辖区、本领域的影响程度。我国现行林业、土地、国境卫生检疫、统计、海关、环保等许多领域的行政处罚级别管辖,都是以此作为划分标准的。
第二,行为人的地位,比如中央或省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的药品生产、经营企业违反药品管理法,对这类企业处以停产、停业整顿7天以上或者吊销《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证》处罚的,由省级卫生行政部门报同级人民政府决定,而对县级或县级以下人民政府管辖的药品生产企业或者经营企业处以相同处罚的,由县级药品行政部门报同级人民政府决定。
第三,违法行为的性质和严重程度。违法行为性质严重的,对其处罚一般由上级机关管辖。例如对采取破坏性的开采方法开采矿产资源,造成矿产资源严重破坏的,给予责令赔偿损失,处以罚款,情节严重的,吊销采矿许可证,由省、自治区、直辖市人民政府矿业主管部门管辖。
第四,行政处罚的种类和幅度。处罚的种类往往反映违法行为的性质,而处罚的幅度往往反映违法行为的情节或者造成的后果。根据处罚的种类和幅度划分处罚的级别管辖,有利于落实权责统一的原则。例如,治安管理处罚法规定,拘留由县以上公安机关管辖,公安派出所无权管辖。
我国现行的行政处罚级别管辖规定得很复杂,很多部门都根据本部门情况自行规定。在此只对一些重要的职能部门规定得比较清楚的级别管辖作一简单介绍。
1.以行政法律责任的轻重为标准来确定级别管辖
例如治安管理处罚法第91条规定:“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”
水污染防治法第38条第2款规定:“罚款由环境保护部门决定,责令企业事业单位停业或者关闭,由作出限期治理决定的地方人民政府决定;责令中央直接管辖的企业事业单位停业或者关闭的,须报国务院批准。”
化妆品卫生监督条例第29条规定:“撤销特殊用途化妆品批准文号的处罚,由国务院卫生行政部门决定;吊销《化妆品生产企业许可证》的处罚,由省、自治区、直辖市卫生行政部门决定;其他一般性处罚,由县级以上卫生行政部门决定。”
高等学校招生处罚规定第18条规定:“宣布考试无效,取消下一年兴办统一考试资格的处罚案件,由省、自治区、直辖市招生委员会报国家教育委员会裁决。重大处罚案件,由省、自治区、直辖市招生委员会裁决。一般处罚案件,由地区级以下委员会裁决。”
矿产资源法第45条规定:“对国务院有关主管部门批准开办的矿山企业因破坏开采矿产资源而给予吊销采矿许可证的处罚案件,须报省、自治区、直辖市人民政府批准。对国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业因破坏开采矿产资源而给予吊销许可证以外的处罚案件,则由省、自治区、直辖市地质矿产部门直接决定。”
计量法实施细则第60条第1款规定:(1)罚款10000元以上的处罚案件,报省级计量行政部门决定;(2)其他处罚案件,由县级以上计量行政部门决定。
2.以行政违法行为人的地位确定级别管辖
例如大气污染防治法第23条规定:“市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理,由市、县以下人民政府的环保部门提出意见,报同级人民政府决定;中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理,由省、自治区、直辖市的环保部门提出意见,报同级人民政府决定。”
水污染防治法第38条规定:“责令企业事业单位停业或关闭,由作出限期治理决定的地方人民政府决定;责令中央直接管辖的企业事业单位停业或者关闭的,须报国务院批准。”
药品管理法第64条第2款规定:“对中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖药品生产企业、药品经营企业处以停产、停业整顿7天以上或者吊销《药品生产企业许可证》处罚的,由省、自治区、直辖市卫生行政部门报同级人民政府决定,对市、县或市、县以下人民政府管辖的药品生产企业、药品经营企业处以停产、停业整顿7天以上或者吊销《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证》处罚的,由市、县级人民政府卫生行政部门报同级人民政府决定。”
大气污染防治法第33条规定:“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位,除按照国家规定加收超标排污费外,可以根据所造成的后果处以罚款,或者停业、关闭。”“罚款由环境保护部门决定。责令停业、关闭,须报国务院批准。”
根据环境保护法第39条规定:(1)责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭的,报国务院批准;(2)责令省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位停业、关闭的,由省、自治区、直辖市人民政府决定;(3)责令市、县或市县以下人民政府管辖的企业事业单位停业、关闭的,由市县人民政府决定;(4)其他处罚,由县级以上环境保护部门决定。
3.以行政违法行为的程度确定级别管辖
例如根据投机倒把处罚暂行条例第3条规定,一般的投机倒把行为的行政处罚,由县级以上工商行政管理机关管辖;但是“其他扰乱社会主义经济秩序的投机倒把行为”的行政处罚,则由省级以上工商行政管理机关管辖。
四、职能管辖
职能管辖,是指不同的行政机关依据各自不同的职权对实施行政处罚所作的分工,是行政机关根据其管理职能确定对违法案件的管辖权。地域管辖和级别管辖只是解决了在哪里发生了违法活动应由哪个地方的行政机关实施行政处罚的问题,而在一个地方对于某一类的违法行为应由哪个具体的机关来实施行政处罚就是职能管辖解决的问题。职能管辖是按照行政机关专业管理范围来划定对违法行为实施行政处罚管辖权,从而与地域管辖、级别管辖一起完整地解决行政机关对于行政处罚权管辖问题上的“条块”分割问题。
在现代社会,行政处罚作为行政机关对社会实施管理的手段,在世界各国已得到广泛的重视和应用。随着行政权的扩张,行政处罚所涉及的领域也越来越广,拥有行政处罚权的行政机关也越来越多。在此情况下,必须明确这些行政机关在行政处罚方面的职能分工。这样做,有以下几方面的意义:
1.有利于防止具有不同行政管理职能的行政机关基于各自职能而实施重复处罚。
2.有利于防止行政机关擅自扩大自己的法定的行政处罚权范围,从而滥用行政处罚权。
3.有利于使依法行政的法制原则具体化,有利于培养人们的依法行政的意识。
特别是在我国,由于刚刚从计划经济体制转轨到市场经济体制,许多行政人员头脑中还存有大量的计划经济体制下的习惯作法和习惯意识,特别习惯于使用强制命令的手段进行管理,从而常常出现滥用行政处罚权的现象。同时,一方面由于我国的法律建设起步较晚,行政法制还不健全,完全的依法行政还有一些困难;另一方面,由于历史上缺乏法制传统,行政人员头脑中依法行政的观念还不牢固,从而使滥用行政处罚权的现象更为突出。从这种意义上说,在我国明确行政处罚的职能管辖,意义更为重大。
由此可见,本法所规定的职能管辖并不具体,而仅仅规定了一项基本的原则。
本条规定:“行政处罚由……具有行政处罚权的行政机关管理。”由于不同职能的行政机关尽管可能都拥有行政处罚权,实施处罚的对象可能也有相同之处,但它们的法定职权范围是不同的,因而实施行政处罚的领域或事由也有所不同。这样,在法定职权范围内实施行政处罚,就为有行政处罚权的行政机关提供了一条划分其职能管辖的基本标准。
有关各行政机关在职能方面的具体分工或在行政处罚方面的职能管辖的具体内容,有关的行政法规有详尽的规定。如工商行政处罚由有关的工商管理法规作规定,治安管理处罚由治安管理处罚条例及有关的法规作规定,等等。行政机关对违法行为,必须进行处罚,不得推诿。行政机关依据自身职权对社会进行管理,对违法行为进行处理,不仅是行政机关的权利,同时更是行政机关的义务。行政机关不能因为其他机关也有对该违法行为的处理权而推卸责任,放弃职守,更不能因为该违法行为处理起来比较困难或无名无利可图而推拖敷衍或视而不见,不作处理。
职能管辖的主要根据是各类行政主体所具有的职能及业务范围和各种行政违法案件的不同性质。查处行政违法案件的范围的划分,与各类行政主体的职能是相适应的。根据我国现行法律法规的规定,几个主要执法机关主管行政违法案件的范围分别是:
1.工商行政管理机关主管工商业行政违法案件,主要是经济类违法案件
主要包括:不正当竞争案件、投机倒把案件、利用经济合同违法案件、违反企业登记管理案件以及违反国家重要商品经营政策案件等等。
2.税务管理机关主管税务行政违法案件
主要包括:偷税漏税案件;抗税案件;未按规定办理税务登记案件;未按规定办理纳税鉴定的案件;未按规定办理纳税申报的案件;未按规定建立、使用和保存账务、票证的案件;违反发票管理制度的案件;拒绝接受税务机关监督检查案件等等。
3.公安机关主管治安行政违法案件
主要包括:扰乱公共秩序和妨害公共安全的案件;侵犯人身权利和财产权利的案件;妨害社会管理秩序的案件;违反消防、交通、户政等管理的案件等。
4.物价管理机关主管价格违法案件
主要包括:不执行国家定价的案件;违反国家指导的定价原则的案件;抬级抬价或压级压价案件;将计划调拨物资转为计划外商品价出售的案件;自立名目乱收费的案件;不执行提价申报制度的案件;泄露国家价格的案件;越权定价及其他违反价格法规、政策的案件等。
5.环境保护管理机关主管违反环境保护法的案件
主要包括:造成环境污染事故的案件;擅自拆除或闲置污染物防治设施,或污染物排放超标准案件;不按规定缴纳排污费或超标排污费的案件;车辆噪声超标准的案件;违章贮存、堆放、弃置、倾倒、排放污染物或废弃物的案件等。
6.食品卫生管理机关主管违反食品卫生管理法的案件
主要包括:无卫生许可证或健康证经营食品案件;食品污染案件;出售腐烂变质食品案件;出售病死、毒死或死因不明的禽兽、水产动物及其制品案件;食品不符合国家卫生标准的案件;食品掺入有毒有害影响营养卫生的物质的案件等。
7.土地管理机关主管违反土地管理法规的案件
主要包括:非法占用土地案件;买卖或以其他形式非法转让土地的案件;违反法律规定在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿的案件等。
8.林业行政机关主管林业行政违法案件
主要包括:盗伐、滥伐林木或毁坏林木的案件;伪造采伐许可证、木材运输证的案件;破坏陆生野生动物资源的案件等。
五、行政处罚管辖规定的例外
本条末段规定:“法律、行政法规另有规定的除外”,这是对行政处罚管辖权特殊问题作出的规定。在通常情况下,发生了违法案件,行政机关应当按照前面所述的地域管辖、级别管辖、职能管辖处理。但由于违法行为错综复杂,有些违法行为还不能完全按照以上几种管辖原则确定进行。因此,有些单行法律、行政法规对某个具体的违法行为的行政处罚管辖权作出了特别规定,在这种情况下,行政机关就应当按照这一特殊规定执行。例如,治安管理处罚法第91条规定:“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”依照这一规定,对于违反治安管理情节轻微,行政处罚为警告或者500元以下罚款的,可以由公安派出所管辖,不必按照行政处罚的一般规定由发生地县级以上地方人民政府有行政处罚权的行政机关管辖。再如,根据海关法的规定:“中华人民共和国海关是国家的进出关境监督管理机关。国务院设立海关总署,统一管理全国海关。国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。海关的隶属关系,不受行政区划的限制”。因此,在进出境发生的违反有关海关法律、法规的违法行为,就不能按照本条“关于县级以上地方人民政府有行政处罚权的行政机关管辖”这一管辖原则进行管辖了。因为各地的海关直接归海关总署领导,与地方人民政府无隶属关系,因此,对于这一类违法行为实施行政处罚,就要根据海关法的规定执行。由此可见,本法关于管辖的规定只是行政处罚管辖问题作出的一般规定,是一个原则规定,面对千变万化的社会生活的错综复杂的违法行为,单行法律、行政法规必然会对专门问题作出特殊的行政处罚管辖规定,行政机关在实施行政处罚时必须了解和掌握这些规定,才能准确地运用行政处罚,有效地维护好行政管理秩序。