第二十一条
(指定管辖)
对管辖发生争议的,报请共同的上一级行政机关指定管辖。
【释解】
本条是关于指定管辖的规定。
指定管辖是指两个或者两个以上行政机关对管辖权发生争议时,由共同的上一级行政机关以决定的方式指定某一行政机关管辖。如《工商行政管理机关行政处罚程序规定(试行)》第8条规定:“两个以上工商行政管理机关因管辖权发生争议的,应由有管辖权的各方,本着谁先立案谁查处或者方便查处的原则,共同协商;协商不成时,报请各方共同的上级工商行政管理机关指定管辖。”对管辖权发生争议,主要发生于以下情况:
第一,在地域管辖上,两个或者两个以上行政机关对管辖权发生争议。具体为:(1)共同管辖时,若干有管辖权的行政机关对管辖权发生争议;(2)数地违法的,数地行政机关对管辖权发生争议;(3)因辖区境界不明引起的管辖权争议;(4)因行政区划发生变动引起的管辖权争议等。
第二,在职权管辖上,两个或者两个以上的行政机关对管辖权发生争议。具体为:(1)法律、法规和行政规章因对行政处罚权规定不明,引起的管辖权争议;(2)同一违法行为违反若干行政管理领域的行政法律规范,引起的管辖权争议;(3)法律、法规和行政规章规定数个行政机关对同一违法行为共同配合处理,引起的管辖权争议等。
此外,在管辖权没有发生争议,而由于法律上或者事实上的原因,依据法律规定有管辖权的行政机关无法行使管辖权,而必须由其他行政机关行使管辖权。在这种情况下,也需要由上级行政机关以决定的方式指定某一个行政机关行使管辖权,实际行使管辖权的行政机关在法律上并没有管辖权,其管辖权的根据是上级行政机关的指定。
如果出现了管辖争议问题,各部门应当尽量本着从国家和人民的利益出发,互谅互让,积极配合,相互支持,解决矛盾,使行政处罚工作得以有效地实施的态度,努力协商解决。首先应分析发生争议的原因,如果属于共同管辖问题,可以按照“先查处原则”来解决管辖权争议。这样,有利于对违法案件的快速有效地处理,有利于在发生共同管辖问题时矛盾的尽快解决。当然,如果该违法案件牵连了几个违法行为,可以考虑“重吸轻”的原则,由行政处罚较重的行政机关实施处罚,以解决重复处罚问题。必须指出,各行政机关协商对违法案件的管辖权时,不管适用什么原则,一定要符合法律、行政法的规定,同时要以便于实施行政处罚,便于及时纠正违法行为,便于教育违法行为人为指导思想。当然,如果是因对一些法律、法规规定有不同的理解,或的确是体制上的问题无法确定应由谁来对该行政处罚案件实施管辖,就应当及时报请共同的上一级机关指定管辖,以免延误对违法案件的处理。
管辖权发生争议时报请共同的上一级行政机关指定管辖的原因在于,指定管辖权是一种行政决定权和行政领导权,指定管辖的决定一经作出,被指定管辖的行政机关必须管辖。因此,在两个或者两个以上行政机关发生行政处罚管辖争议时,只能由他们共同的上一级机关进行决定由谁管辖。只有他们共同的上一级行政机关才能对这两个或者两个以上的行政机关的行政行为有决定权和领导权。对于不同的行政机关,他们共同的上一级机关也有所不同,主要有以下几种情况:
第一,如果争议各方是同一级政府所属的两个以上工作部门,行使指定管辖权的机关就是本级人民政府,如:县工商局和县物价局之间发生行政处罚管辖争议,指定管辖机关应该是县人民政府。
第二,如果争议各方是不同级政府所属的两个以上工作部门,则需要具体问题具体分析,如果这两个以上都隶属同一个行政主管部门,就由这一行政主管部门指定即可。如:同一个省内的一个市工商局与另一个县工商局对一行政违法案件发生管辖争议,应当由省工商局指定管辖;如果这两个以上的部门不属于同一个行政主管部门,则应由他们共同的上级人民政府指定;如:同一省内的一个市交通局和另一个市公安局发生行政管辖争议,应当由省人民政府作出指定管辖的决定。
第三,如果争议各方是两个以上人民政府,行使指定管辖权的机关就应当是当地政府的共同的上一级人民政府。如:同一个市所属的两个县政府对行政处罚管辖发生争议,这个市人民政府就可以对该行政处罚案件作出指定管辖决定。还需要指出的是,根据法律规定作出指定管辖的机关是发生管辖权争议机关的共同的上一级行政机关,因此,必须注意这里的“上一级”机关和上级机关是不同的,“上一级”机关是要求仅高一个层级,当然依据法律的规定共同的“上一级”机关对于某一具体的有管辖权争议的机关说可能不是仅高一层级。