第二十三条
(违法行为的纠正)
行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。
【释解】
本条是关于违法行为的纠正的规定。
实施行政处罚的根本目的是为了维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,是为了纠正违法行为,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。因此,行政机关在处理违法案件时,无论准备对违法行为人处以何种行政处罚,都应首先要求违法行为人及时纠正违法行为。在行政处罚实践中,一些行政执法机关和组织实施行政处罚不是从维护公共秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,纠正违法行为出发,而是从本部门利益出发,甚至是从提高本部门经济效益出发,对违法行为只罚不管,以罚代管,使一些违法活动不能得到及时制止,有些还得以发展,造成更严重的违法。比如:有些道路管理部门在道路、桥梁上设置路卡,对那些超载运输的车辆只罚款,不纠正,致使有些车辆一路超载,一路多次受到罚款处罚,但超载的违法行为没有得到纠正,危险隐患始终存在。这样实施行政处罚是违背行政处罚的根本目的的,也是违背了本法精神。当然,违法行为千差万别,有些较轻微的违法行为是可以立即改正的,但也有相当一部分违法行为情况比较复杂,立即改正确有困难。因此,本条规定对有些违法行为可以限期改正。如一些餐馆违反了食品卫生法的有关规定,就应当要求其在一定期限内改正;一些企业违反了水污染防治法的有关规定,也可以作出限期改正的处罚决定。但是,无论是立即改正还是限期改正,对于违法行为都必须依法纠正,不能以罚代纠,因为行政处罚的首要任务是纠正违法行为。还有一点需要指出,就是对于有些违法行为人,虽然实施了违法行为,但情节轻微,行为人又能及时纠正违法行为,也可以免予行政处罚。
改正违法行为,包括停止违法行为,积极主动地协助行政处罚实施机关调查取证,消除违法行为所造成的不良后果,造成损害的,则要依法承担民事责任,依法予以赔偿。有些违法行为可以在受到处罚后立即改正,而有些违法行为的改正则需要一定的时间,如拆除违法建筑物、治理已被污染的环境、补种毁坏的树木等,故应责令其限期改正。
我国现行法律、法规有关行政处罚的规定,大多设有“责令改正或限期改正”的规定。例如,海洋环境保护法第41条和第42条规定了责令限期治理,缴纳排污费,支付消除污染费用,赔偿国家损失,赔偿因海洋环境污染受到损害的单位和个人的损失的具体情形。此外,环境保护法等大都有“责令改正或者限期改正”的规定。本条是基于我国有关具体法律、法规的规定进行的总结性规定。
责令改正或者限期改正与行政处罚,是两个有着密切联系的不同概念。其区别表现为如下四点:
1.概念有别
行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为,依法定程序所给予的法律制裁;而责令改正或者限期改正违法行为,是行政机关实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。
2.性质及内容不同
行政处罚是法律制裁,是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制或剥夺,是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒;而责令改正或者限期改正违法行为,其本身并不是制裁,只是要求违法行为人履行法定义务,停止违法行为,消除其不良后果,恢复原状。
3.形式各异
行政处罚有警告、罚款、没收、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照和拘留等。而责令改正或者限期改正违法行为,因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除、限期治理等形式。
4.角度不同
行政处罚是从惩戒的角度,科处新的义务,以告诫违法行为人不得再违法,否则将受罚;而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务,纠正违法,恢复原状。
责令改正或者限期改正与行政处罚的联系表现在如下三个方面:
1.起因相同
二者均是由于相对人的违法行为引起的。
2.目的一致
行政处罚的目的在于通过惩戒,促使违法行为人不再违反行政管理秩序;而责令改正或者限期改正违法行为在于迫使违法行为人停止违法行为,履行法定的义务,维持正常的行政管理秩序。二者的根本目的均是维护行政管理秩序,保护公民和组织的合法权益,维护公共利益。
3.同步进行
在实施行政处罚时,往往同时责令违法行为人改正或者限期改正违法行为。只予以行政处罚,不足以恢复正常的行政管理秩序;仅责令改正或者限期改正,不足以惩戒违法者。只有二者同步进行,才能够最终达到行政目的。
正确理解和掌握责令改正或者限期改正与行政处罚的区别和联系,具有十分重要的理论意义。从前,人们将责令赔偿划归行政处罚中的财产罚的一种,正是因为对二者性质上的区别认识不够。责令赔偿,是指特定的行政机关或法定的其他组织对实施行政违法行为、造成国家或第三人损害的行为人,依法责令其对所造成的损害予以赔偿。诚然,责令赔偿所涉及的是违法者的财产权,但是,责令赔偿只是命令违法者对其违反不得损害他人权益的法定义务的补救,是对原状的恢复,而不是新的义务的科处。违法者履行赔偿义务,并不能因此而逃脱接受行政机关依法给予行政处罚。所以,本法未将责令赔偿作为行政处罚的种类列举规定。