第二十四条
(一事不再罚款)
对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。
[相关规定] 《国家环境保护总局关于对同一行为违反不同法规实施行政处罚时适用法规问题的复函》
江苏省环境保护厅:
你局《关于对违反不同法律规定的同一行为如何进行处罚等问题的请示》(苏环法〔2002〕15号)收悉。经研究,函复如下:
根据《固体废物污染环境防治法》第75条的规定,液态废物和置于容器中的气态废物的污染防治,适用于固体废物污染环境防治的法律规定。
另据《国家危险废物名录》的规定,从医用药品的生产制作过程中产生的医药废物,属于危险废物。
《固体废物污染环境防治法》第16条规定,处置固体废物的单位和个人,必须采取防止污染环境的措施。处置危险废物还必须遵守该法第四章关于危险废物污染环境防治的特别规定。
又据《大气污染防治法》第41条的规定:在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内,禁止焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。
根据以上规定,有关单位在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内,焚烧高浓度医药废液,该行为同时违反《固体废物污染环境防治法》和《大气污染防治法》的有关规定。按照《行政处罚法》第24条关于“对当事人的同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定,环保部门对违法行为人可依照两种法律规定中处罚较重的规定,定性处罚。
【释解】
本条是关于一事不再罚款的规定。
一、一事不再罚款原则概述
一事不再罚款原则,是指行政机关对违法当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。它是一事不再罚原则的主要内容和组成部分。一事不再罚原则,是指对违法当事人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上的处罚,即行政机关对于违法当事人某一违法行为,只能依法给予一次处罚,不能重复处罚。
在实际执罚中,由于行政机关众多林立,职能又相互区分和联系,因此无法避免多个行政机关共同管辖一事务的可能。例如,工商食品个体户同时要受公安、工商、税务、物价、卫生等多个部门的管理。不同部门实施管理所依据的法律规范是不同的,必然出现同一违法行为触犯多个行政法律规范的情形。例如,某商店倒卖铝棒的行为既可能因超出经营范围而违反工商法规,也可能因偷漏税及涂改发票违反财税法规。工商部门及税务机关能否就同一倒卖铝棒行为分别依法作出处罚呢?
在这种情况下,如何做到既要对违法行为作出处罚,保护公共利益和社会秩序,又要保护当事人的合法权益,不违背行政处罚过罚相当的原则,就成为十分重要的问题。如果简单地规定对同一违法行为只能处罚一次有可能会使违法者逃脱应受的处罚;但如果对同一违法行为几个行政机关轮番处罚,必然会侵害当事人的合法权益,影响处罚的合理性和合法性,同时也会损害行政机关的形象。一事不再罚的原则从理论上讲是完备的,但是在实际工作中如何运用,本法又如何规定得更具有操作性,则是颇费周折的。刑罚上,一事不再罚的原则比较容易运用,因为是由法院一个机关作出判决,法院在判决时可以“数罪并罚”,可以“从一重处”等等。但是,行政处罚决定是由行政机关作出的,我国有行政处罚权的行政机关有数十个,刑罚中的原则就很难运用于行政处罚中。因此,有必要对行政管理的实践中,同一违法行为侵犯了同一或者不同法律规范的几种情形作出分析,对一事不再罚原则进行较深入研究,避免对这一原则的理解产生歧义,以利一事不再罚原则在行政处罚实践中的正确运用,避免造成不必要的混乱。
二、同一个违法行为
同一个违法行为是指行为人违反了法律、法规或者规章的一个规定的一次性行为。其基本特点是:
1.同一个违法行为是违反一个法律规范的行为,违反了两个以上法律规范的行为
比如,非法贩运、销售爆炸物品的,既违反了民用爆炸物品管理规定,又违反了投机倒把行政处罚的规定,这种行为不是同一个违法行为,而是一种规范竞合的行为。
2.同一个违法行为是一次性行为,在同一时间或者连续的时间内实施的两个或者两个以上的违法行为,是连续几个违法行为,不是同一个违法行为
比如,某甲在道路上擅自设摊,无照销售未经检验的酱肉。显然,某甲从设摊销售酱肉起,就实施了工商违法行为(无照经营)、公安交通违法行为(影响车辆通行)和卫生违法行为(经营未经检验的肉制品)。
3.同一个违法行为是一个当事人实施的行为,两个以上当事人共同实施的违法行为,是共同违法行为,不是同一个违法行为
本条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”法律规定对同一违法行为不能重复罚款,是为了解决行政处罚中的利益机制驱动的问题,避免行政处罚主体为追求利益而多次罚款、多次处罚。一个违法行为不得给予两次以上罚款处罚,但是,法律并未规定一个违法行为不能给予两次行政处罚,因此,从本法的立法精神来看,一个违法行为是可以两次处罚的。本法之所以未禁止一个违法行为二次处罚,是考虑到目前我国行政处罚主体的执法水平还不是太高,对违法行为的认定还可能不准确,作出的处罚决定还不可能完全与违法程度相符,因此有必要给予行政处罚主体对违法行为人撤销处罚决定而重新处罚的机会,或者给予他再次处罚的机会。不重复处罚是原则,一行为一般只能处罚一次。只有当第一次处罚明显偏离“罚过相当”原则时,才能给予两次以上处罚。
下列几种行为不违反此原则:
1.分处
即一个违法行为同时违反了行政法律规范及其他法律规范时,被有权机关依法分别处罚。如一行为既违反了行政法律法规,又违反刑法时,可以实行双重处罚,例如走私行为,除按照海关法没收走私物品并且可以罚款外,构成犯罪的同时要追究刑事责任。又如当某一行为既违反行政法律法规,又违反了民事法律法规,应实行双重处罚,因为这个行为同时侵犯了两方面的客体,则应同时承担行政法律责任和民事责任。产品质量法第51条规定:“生产国家明令淘汰的产品的,销售国家明令淘汰并停止销售的产品的,责令停止生产、销售,没收违法生产、销售的产品,并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,吊销营业执照。”在这种情况下,不同种类处罚的实施权由不同的机关行使,对生产国家明令淘汰的产品的行为,工商行政管理部门和技术监督部门可以作出不同处罚。
2.换罚(或改罚)
即行政处罚主体对违法行为人的处罚由于客观原因难以实现,可以更换另一种强度类似的处罚形式。如外国人出入境管理法实施细则第48条规定,公安机关对违反本规定的外国人给予罚款处罚后,外国人无力缴纳罚款的,公安机关可以改处拘留。这种规定并不是确认行政机关可以双重处罚,实际是实施一次处罚,这并不与“不重复处罚”原则相违背。
3.转罚
即行政处罚主体对违法相对人的处罚积累到一定次数或者原处罚难以实现的情况下,用新处罚或增加新的处罚形式代替原处罚。如原治安管理处罚条例第36条第1款规定:“……拒绝交纳罚款的,可以处15日以下拘留,罚款仍应执行。”拘留处罚成为强制违法人交纳罚款的执行方式,同时也是对其拒绝交纳罚款行为的处罚,不违背“一事不再罚原则”。
4.并处
行政处罚的“并处”以及对屡犯的相应处罚不违背“一事不再罚”原则,《电力供应与使用条例》第38条规定:“违反本条例规定,有下列行为之一的,由电力管理部门责令改正,没收违法所得,可以并处违法所得5倍以下的罚款:(一)未按照规定取得《供电营业许可证》,从事电力供应业务的;(二)擅自深入或者跨越供电营业区供电的;(三)擅自向外转供电。”又如义务教育法第15条第2款规定,对招用适龄儿童、少年就业的组织或个人,由当地人民政府给予批评教育,责令停止招用,情节严重的,可以并处罚款,责令停止营业,或者吊销营业执照。治安管理处罚法第61条规定:“协助组织或者运送他人偷越国(边)境的,处十日以上十五日以下拘留,并处一千元以上五千元以下罚款。”由于“并处”是行政处罚主体针对同一违法行为,以同一事实和依据给予的两种以上的一次性行政处罚,并不违背“一事不再罚”原则。
三、同一违法行为侵犯行政管理秩序的几种情况及处罚原则
掌握一事不再罚原则,必须对什么是“同一事实和同一依据”有全面的理解,只有对“同一事实和同一依据”有明确的认识,才能准确地把握和适用这一原则,同时也才能在实施行政处罚时既维护当事人的合法权益,又保证违法行为得到应有的处罚。一事不再罚原则的基本含义是同一违法行为不受两次以上重复处罚,但又不能简单的理解为同一违法行为只能处罚一次。正确理解这一原则,要从同一违法行为侵犯行政管理秩序的具体情况进行具体分析。同一违法行为侵犯行政管理秩序的情况大致有这样几种:
(一)一个违法行为违反了一个行政法律或者法规的规定,法律或者法规规定由一个行政机关处罚的
比如,纳税人以暴力拒不缴纳应缴税款,情节显著轻微危害不大,没有构成抗税罪,但侵犯了国家税收征管秩序,构成了抗税的违法行为,在实践中,由税务机关依照税收征管法的有关规定进行处罚。类似这种一个违法行为违反了一个行政法律规范,只需要依照规定由一个行政机关或者组织实施处罚,这种情况在实践中比较普遍。
(二)一个违法行为违反了一个法律或者法规的规定,法律或者法规规定两个或者两个以上行政机关都有处罚权,但行政处罚的种类相同的
如:水污染防治法第39条规定,造成水污染事故的企业事业单位,由环境保护部门或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款。根据这一规定,对于造成水污染事故的违法者,环境保护部门和航政机关都有权给其罚款处罚。在这种情况下,根据一事不再罚的原则,同一违法行为,同一依据,尽管两个行政机关依法都有处罚权,也不能分别作出罚款决定,而只能处罚一次。在实践中,一般应由先查处的机关作出处罚。因为行政处罚的目的首先是为了纠正违法行为,同时对违法行为人进行必要的惩戒。对同一违法行为一机关已经给予适当的处罚,其他机关还要依同样的理由实施同一种类的处罚就没有任何意义,在实践中只会造成重复处罚,损害行政相对人的合法权益,因此是不允许的。
(三)一个违法行为违反了一个法律或者法规的规定,法律或者法规规定由两个或者两个以上的行政机关处罚,但行政处罚的种类不同的
如:某单位生产国家明令淘汰的产品,产品质量法第39条规定,生产国家明令淘汰的产品的,责令停止生产,没收违法生产的产品和违法所得,并处罚违法所得一倍以上五倍以下的罚款,还可以吊销营业执照。该法第45条规定,吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定,其他行政处罚由产品质量监督工作的部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。这样的情况,不同的机关依法分别作出不同种类的处罚,是不违反一事不再罚的原则的。因为,行政管理活动涉及到社会生活的方方面面,法律赋予各行政机关不同的职责,从不同方面管理社会,由此保证社会生活的正常运转,也就必须赋予它们不同的行政管理手段。这些手段有的是相同的,如警告、罚款等;有的则是特定的,只有特定的行政机关才有权实施。如:公安机关的行政拘留权、工商行政机关吊销营业执照的权力等等。也正因为如此,对同一违法行为,有的需要运用不同的行政处罚手段来进行制裁方能彻底纠正违法行为,法律或者法规就同时规定两个或者两个以上的行政机关可以分别作出几种行政处罚。如果只允许一个行政机关进行处罚,很可能会造成违法行为得不到有效制止和纠正,损害了公共利益和社会秩序。
(四)一个违法行为违反两个以上法律规范由两个以上机关实施处罚的
这里所说的违反两个以上法律规范,是指同一个法律事实,同时符合了两个以上法律规范要件的情形。这种情况属于法律规范之间的竞合问题。从实际情况来看,一行为违反两个以上法律规范,虽然有时也是由一个机关实施处罚的,例如,非法收购或者出售电力设施器材的,既违反了电力设施保护条例第30条规定,又违反了投机倒把行政处罚暂行条例第3条的规定,对这种情况,可以按着特别法优于普通法、后法优于前法的规则,给予行为人一次处罚。但是,一行为违反两个以上法律规范,大多数情况下都是由两个以上机关实施处罚的。对这种情况,恐怕难以简单地认为由一个机关给予一次处罚。违法当事人的同一个违法行为违反了两个以上法律规范,是由一个行政机关处罚,还是由两个以上行政机关实施处罚,涉及到行政管理领域的划分,涉及到法律规范调整的社会关系的特性,而不单单是处罚机关的多少问题。当然,现行机构设置和管理领域的划分不尽科学,由一个还是由几个机关处罚可能并不反映问题的实质,但从行政管理科学化的角度来看,从行政处罚是由享有行政管理权的行政机关来实施这一不容回避的事实来看,实施处罚的行政机关就代表着特定行政管理领域和行政管理关系。因此,只要法律、法规规定一行为违反两个以上法律规范是由两个以上行政机关处罚的,该行为就视同侵犯了两个以上的社会关系。这是一行为违反两个以上法律规范由两个以上行政机关实施处罚,不同于由一个行政机关实施处罚的关键所在。我们认为,一行为违反两个以上法律规范由两个以上行政机关实施处罚的规则似应包括以下几项:
第一,一个行政机关对当事人已经给予处罚的,如果该行政机关给予的行政处罚是罚款,其他行政机关就不得再给予罚款的行政处罚,但依法可以给予其他种类的处罚。总之,不能给当事人两次以上的罚款处罚。
第二,两个以上行政机关共同查处违法行为的,可以商定由一个行政机关依法从重处罚,其他行政机关不再处罚。这一规则是前一种规则的补充,其适用的条件是:(1)能否由其中一个行政机关依法处罚必须经过有关机关的商定;(2)由一个行政机关所实施的处罚,必须与其他行政机关或者组织本应实施的处罚同属一类,比如同是财产罚等;(3)实施处罚的行政机关应当依法从重处罚。
(五)连续几个违法行为的处罚
连续几个违法行为是指同一个违法主体在同一时间或者连续的时间内所实施的两个或者两个以上的违法行为。其基本特征是行为人有数个违法行为而且这些行为在时间上有某种连续性,或者这些行为有一种相互牵连性。例如,某甲在道路上擅自设摊,无照销售未经检验的酱肉。显然,某甲从设摊销售酱肉起,就实施了工商违法行为(无照经营)、公安交通违法行为(影响车辆通行)和卫生违法行为(经营未检验的肉制品)。这几个违法行为的发生在时间上具有连续性,在相互关系上又互为因果。当然,在实践中,“连续”的情况较为复杂,有时还难以准确判定,但必须分清是一个违法行为还是数个违法行为。应当强调的是,数个违法行为不同于一行为违反数个法律规范,前者一般也要违反数个规范,但这是数个自然的行为分别违反的;而后者则是一个自然的行为违反了数个法律规范。二者的区别就如同刑法中数罪与法条竞合的区别。
连续几个违法行为有两个情况,一种情况是依法由两个以上行政机关实施处罚;另一种情况是依法由一个行政机关实施处罚。对连续几个违法行为应如何处罚?这两种情况能否适用同一个处罚规则?是实践中急需回答的问题。我们认为,行为人有连续几个违法行为,应适用下列规则予以处罚:
1.依照法律、法规或者规章的规定,由两个以上行政机关实施行政处罚的,应当依法分别给予处罚
理由是,这种情况难以合并处罚,不同的行政机关均有各自特定的权限范围和适用处罚的条件,各自的角色在单个情况下难以彼此代替。
2.依照法律、法规或者规章的规定,由一行政机关实施行政处罚的,应当合并处罚
所谓合并处罚既包括量罚上的合并,也包括执行上的合并。其表现形式是行政机关或者组织作出一个处罚决定。合并不排除多种处罚并用。在量罚合并时允许同一行为处罚如罚款参照刑法上的“数罪并罚”来确定。设定这一规则主要是基于对行政处罚的经济和效率原则的考虑,同时兼顾行为人的利益。