【本章概要】
本章从第1条至第7条,共7条,规定本法的总则性问题。
一、本法的立法宗旨和立法依据(第1条)
本法第1条规定:“为了规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。”由此可见,本法的立法宗旨有:
1.规范行政处罚的设定和实施
在本法制定以前,我国虽有大量的行政处罚方面的规范,但罚则的设定和实施均无规则,造成了行政处罚执法中的混乱。制定本法的首要目的,就在于规范行政处罚的设定和实施。
2.保障和监督行政机关有效地实施行政管理
行政处罚是国家行政机关实施行政管理的有效手段,但它能否正确使用与行政处罚立法是否完善直接有关。如果行政处罚立法不完善,则行政处罚权的滥用得不到有效地控制。本法的制定,既是对国家行政管理的有力保障,也是对国家行政机关是否合法和合理地实施行政管理的有效监督。
3.维护公共利益和社会秩序
行政处罚是行政主体依法对违反行政管理秩序的行为人的一种行政制裁,其目的就在于维护公共利益和社会秩序。如果没有合法有效的行政处罚制度,社会公共利益和秩序将得不到保障。本法的制定,有助于维护公共利益和社会秩序。
4.保护公民、法人或者其他组织的合法权益
本法一方面保障行政主体对违反行政管理秩序的相对人给予有效地处罚,另一方面又保护相对人的合法权益不受违法行政处罚的侵害,如行政处罚法定原则和听证制度的构造等就明显反映了这一点。因此,本法的制定,有助于保护公民、法人或者其他组织的合法权益不受非法处罚的侵害。
二、行政处罚的基本原则(第3条~第7条)
行政处罚的基本原则是行政处罚中必须严格遵循的基本准则与指导思想,具有极强的实用价值。
(一)处罚法定原则
处罚法定原则是行政处罚最主要和最基本的原则。本法第3条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”这是对行政处罚法定原则的直接规定。根据这一规定,并同时参照本法的其他有关条文,行政处罚法定原则的基本涵义是:
1.实施行政处罚的主体及其职权是法定的
这是说,哪一种行政主体拥有行政处罚权,以及它拥有多大的行政处罚权,均须由法律、法规和规章规定。
2.行政处罚的种类是法定的
根据本法第8条的规定,行政处罚种类限于6种,即警告、罚款、没收、责令停产停业、暂扣或吊销证照、行政拘留等。这6种以外的处罚种类,必须由法律和行政法规设定,其他法规、规章设定无效。
3.行政处罚的依据是法定的
对哪些违反行政管理秩序的行为应该处罚,哪些不该处罚,以及如何决定处罚的内容等,都必须有法定依据。这些法定依据的范围,包括法律、行政法规、地方性法规、行政规章。此外,便不属于法定依据。
4.行政处罚的程序是法定的
本法为行政主体实施行政处罚设定了严格的程序,行政主体不遵循法定程序实施行政处罚,该行政处罚不具有法律效力。程序合法是合法性的要求之一。行政诉讼法在规定人民法院判断具体行政行为的合法性的标准时,其中之一即为程序合法。
(二)处罚公正、公开原则
本法第4条规定:“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。”这是对公正、公开原则的直接规定。
处罚公正原则表现为两个方面:
1.行政处罚应当合法,必须以事实为依据,坚持实事求是
2.行政处罚应当“过罚相当”
行政处罚的具体内容应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。为了保证处罚公正原则,本法规定了一系列的相应制度。例如,执法人员及听证主持人与案件有利害关系的必须回避,在行政机关可能对当事人作出不利处罚时当事人享有了解权、听证权、聘请和委托代理人、陈述权、申辩权。
处罚公开原则,是指行政处罚的依据及处罚中的有关内容必须
公开。具体表现为:
1.作为行政处罚依据的法律、法规和规章必须事先公布,否则不能成为行政处罚的依据
2.实施行政处罚的主体及具体工作人员必须公开身份
3.行政主体在作出处罚决定之前,必须向被处罚人公开处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利
4.行政处罚听证会必须公开
(三)处罚与教育相结合原则
本法第5条规定:“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”这是对处罚与教育相结合原则的直接规定。把握本原则,应注意以下几点:
1.处罚是手段,而不是目的
行政处罚是行政机关管理国家和社会的一种手段,而不是目的。
2.教育先行
发生违反行政管理秩序行为后,行政机关应当先行教育,教育公民、法人或者其他组织自觉守法,而不能动辄处罚。
3.处罚与教育并行
对于行政相对人有违反行政管理秩序行为的,能教育而不处罚的,应该坚持教育而不是处罚。对于应当处罚的,也应同时给予教育。
(四)保障当事人合法权益的原则
本法第6条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法提出赔偿要求。”这是对保障当事人合法权益原则的直接规定。
在本法中除了第6条之外,还在第五章对保障当事人权利作了一些具体规定。如当事人可以参加听证会,并对被指控的事实申辩和质证;对未经听证的案件,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并充分听取当事人的意见。概括起来,当事人享有知情权、陈述权、申辩权、要求听证权、申请行政复议权、提起行政诉讼权、要求行政赔偿权等。对当事人的这些权利,行政机关应当切实予以尊重。
(五)行政处罚与民事责任及刑事责任的竞合适用原则
本法第7条规定:“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚,其违法行为对他人造成损害的,应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。”这是行政处罚与民事责任及刑事责任的竞合适用原则的直接规定。这一原则在我国法律中是第一次明文规定,对我国法律制度将产生明显的影响。
行政处罚和民事责任是两种独立的法律责任。行政处罚是公法上的责任,是当事人对国家承担的一种责任;民事责任是私法的责任,是行为人对其他公民、法人或者其他组织承担的责任。二者性质不同,所保护的利益不同,在法律适用上不能互相取代。正确的做法应是,凡违反行政管理秩序应予处罚的,就应依法受到行政处罚;凡侵害他人合法权益的行为,就应承担民事责任;既违反行政管理秩序,又侵害了他人的合法权益,就应同时承担双重责任。
本法以法的形式确认了受行政处罚不免除民事责任的原则,其意义十分重大。它不仅确认了实施违反行政管理秩序的行为后,需要承担行政的和民事的双重责任,而且更重要的是确认了不能因为对国家承担了义务而免除了对他人承担的义务,实现了在这个环节上国家与公民、法人或者其他组织在法律面前地位的平等。因此,贯彻执行这一原则,意义重大,影响深远。
行政处罚与刑罚之间既有区别又有联系,它们之间的竞合适用问题比行政处罚与民事责任的竞合适用更为复杂一些。原则上,在当事人的违法行为既触犯了行政法律规范,又触犯了刑事法律规范,应当同时追究两种不同的法律责任。但是,由于行政违法行为与犯罪有时仅仅存在程度的差异,在进行惩罚时只能或者给予行政处罚,或者给予刑罚。例如,1991年3月2日全国大常委会通过的《中华人民共和国国旗法》第19条规定:“在公众场所故意焚烧、毁损、涂划、玷污、践踏等方式侮辱中华人民共和国国旗的,依法追究刑事责任;情节较轻的,参照治安管理处罚条例的处罚规定,由公安机关处以十五日以下拘留。”由于在惩罚性质上存在某些共同性,有些处罚可以竞合适用,而有些处罚则不得竞合适用。对此,本法在行政处罚的适用部分作了明确的规定,即“违法行为构成犯罪,人民法院判处拘役或者有期徒刑时,行政机关已经给予当事人行政拘留的,应当依法折抵刑期。违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。”除这两种情况下行政处罚与刑罚不能竞合适用外,其他情况下可以竞合适用。