第一条
(立法宗旨和立法依据)
为了规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。
[相关规定] 《中华人民共和国宪法》 (2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议修正)(节录)
第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。
人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。
第二十七条 一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。
一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。
第三十三条 凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。
中华人民共和国公民在法律面前一律平等。
国家尊重和保障人权。
任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。
第三十四条 中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。
第三十五条 中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。
第三十六条 中华人民共和国公民有宗教信仰自由。
任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。
国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。
宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。
第三十七条 中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。
任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。
禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。
第三十八条 中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。
第三十九条 中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。
第四十条 中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。
第四十一条 中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。
由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。
第四十二条 中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。
国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。
劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛,奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。
国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。
第四十三条 中华人民共和国劳动者有休息的权利。
国家发展劳动者休息和休养的设施,规定职工的工作时间和休假制度。
第四十四条 国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。
第四十五条 中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。
国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。
国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。
第四十六条 中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。
国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。
第四十七条 中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助。
第四十八条 中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。
国家保护妇女的权利和利益,实行男女同工同酬,培养和选拔妇女干部。
第四十九条 婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。
夫妻双方有实行计划生育的义务。
父母有抚养教育未成年子女的义务,成年子女有赡养扶助父母的义务。
禁止破坏婚姻自由,禁止虐待老人、妇女和儿童。
第五十条 中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益,保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。
[相关说明] 《关于〈中华人民共和国行政处罚法(草案)〉的说明》
各位代表:
根据全国人民代表大会常务委员会的决定,我向大会作关于《中华人民共和国行政处罚法(草案》的说明。
制定行政处罚法,是我国行政法制建设中的一件大事,也是加强社会主义民主政治建设的一个重要步骤。行政处罚法的制定,对于规范行政机关有效地依法行政,改进行政管理工作,加强廉政建设,维护社会秩序和公共利益,保护公民的合法权益,促进社会主义市场经济的健康发展,都将起到重要作用。
行政处罚是国家法律责任制度(包括刑事责任、民事责任、行政责任)的重要组成部分,是行政机关依法行政的手段之一。各级政府为了有效地行使行政管理职权,保障法律的贯彻执行,需要有行政处罚手段。但是,由于对行政处罚的一些基本原则没有统一的法律规定,实践中存在一些问题,主要表现在处罚的随意性,特别是有些地方和部门随意罚款,或一事几次罚、几个部门罚等,人民群众很有意见。造成乱处罚、乱罚款的主要原因是:一、行政处罚的设定权不明确,有些行政机关随意设定行政处罚;二、执罚主体混乱,不少没有行政处罚权的组织和人员实施行政处罚;三、行政处罚程序缺乏统一明确的规定,缺少必要的监督、制约机制,随意性较大,致使一些行政处罚不当。为了从法律制度上规范政府的行政处罚行为,制止乱处罚、乱罚款现象,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,需要制定行政处罚法。
几年来,全国人大常委会的工作部门会同中央有关部门,地方人大、政府和各方面的专家对行政处罚法草案的几个重要问题进行了反复研究、修改。1985年10月,八届全国人大常委会第十六次会议对行政处罚法草案进行了初步审议,会后,又根据全国人大常委会委员和各地方、各方面的意见,对草案作了补充、修改,经八届全国人大常委会第十八次会议再次审议,决定提请八届全国人大四次会议审议。
现将草案主要内容及问题说明如下:
一、关于行政处罚的设定
行政处罚涉及公民的权利,应当实行法定原则,这包括三个方面:第一,公民、法人或者其他组织的行为,只有依法明文规定应予行政处罚的,才受处罚,没有依法规定处罚的,不受处罚。第二,行政处罚的设定,应由法律、行政法规以及本法规定的国家机关在职权范围内依法规定。第三,行政机关实施行政处罚,必须严格依法进行。其中,最重要的是确定哪些国家机关有权设定哪类行政处罚。
行政处罚的种类很多,按其性质划分,大体可分为四类:一是,行政拘留等涉及人身权利的人身自由罚;二是,吊销许可证或执照、责令停产停业等行为罚;三是,罚款、没收非法财产等财产罚;四是,警告等申诫罚。这些行政处罚,对当事人权益的影响程度是不同的。
行政处罚的设定权,必须符合我国的立法体制。根据宪法,我国法制体系是统一的,又是分层次的。同时要考虑各类行政处罚的不同情况,区别对待。既要对现行某些不规范的做法适当改变,又要考虑我国法律建设的实际情况。
根据以上原则,草案对行政处罚的设定权问题,作如下规定:第一,行政处罚基本上由法律和行政法规规定。其中,人身罚由于涉及公民的人身自由权,应由法律规定,现在也是这么办的。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。第二,地方性法规可以在一定范围内对某些行政处罚作出规定,作为补充。已经有法律、行政法规的,地方性法规只能结合本地具体情况,在法律、行政法规规定的行政处罚行为、种类和幅度的范围内予以具体化。已经制定的法律、行政法规规定的行政处罚的种类中没有罚款的,地方性法规和规章不能增加规定罚款的行政处罚。第三,规章规定行政处罚应有必要的限制。首先,规章只能在法律、行政法规或者地方性法规规定的处罚行为、种类和幅度内作具体规定,不能“越界”;其次,在尚未制定法律、行政法规或者地方性法规的情况下,规章可以对其职责范围内的行政管理工作,规定一些较轻的行政处罚。随着法律、法规的逐步完备,规章设定行政处罚的面将越来越小,第四,除法律、法规、规章按以上规定可以设定行政处罚外,其他任何规范性文件不得设定行政处罚。第五,本法实施前,地方性法规、规章已有行政处罚的规定,应当在一定期限内,依照本法规定予以修订。至于在本法实施后新设定行政处罚,必须按行政处罚法的规定实行。
二、关于实施行政处罚的主体
行政处罚权是一项重要的国家行政权,应当由行政机关来行使。这是行政处罚与刑事处罚(由法院判决)不同的一个重要特点。因此,草案规定,行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第一,不是所有的行政机关都有行政处罚权,哪些行政机关有行政处罚权,由法律和行政法规规定。第二,行政机关只能对自己主管业务范围内的违反行政管理秩序的行为给予行政处罚。第三,每个行政机关有权给予什么种类的行政处罚,依法律、法规规定。
除行政机关依法行使行政处罚权外,草案根据实际需要,有限制地对授权处罚和委托处罚的行为作了规定,以克服现实存在的一些部门和地方乱授权、乱委托的现象。关于授权处罚,草案规定,法律、行政法规或者地方性法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定职权范围内实施行政处罚。关于委托处罚,草案规定,经县级以上人民政府决定,行政机关在其法定权限内,可以委托其他行政机关或者符合本法规定条件的组织,在委托的范围内以委托行政机关的名义实施行政处罚,并相应规定了受委托组织必须具备的条件,以及委托的行政机关的责任。
为了防止有些行政机关对该处罚的不处罚,或者几个部门争着处罚,甚至一事几次罚、几个部门罚,草案规定:第一,由违法行为发生地的行政机关管辖。第二,对管辖权发生争议的,报请共同的上一级行政机关指定管辖。第三,对同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。第四,国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。
三、关于行政处罚的原则和程序
行政处罚法对实施行政处罚的原则作了规定。主要有:第一,处罚与教育相结合的原则。行政处罚的目的,重在纠正违法行为,教育公民、法人或者其他组织自觉遵守法律。第二,依法原则。行政机关实施行政处罚,必须以法律为准绳,严格遵守法定程序。第三,公正、公开的原则。给予行政处罚,必须查明事实,以事实为根据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。有关行政处罚的规定要公布,使公民和组织能够知道;实施行政处罚要公开,以便人民群众进行监督。
行政处罚的程序是保证正确实施行政处罚的重要问题,草案根据实际情况和行政处罚的基本原则,对行政处罚的程序作了规定:
第一,为适应实际需要,分别规定了简易程序和一般程序。简易程序是对违法事实确凿并有法定依据、处罚较轻的行为,由执法人员当场作出处罚决定。其他违法行为,都要依照一般程序经过认真调查、取证之后再决定给予处罚。
第二,实行包括听证在内的申辩制度。草案规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,必须告知当事人其违法事实、给以行政处罚的理由和依据,并告知当事人依法享有的权利。当事人有权申辩包括依法要求听证。草案规定在给予停产停业、吊销营业执照、较大数额罚款等行政处罚之前,当事人要求听证的,行政机关应当组织听证,并规定了听证的基本程序。拒绝当事人申辩或者听证,不得决定处罚。所以要这样做,一是,可以使行政机关在作出行政处罚时,注意以事实为根据、以法律为准绳,防止和减少错误。二是,事先告诉当事人,由当事人申辩包括要求听证,有利于当事人维护自己的合法权利。三是,符合重在教育的原则,使当事人知道自己哪些行为违反了法律,有利于提高法制观念。
第三,办案的与决定处罚的分开。这是根据一些地方、部门的经验规定的,这样做可以加强制约和监督,有利于提高行政处罚的质量。也有利于克服和防止腐败现象。除当场处罚的外,草案规定,执法人员查明事实后,应当提出处理意见,由行政机关负责人进行审查。依法给予较轻处罚的,由行政机关负责人决定;对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的,要由行政机关负责集体讨论决定。执法人员当场作出的行政处罚决定的,必须报所属行政机关备案。
第四,决定罚款的机关与收缴罚款的机构分离。草案规定,除本法规定的个别情况外,作出行政处罚的决定的行政机关不得自行收缴罚款,由当事人在规定时间内,到指定的银行缴纳罚款。并规定,罚款必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分,不能将行政经费拨款与上缴罚款多少相“挂钩”。实行这种制度,有利于解决乱罚款的问题,也有利于防止腐败现象。
第五,严格监督制度。草案规定,县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督。行政机关对有关行政处罚的申诉或检举,应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正。
四、关于当事人的权利
行政处罚法对当事人的权利作了规定,主要有:一、陈述和包括听证在内的申辩权。二、申请行政复议或提起行政诉讼权。当事人对行政处罚不服,可以依法提请行政复议或者提起行政诉讼。三、要求行政赔偿权。公民、法人或者其他组织对于行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法取得赔偿。
五、关于法律责任
为了使行政机关严格遵守行政处罚法的规定,制止乱处罚、乱罚款,保护公民、法人或者其他组织的合法权益不受侵犯,草案对行政机关及其执法人员滥用处罚权规定了严格的法律责任。草案规定,行政机关在进行处罚时,擅自改变行政处罚种类、幅度或者违反法定的处罚程序;不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据;不按本法规定自行收缴罚款或者将罚款、没收的违法所得、财物截留、私分或者变相私分;为牟取本单位私利,对应当依法移交司法机关的不移交,以行政处罚代替刑事处罚等执法犯法行为,根据轻重,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,或依法给予行政处分,或依法追究刑事责任。
行政处罚法草案和以上说明是否妥当,请大会审议。
[相关说明] 《第八届人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国行政处罚法(草案)〉和〈中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)〉审议结果的报告》
一、关于《中华人民共和国行政处罚法(草案)》
(一)有些代表提出,行政机关进行行政处罚的规定必须公布,事先让公众知道,以具体体现草案规定的“公开”原则。因此,建议在草案中增加规定:“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。”
(二)草案规定,“经县级以上人民政府决定,行政机关在其法定权限内可以委托其他行政机关或者符合本法第十八条规定条件的组织实施行政处罚”。有些代表提出,对决定委托的权限应当从严掌握,同时为进一步防止乱委托的现象,应当明确规定不得委托不符合本法规定条件的组织或者个人实施行政处罚。因此,建议修改为:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。”并增加规定,“行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚”。同时,在法律责任中作了相应的规定。
(三)草案规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。有些代表提出,有些违法行为可由县级地方政府管辖,但有些违法行为涉及的范围较大,县级政府很难处理;另外,在大城市的管理中,对违法行为的处罚有些由县级以上人民政府管辖,这样做对克服乱处罚、乱罚款有利。因此,建议修改为:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。
(四)草案规定,对行政机关作出的“责令停产停业、吊销营业执照、较大数额罚款”三种行政处罚,当事人可以要求举行听证。有些代表提出,这一规定对保证行政机关正确地处理违法行为,维护当事人合法权益是必要的,但这项制度仅适用于这三种行政处罚,范围较窄,吊销各种许可证和执照也是对当事人权益影响较大的行政处罚,建议扩大允许听证的范围,更充分地保护当事人权益。因此,建议将这一规定修改为:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。”
(五)有的代表和部门提出,在边远、水上、交通不便地区,行政机关作出罚款决定后,当事人向银行缴纳罚款确有困难的,为方便当事人,行政机关可以代收罚款,因此,建议在行政处罚的执行程序中增加一条规定:“在边远、水上、交通不便地区,行政机关依照本法第三十三条、第三十八条规定作出罚款决定后,当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难,经当事人提出,行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。”行政机关及其执法人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据,并依照本法规定缴付银行。
(六)有些代表提出,应当增加对行政处罚进行监督的有关规定,因此,建议将草案修改为:“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查”。“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚,有权申诉或者检举;行政机关应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正。”
(七)草案作了对行政机关擅自改变行政处罚种类、幅度或者违反法律规定的行政处罚程序追究法律责任的规定。有的代表提出,对有些执法人员根本没有合法的依据就对公民处罚,或者有些行政机关随意委托不符合本法规定的组织、个人实施行政处罚的行为,也应当追究法律责任。因此,建议修改为:“行政机关实施行政处罚,有下列情形之一的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处罚:(一)没有法定的行政处罚依据的;(二)擅自改变行政处罚种类、幅度的;(三)违反法定的行政处罚程序的;(四)违反本法第十八条关于委托处罚的规定的”。
(八)有些代表提出,本法不仅应当解决乱处罚的问题,也应当解决某些执法人员放弃职责,该管的也不管,以致损害大多数人民群众利益的问题。因此,建议在法律责任中增加一条规定:“执法人员玩忽职守,对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚,致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
(九)草案规定:“本法自1997年1月1日起施行。”有些代表提出,本法的施行日期应尽量提前,因此,建议修改为:“本法1996年10月1日起施行。”
这里需要说明的是:本法公布前制定的地方性法规、国务院部委的规章以及地方政府的规章数量相当大,这些法规、规章在行政处罚的设定等方面,按照法定程序重新修订的工作量也很大,这项工作既要抓紧进行,又需要一定的时间。为了使行政管理工作能够正常运行,又能严格依照本法规定修订已经制定的法规、规章,保障行政处罚法的贯彻实施,建议对本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,自本法公布之日起依照本法抓紧进行修订,并在1997年内修订完毕。但本法关于行政处罚的基本原则、实施处罚的程序等规定,在本法施行后,行政机关必须执行。
法律委员会对行政处罚法(草案)已按照上述意见作了修改。此外,还作了一些文字修改。
【释解】
本条是关于本法立法宗旨和立法依据的规定。
一、本法的立法宗旨
(一)规范行政处罚的设定和实施
行政处罚是一种行政行为,是行政机关经常使用的制裁手段。国务院和地方各级人民政府为了保证法律、法规的贯彻执行,有效地进行行政管理,对于有违法行为但又不够给予刑事处罚的,往往给予行政处罚。由于行政管理涉及的领域十分广泛,因而行政处罚手段运用得也比较普遍。
在本法出台之前,我国已有50多个法律、400多个行政法规以及许多地方性法规和行政规章规定了行政处罚,甚至还有一些社会团体、企业事业单位也随意规定行政处罚,“自立章罚”、“罚随口出”成为社会的一个顽症。执罚主体也很混乱,除法定的50多个部门外,不少非法定机关甚至一些社会团体、企业事业单位也行使处罚权。执罚权过于分散,再加上无统一的处罚程序,缺乏必要的监督制约机制,致使许多处罚失当,人民群众对此反映强烈,意见很大,呼吁尽快完善行政处罚立法,就行政处罚的一些基本原则和基本问题作出统一的法律规定。所以,规范行政处罚的设定和实施,就成了制定本法的直接目的。
值得注意的是,按照我国行政处罚立法实践,具体的行政处罚措施、处罚种类、处罚幅度由各单行法律、法规和规章作出具体规定,这些法律、法规和规章规定行政处罚的目的是通过给予违法人以行政处罚制裁,达到减少或预防行政违法行为发生的目的。预防和减少行政违法行为发生是各单行法的立法宗旨,但不能成为本法的直接立法宗旨。本法不是为了规定具体的行政处罚措施,而是旨在确定哪些机关、部门可以设定行政处罚措施、设定何种处罚措施,确定在行政处罚法律关系中行政处罚主体和当事人地位如何,当事人享有哪些权利,确定作出行政处罚行为应遵循哪些原则、采用什么样的程序,以及违反了法律的规定要承担什么责任。本法的立法方向决定了其首要宗旨是保证规范行政处罚的设定和实施。
(二)保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序
行政机关的基本职责是对社会生活实施行政管理,维护公共利益和社会秩序。在行政管理的众多方式之中,行政处罚有其独特的作用,它通过行政机关对违法者实施制裁,保证和促进行政法律规范的实施和行政法律义务的实现。我国行政处罚实践总的来说,既有滥设处罚、乱施处罚,以至于侵害公民合法权益的一面,又有法律授权不明、处罚无法作出和执行,以及执法不严、玩忽职守,以至于国家法律得不到贯彻实施,怠慢行政管理的一面。由此,保障和监督行政机关有效实施行政管理、维护公共利益和公共秩序是本法的立法宗旨之一。
保障和监督行政机关有效实施行政管理包含保障和监督两个方面。保障是指建立各种制度,使行政机关的行政处罚权落到实处,做到权责明确,行政处罚主体真正有权实施行政处罚,且处罚决定能够得到切实履行。监督是指建立各种制约机制,避免违法处罚行为的发生和行政不作为行为的出现,并在出现此类情况后即时加以纠正。保障和监督是一个问题的两个方面,其目的都是促使行政机关正确作出行政处罚行为,维护公共利益和社会秩序。
本法正确实施,就能在立法和执法两个环节规范行政处罚。保证行政处罚的合理设置,有利于国家行政管理;保障法律的正确实施,有利于行政处罚行为的正确作出。满足了规范行政处罚设定和实施的宗旨,就必然达到保障和监督行政机关有效实施行政管理、维护公共利益和社会秩序的目的。因此,相对于规范行政处罚的设定和实施这一宗旨来说,保障和监督行政机关有效实施行政管理是结果,是前一宗旨实现后的必然结果。
(三)保护公民、法人或者其他组织的合法权益
行政处罚是行政机关的权力,是行政机关实施行政管理的重要手段,无此,不足以维持有效的行政管理。但是由于过去法制不健全,行政处罚实施部门很多,处罚的范围、幅度、程序各异,涉及政治、经济、文化教育、科技卫生、社会团体等各个领域。由于没有统一的行政处罚的基本法律,随意处罚现象比较普遍,由于行政处罚的对象是广大公民、法人或者其他组织,实施行政处罚必然要涉及公民、法人或其他组织的权利和义务,如果滥施处罚,就会损害人民群众的利益,损害政府与行政管理相对人人民群众的关系。以前的行政处罚实施存在不少问题,这些问题主要表现在以下5个方面:
第一,无权设定处罚权的机关或者部门设定了行政处罚。
如有的社会团体、企业事业单位为了本部门的利益,随意设定行政处罚,形成各部门制定的规章所规定的处罚权互相冲突、互相矛盾,甚至出现一种行为受到多次处罚的不合理现象。
第二,执法主体混乱,谁都可以处罚。
人民群众搞不清楚谁有权谁没有权,影响了执法的严肃性。
第三,行政执法机关在处罚时没有程序,随意性大。
随便处罚,随便减免,执法不公的现象比较普遍。
第四,有些行政机关以罚代刑,放纵刑事犯罪分子,危害社会秩序。
第五,有些行政机关的工作人员徇私舞弊,枉法裁判,乱罚款、乱吊销营业执照的情况屡屡发生。
本法的这一宗旨是通过两个方面的规定来实现的:一是从实体规定上严格限制了处罚的设定权和执罚主体;二是从程序规定上体现了若干监督、制约的原则,对行政权力予以必要的制约。此即为行政处罚的合法、公正,防止滥施处罚提供了法律保障。
二、本法的立法根据
本条末段明确指出:“根据宪法,制定本法。”宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力。宪法以外的一切法律都必须根据宪法来制定,不得与宪法相抵触。制定本法亦是如此。
根据我国宪法,我国法律体系是统一的,又是分层次的。因而本法在关于行政处罚设定问题上也坚持了既保障法制的统一,又有不同层次的原则。即对行政处罚的原则、种类、设定和实施的权限和程序等基本问题作了统一规定,又给不同等级的立法留下了具体灵活的余地。
从宪法的规定来看,行政权的主体是各级人民政府。但实际上行政权,尤其是行政处罚权主要集中在政府各部门,政府似乎与行政处罚没多大关系,使政府的经济目标、社会发展目标,游离于行政执法之外,造成了“两张皮”。针对这种情况,本法在规定政府相对集中行使处罚权制度的同时,还规定了政府对行政处罚的监督制度,即县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督。这意味着如果政府对行政处罚监督不力,造成乱处罚、不处罚的就要承担责任,这将促使政府把发展经济,管理社会与依法行政、依法实施行政处罚有效地结合起来,通过法律手段来协调、实现政府的多重目的。
宪法规定了公民的基本权利和义务,并庄严宣布公民的这些权利,不受任何单位和个人的侵犯,包括来自国家机关和国家机关工作人员的侵犯,公民也有权依法控告并取得赔偿。本法根据宪法的规定,确立了保障当事人的权利的原则,具体规定了公民、法人或者其他组织对行政机关给予的行政处罚,依法享有陈述权、申辩权、听证权,对行政处罚不服的,可行使申请复议权和提起行政诉讼权,对违法处罚造成损害的,还有权提出赔偿请求。这些都是宪法原则的具体体现。