第二条
(适用范围)
行政处罚的设定和实施,适用本法。
【释解】
本条是关于本法适用范围的规定。
法律的适用范围,是指法律规范在何时、何地、对何人、对何事发生法律效力。本法的适用范围,也就是本法的效力范围。正确了解行政处罚法律规范的适用范围,是正确适用行政处罚法律规范的重要条件。
本法的适用范围包括本法在时间上的适用范围、在空间上的适用范围、对人的适用范围、对事的适用范围。本条规定本法对事的适用范围。依本条规定,设定行政处罚与实施行政处罚,必须遵守本法。
一、行政处罚的设定
行政处罚的设定,亦称行政处罚的创设,是指哪一级国家机关可以独立自主地创设行政处罚的种类和形式,对公民、法人或者其他组织予以制裁。
设定行政处罚是行政处罚的第一环节,是行政处罚的基础。行政处罚的设定属于立法的范畴。没有行政处罚的设定,即无法可依,就不可能做到依法实施行政处罚,就必将导致行政专横。行政处罚的设定问题,实质上是行政处罚设定权限的分配问题,也就是哪一级国家机关,哪一类性质的国家机关有设定何种行政处罚的权力。具体地说,也就是法律、行政法规、地方性法规具有设定哪一种行政处罚的权力。根据现代法制理论,凡赋予公民权利,或设定公民的义务,或对公民某种权利作出限制以至剥夺,均需由立法机关制定法律,或者由立法机关作出明确具体的授权,由行政机关制定法规加以规定。但是,我国经济发展的不平衡性,各地经济、文化发展差异较大,加之法律尚在完善过程之中,不可能将涉及公民权利义务的所有规范都由最高权力机关制定,因此要由地方的权利机关和行政机关根据法律规定和实际,制定一些对公民的权利影响不很大的、比较轻微的行政处罚。
本法的一个基本立法意图,是规范我国行政处罚的设定。为此,本条明确规定了行政处罚的设定,适用本法,或受本法约束。反过来说,一切违反本法设定的行政处罚,都是无效的。需指出的是,本法对于行政处罚设定的规定,只是从宏观上规范了行政处罚的种类和某些特定的国家机关在行政处罚设定上的不同权限,它并没有具体规定对哪类违法行为应当规定何种处罚,或者说,没有具体规定处罚应当如何设定。这后一方面的问题,要由单行的法律、法规具体解决。
二、行政处罚的实施
行政处罚的实施,是指由哪些机关或者组织,按照什么原则和程序进行处罚。行政处罚的实施属于执法问题。实施行政处罚是行政处罚中的第二个环节,也是行政处罚程序的中心环节。行政处罚的设定是经过对事物进行深入的研究,把握其规律之后,以法律形式规范下来就完成的工作。而行政处罚的实施则是将法律上的权利和义务予以实现,它是调整各种社会利益、团体利益乃至个人利益的具体体现,涉及到公民、法人和其他组织的切身利益,这就决定了行政处罚实施的艰巨性。
规范行政处罚的实施主体、原则和程序则是本法的一个基本立法意图,为此,本法设立几个专章,对此作了规定。需要说明的是,本法的这些规定,带有基本的性质,具体实施行政处罚的时候,要结合有关的法律、法规、规章的规定进行运作,但是有关法规、规章的规定不得同本法规定相抵触。如本法对行政处罚决定和执行程序的规定,即属于基本的程序性规定,单行法律、法规、规章在符合这些基本程序的前提下,可以进一步规定具体程序,以保证行政处罚公开、公正,增强可操作性。