第三条
(处罚法定原则)
公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。
没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。
【释解】
本条是关于处罚法定原则的规定。
处罚法定原则是本法规定的行政处罚的基本原则之一,同时也是行政处罚中最重要的原则,该原则不仅适用于行政处罚的实施阶段,也适用于行政处罚权的设定阶段;对于行政处罚程序的设计、行政机关的程序义务的履行、公民程序权利的保障等方面,也都可以根据这一原则所表达的内容得出相应的推论。处罚法定原则既是一个实体法上的原则,也是一个程序法原则,因此,这一原则是真正可以称得上行政处罚的根本准则的原则。
按照本法的规定,公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序,应当给予行政处罚的,由法律、行政法规、地方性法规或者规章规定,并由行政机关依照该法规定的程序实施;没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。本法的这一规定就是理论上所说的处罚法定原则,本法将处罚的实体法律规范与程序法律规范都作为行政处罚法定原则的内容,足见其对程序规范的重视,这也是刚刚通过的本法的一个重要特征之一。
一、处罚法定原则的内容
行政处罚是行政机关代表国家对违反行政管理法律、法规的行为依法给予的一种行政制裁。行政处罚一经作出即具有法律效力,由国家强制力保证其实施。因此,行政处罚的使用如果稍有不当,极易对公民、法人或者其他组织的合法权益造成侵害。所以,行政处罚的设定和实施必须要有法律依据,这是一个法制国家的基本要求。本条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。”“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”此即关于处罚法定原则的规定。处罚法定原则包含三层意思:
(一)实施处罚的主体是法定的
即哪一级行政机关有权实施处罚是法定的。行政机关是否拥有行政处罚权,拥有多大范围内的行政处罚权,由具体法律、法规规定。本法第15条规定:“行政处罚由有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”法无明文规定的,不具有处罚主体资格,不得实施行政处罚。例如,某乡政府1995年对该乡农民袁某某作出处罚决定:经乡财政所查证核实,袁某某拖欠1994年特产税30.95元、1994年农民负担款103.25元,加之按税收征收管理法第22条第2款和《农民负担管理条例》第32条,处罚滞纳金共计16.62元,总计151.32元。限袁某某在接到处罚决定之日起十日内,自觉到乡财政所缴清。由于该农民仍拒绝缴纳,该乡政府申请某市人民法院予以强制执行。某市人民法院通过审查,发现该乡所作处罚决定有三条错误:第一,该乡政府无权对袁某某作出税收征管处罚。税收征收管理法第49条明确规定,行政处罚须县以上税务局(分局)才有权作出。第二,该乡政府引用农民负担管理条例对袁某某处罚滞纳金是完全错误的。因为该法第32条规定的四项法律责任均是有关行政管理者的法律责任。第三,税收征收管理法第22条第2款,该乡以此处罚袁某某滞纳金,引用法律条文不当。
某市人民法院据此对该行政处罚决定,不予执行。
行政处罚的决定和执行由有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施,其他机关和组织非经授权或者委托都无权实施。具体包括以下几层含义:
1.行政处罚只能由国家行政机关实施,任何其他国家机关都无权对公民、法人或者其他组织实施行政处罚
在我国,国家机关包括权力机关、行政机关、审判机关和检察机关,他们分工负责、各司其职,共同担负着管理国家事务、社会事务的职能。行政处罚权是一项重要的行政权,只能由国家行政机关行使,国家权力机关、审判机关、检察机关都不能超越职权实施行政处罚。
2.行政处罚只能由具有行政处罚权的行政机关实施,没有行政处罚权的行政机关也不能实施行政处罚
也就是说,并不是所有的行政机关都当然享有行政处罚权,只有被赋予行政处罚权的机关才能实施行政处罚,没有被赋予行政处罚权的行政机关不能实施行政处罚。根据我国行政机关的设置情况,行政机关可以分职能机构、办事机构、辅助机构。职能机构是指具有对社会进行管理职能的机构;办事机构是指为行政首脑服务,办理行政首脑交办事务的机构;辅助机构是指为行政首脑提供政策、信息等有关服务的机构。一般来说,办事机构、辅助机构没有社会管理职能,因此,没有行政处罚权。职能机构又可以分决策机构,即负责制定有关政策的机构;执法机构,即具体负责执行法律、法规的规定,纠正和惩治违反行政管理秩序行为的机构;兼有决策和执法职能的综合性机构。一般来说,只有具有执法职能的机构才有行政处罚权,不具有执法职能的机构则没有行政处罚权。但具体哪些行政机关具有行政处罚权,必须根据该机构设立时所赋予的职能和权限而定,很难作统一的规定。
3.有行政处罚权的主体,除了依法享有行政管理职能的行政机关外,还包括被授权组织和被委托的机关、组织
法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,可以在法定职权范围内实施行政处罚。行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内,委托其他行政机关,或者符合行政处罚法规定的条件的组织实施行政处罚。但被授权组织与被委托的组织,实施行政处罚的名义和后果是不一样的。被授权组织实施的行政处罚,以被授权组织自身名义作出,并由自己承担法律后果。被委托的组织,在委托的范围内,以委托的行政机关的名义实施行政处罚,并由委托的行政机关,对行政处罚行为的后果承担法律责任。尽管两者有上述区别,但有一点是相同的,就是它们都只能在授权或委托的范围内行使行政处罚权,不得越权和滥用权力。
(二)处罚依据是法定的
对公民、法人或者其他组织实施行政处罚必须要有法定依据,没有法定依据的,不得对公民、法人或者其他组织进行行政处罚。此即“法无明文规定不处罚”。基于以下几点考虑,第一是我国的立法体制,体系统一但又分层次;第二是处罚种类不同,涉及到的权利不同、大小不同,可以区别对待;第三是“规范”处罚的“度”要适当,要适应我国法制建设的现状,本法确定了行政处罚设定权,其总的思路是:行政处罚基本由中央设定,即由法律、行政法规设定,地方性法规和规章补充。在地方,以地方性法规设定为主,地方政府规章补充。具体言之,法律可以设定各种类型的处罚,行政法规、地方性法规及规章则在处罚设定上受到了不同程度的限制。所以,何者可作为行政处罚的依据,根据行政处罚法视处罚种类而定。
根据本法的规定,全国人大及其常委会制定的法律可以设定各种行政处罚;国务院制定的行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚,但法律对违法行为已经作出行政处罚规定的,行政法规只能在法律规定的应受行政处罚的行为、行政处罚的种类和幅度内作具体规定,不得增加应受行政处罚的行为、行政处罚的种类,也不得扩大行政处罚的幅度;地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚,但法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的,地方性法规只能在法律、行政法规规定的应受行政处罚的行为、行政处罚的种类和幅度内作具体规定,不得增加应受处罚的行为、行政处罚的种类,也不得扩大行政处罚的幅度;国务院各部委和有规章制定权的地方人民政府制定的行政规章可以在法律、法规规定的应受行政处罚的行为、行政处罚的种类和幅度内作具体规定,如果法律、法规尚未对某种行为进行规范的,规章需要加以规范时,可以设定警告和一定数量罚款的行政处罚,具体罚款数额分别由国务院和省级人大常委会规定。除法律、法规、规章外,其他规范性文件不得设定行政处罚。因此,今后凡没有行政处罚设定权的机关再设定行政处罚的,是一种越权行为,其规定的行政处罚无效。有行政处罚设定权的机关没有在本法规定的权限范围内设定行政处罚的,也是越权,其规定的行政处罚也无效。凡越权设定的行政处罚,执法机关有权不予执行,公民、法人或者其他组织也有权拒绝接受处罚。
“法无明文规定不处罚”,还意味着行政处罚还要遵循“法不溯及既往”,以及从中引伸出的“从旧兼从轻”的原则。不溯及既往,是因为法是行为规范,它要求人们怎样做,而且明示不这样做的后果,所以人们才可以从中预见自己行为的后果。法的这种规范性、可预测性要求法在时间上只具有向后的效力,而不能溯及既往。凡是行为发生在前,法律颁布实施在后的,不能以此法律作为根据,处罚该行为者。但是,如果新法律认为该行为违法,而旧法律认为不违法的,则“从旧”法律;新法律、旧法律都认为是违法,但一个处罚重,一个处罚轻的,“从轻”。
(三)处罚程序是法定的
处罚程序法定,就是行政处罚必须按照法律、法规或者规章规定的程序进行,违反程序的行政处罚行为与违反实体法的行政处罚行为一样,都是不合法的。因此,“不遵守法定程序的行政处罚无效。”
处罚程序法定是由行政程序法的作用决定的。行政程序法在国家行政法制建设中的作用,是由行政权的特殊性决定的。国家的行政权力不同于一般的公民权利,是一种在公民权利基础上产生的国家公共权力。公民权利作为国家权力的本位,是由宪法保障的法定权利。在法律允许的范围内,公民权利的行使完全取决于享有该权利的公民及其组织的意思自治。而基于公民权利的国家行政权的行使则有所不同,它是由按法律程序产生的行政机关及其工作人员的行为间接地实现的。行政权行使过程的这种间接性或代位性,决定了行政权力的实际执行者所享有的,仅仅是一种“委托”的权力,而非其自身所固有的权力。因此,法律赋予行政执法者行政权的同时,还必须对该权力的妥善行使给予足够的关注,这就是行政法律监督存在的必要性,也就是行政法之确立的本义所在。
自1889年西班牙制定世界上第一部行政程序法至今,国外行政程序立法已经走过了一百多年的历程。然而在我国,“行政程序”这个词仅是在最近几年才成为学者们的谈资,并渐为国人所瞩目。我国自改革开放以来,随着国家法制化进程的不断深入,行政实体立法方面已取得了长足的进展,初步形成了比较完备的规范体系,行政执法无法可依的状况已大为改观。相形之下,行政程序立法的步伐则要迟缓得多,不但至今尚没有一部统一的行政程序法典,各部门行政程序立法也仅仅处于起步阶段,远远不能适应行政法制化发展的要求和切实监督行政机关依法行政的需要。
行政程序在各国的实践及其固有的属性,决定了行政程序在行政法领域中突出重要的地位。对于行政处罚而言,行政程序的作用更是不可低估。为了突出行政处罚程序的作用,扭转行政处罚程序在我国的悲惨处境,本法将行政处罚程序置于十分重要的地位,并特别赋予了行政程序法等身于实体法的法律地位,规定了行政处罚程序法定的原则。因此,本法实施后,当事人可以以程序违法对行政机关的违法行为提出指控,行政复议机关和人民法院也将加强对行政程序违法的司法审查。
二、处罚法定原则的意义
处罚法定原则是本法的主要原则,坚持处罚法定原则具有极其重要的意义:
(一)有利于行政管理目的的实现
国家为了实现国家行政管理目的,维护一定的行政管理秩序,以法的形式规定了各种各样的行政手段,通过这些手段的具体应用以达到行政管理目的。行政处罚是众多行政管理手段之一,这种手段的运行机制是:给违反行政管理秩序的人一定的制裁,让其感受到受处罚的痛苦,从内心杜绝今后不再实施违法行为;也让社会上其他人看到受处罚的痛苦,产生害怕受处罚而不去从事违法行为的心态,自觉守法。处罚法定原则是行政处罚运行机制得以实现的根本保障。首先,处罚法定原则要求行政处罚的设定法定,这就保证了行政处罚的种类、幅度、对象等方面的规定更具有科学性,设定更合理,避免滥设处罚的现象发生。行政处罚科学设置,就能充分发挥处罚手段的威慑力,使有违法动机的人不至违法。其次,处罚法定原则的实现可以保证行政处罚主体正确作出行政处罚行为,防止滥罚和偏离行政处罚目的实施处罚的现象出现,做到执法必严,违法必究,让人们充分看到和预见到实施违法行为的必然结果,从而根除违法侥幸心理,自觉守法。
(二)有利于促进社会主义法制建设
社会主义法制是社会主义民主的法律化和制度化,它是依法办事的原则和制度。贯彻处罚法定原则,就能在行政处罚领域内做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究,维护法律的尊严和权威。坚持处罚法定原则就能在全社会形成守法、依法的风尚,有利于促进社会主义法制建设。
(三)有利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益
行政处罚是一种极严厉的制裁手段,如应用不适当,将会对公民、法人或者其他组织的合法权益造成极大损害。坚持处罚法定原则,就能保证行政处罚措施的科学设定和行政处罚行为的正确作出,使体现在各类法律、法规和规章中的人民利益和意志得以实现,保障人民的权力得到充分行使。同时,坚持处罚法定原则,可以防止行政处罚行为的滥用,防止和减少违法行政处罚行为对公民、法人或者其他组织合法权益的侵害。