第二章 处罚的种类和适用
统一和规范治安管理处罚种类及其适用,是规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责,保护公民、法人或者其他组织合法权益的必然要求。本章对治安管理处罚的种类及其适用,作了专门规定。本章共13条,主要对治安管理处罚种类、处罚合并适用规则、几种特殊主体违反治安管理的责任、不执行行政拘留的几种情形以及应当从重处罚、减轻处罚或者不予处罚的情形、追究时效等问题作了规定。
第十条 治安管理处罚的种类分为:
(一)警告;
(二)罚款;
(三)行政拘留;
(四)吊销公安机关发放的许可证。
对违反治安管理的外国人,可以附加适用限期出境或者驱逐出境。
【释解】 本条是对治安管理处罚种类的规定。
治安管理处罚是指公安机关对违反治安管理行为人依法强制剥夺其名誉、人身自由、财产或者其他权利的制裁手段,属于行政处罚的特殊种类。
第一款对一般治安管理处罚种类的规定。根据本款的规定,一般治安管理处罚种类有以下四种:
1.警告
警告是指公安机关对违反治安管理行为人以书面形式提出谴责和告诫,指出其行为已经违法,并责令行为人改正或者警告行为人不得再犯的一种治安管理处罚方法。警告是治安管理处罚中最轻的一种,其特点主要在于它并未剥夺违反治安管理行为人的实体权利,而是通过对行为人实施名誉方面的惩戒,教育行为人,并提醒行为人今后要警惕、检点行为,避免再次违法。在实践中,警告主要适用于初犯、偶犯或者情节轻微、认错态度好的违反治安管理行为人。这种具有教育性质的处罚可以适用于自然人,也可以适用于单位。一般来说,警告应当单独适用。
2.罚款
罚款是指公安机关对违反治安管理行为人依法责令其在一定期限内向国家缴纳一定数额金钱的行政法律制裁手段,主要是通过给予违反治安管理行为人经济上的制裁,迫使其受到财产上的损失,从而实现惩戒、教育违反治安管理行为人的目的。罚款是行政处罚或者说是治安管理处罚中最常见的制裁方法,基本上适用于各种违反治安管理行为。随着社会经济的发展,为了实现罚款对教育违反治安管理行为人、预防违反治安管理行为的惩戒作用,本法将原来《治安管理处罚条例》中规定对一些违反治安管理行为的罚款数额作了必要的提高。在实践中,执法人员必须以事实为依据,根据违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度,严格依法把握好罚款的尺度,避免轻罚或者重罚。
3.行政拘留
行政拘留是行政处罚的一种,目前主要适用于治安管理领域,因此也叫治安拘留。行政拘留是指公安机关对违反治安管理行为人依法在一定时间内剥夺其人身自由的治安管理处罚方法。行政拘留是最为严厉的治安管理处罚,主要适用于违反治安管理行为情节较为严重的人。行政拘留是对违反治安管理行为人的人身自由罚,只适用于自然人。行政拘留的期限,一般为1日以上,15日以下。但是,根据本法第16条的规定,有两种以上违反治安管理行为的,分别裁决,处罚合并执行,行政拘留合并执行时,最长不超过20天。为了适当限制公安机关行政拘留处罚决定权,充分保护公民的人身自由权利,本法将行政拘留划分为5日以下、5日以上10日以下、10日以上15日以下三个档次。对某一具体违反治安管理行为人应当给予多长时间的行政拘留,公安机关应当在法律规定的幅度内,根据违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度来确定。
4.吊销公安机关发放的许可证
吊销公安机关发放的许可证,是一种属于吊销许可证的行政处罚,它是指公安机关依法对从事公安机关特别许可的行业的行为人因其严重的违反治安管理行为收回其许可证,一定时间内或者永久性取消或者剥夺违法行为人从事某种职业或活动的权利和资格。为了有效维护社会和经济秩序,保障公共安全,对公民、法人或者其他组织从事某些社会职业或者活动采取特别审核和许可制度是必要的。对不具有从业资格的,不得许可,而对已经取得许可而后丧失条件或者资格的,就应当收回许可证,对其从业或者活动予以限制或者剥夺。吊销许可证的目的就在于限制或者剥夺违法行为人从事某种特许的权利和资格,从而达到教育和惩戒违法行为人、保障公共秩序和安全的目的。在治安管理领域,赋予公安机关吊销公安机关发放的许可证的职权是必要的。对于一些直接关系社会治安而依法应当由公安机关颁发的许可证,公安机关有权依法吊销由公安机关发放的许可证。因此本法规定了“吊销公安机关发放的许可证”这一处罚种类。根据本条的规定,对于直接关系社会治安、依法应由公安机关颁发许可证的特种行业,公安机关有权依法吊销其发放的许可证。目前,直接关系社会治安,由公安机关发放的许可证,主要存在于一些特种行业,如典当业、废旧金属收购业、公章刻制业。
第二款是对外国人违反治安管理可以适用限期出境或者驱逐出境的规定。随着国际贸易和交流的不断扩大、我国经济的快速发展,在华外国人越来越多,外国人违反治安管理的案件也随之增多。为了依法惩戒违反治安管理行为,对外国人违反治安管理的,也应当依法给予治安管理处罚。应当给予警告的就警告,应当给予罚款的就罚款,应当给予行政拘留就行政拘留。如果给予上述几种治安管理处罚尚不足以惩戒和预防外国人在我国境内的违法行为,可以采取必要措施,将其送出我国国境,以杜绝违法行为再次发生。因此,对于外国人违反治安管理的,本款规定了限期出境和驱逐出境两种特殊的处置措施。所谓限期出境、驱逐出境,是指公安机关对他国公民、无国籍人因其违反治安管理而责令其在某个时间内离开我国(边)境或者强制其离开我国(边)境的一种特殊处罚方法。根据公安部的有关规定,对外国人是否适用限期出境或者驱逐出境,由公安部决定。
第十一条 办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品,赌具、赌资,吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具,应当收缴,按照规定处理。
违反治安管理所得的财物,追缴退还被侵害人;没有被侵害人的,登记造册,公开拍卖或者按照国家有关规定处理,所得款项上缴国库。
【释解】 本条是对治安案件中涉案财物如何处理的规定。
公安机关在办理治安案件时,对于这些物品和财物如何处理,关系到对违反治安管理行为的查处,也关系对公民财产权利的保护。为了有效惩治违反治安管理行为,同时规范公安机关的收缴行为、保障公民的合法权益,本条对治安案件中涉案财物的处理作了明确规定。
第一款是对治安案件中应当收缴的涉案财物的规定。根据本款的规定,对于治安案件中查获的毒品、淫秽物品等违禁品,赌具、赌资,吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为,并且属于行为人本人所有的工具,一律应当收缴;不是违反治安管理行为人直接用于违反治安管理的工具,或者虽是直接用于违反治安管理但所有权并非属于违反治安管理行为人的工具,公安机关不得收缴。收缴后,公安机关还应当按照有关规定对收缴的财物或物品进行处理。例如,赌资属于罚没财物,应当上缴国库;淫秽物品属于国家监管物品,禁止外流,应当依照有关规定登记造册,按规定予以销毁;毒品是国家严格管制的物品,也应当交由有关部门封存保管,除能用于科研或者临床医用的外,一律销毁。
第二款是对违反治安管理所得的财物如何处理的规定。违反治安管理所得的财物,一般是指“赃款赃物”。治安案件中的赃款和赃物,绝大多数都是违反治安管理行为人从被侵害人那直接取得的,属于被侵害人的合法财产。因此,对于属于被侵害人的财物,本款规定要予以追缴并退还给被侵害人。除此之外,治安案件中涉案财物也有属于违反治安管理行为人,或者说并不属于被侵害人的,如赌博资金就属于赌博违反治安管理行为人。对于这些财物,应当依法收缴,但收缴后如何处理呢?根据本款的规定,没有被侵害人的,公安机关应当对涉案财物予以登记造册,公开拍卖或者按照国家有关规定处理,所得款项上缴国库。例如,货币金钱,直接上缴国库;物品,应当拍卖变现,所得价款上缴国库;拍卖不成或者不适宜拍卖的,或者容易腐败等无法保管的物品,应当及时处理,或是变卖,或是上交有关部门,或是登记清单予以销毁。对于治安案件中查获的物品或财物,任何单位和个人不得借用、挪用、调换、侵占,否则将依法追究有关人员的法律责任。
第十二条 已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的,从轻或者减轻处罚;不满十四周岁的人违反治安管理的,不予处罚,但是应当责令其监护人严加管教。
【释解】 本条是对未成年人违反治安管理如何处理的规定。
未成年人违反治安管理如何处理,这涉及违反治安管理责任年龄问题。违反治安管理责任年龄,是指法律规定的应当对自己违反治安管理行为承担法律责任的年龄,即没有达到法定责任年龄的人违反治安管理,不受治安管理处罚。从生理和心理角度讲,行为是人有意识的活动,是心理和思想成熟程度的体现。根据人的成长规律,一个各方面均健康的正常人只有达到一定年龄,接受社会教育后才具备识别是非善恶的能力,才能根据这种识别能力和意志控制自己的行为,因此也才能要求其对自己的行为承担法律责任。可见,每一个人对自己行为的辨别和控制能力是受年龄的影响和制约的。多少周岁的人对自己违反治安管理行为应当负法律责任,未成年人违反治安管理如何处理?本条对此作了明确规定。
本条规定,不满14周岁的人违反治安管理的,不予处罚。根据这一规定,可见我国违反治安管理责任的法定责任年龄是14周岁。也就是说,凡是年满14周岁的人违反治安管理的,都应当承担违反治安管理责任,而不满14周岁的违反治安管理的,不承担违反治安管理责任。但是,对于不满14周岁的人违反治安管理行为不予处罚,并不是说其行为不具有社会危害性,而只是考虑其心智还不成熟,不具有辨别行为善恶和控制行为的能力,才不要求其承担法律责任,但家长或者其他监护人应当加强监护和教育引导未成年人。因此,本条又同时规定,应当责令其监护人严加管教。未成年人的家长或者其他监护人有责任监护好未成年人,对其教育和引导。如果不满14周岁的未成年人造成公私财产损失的,未成年人的家长或者负有监护责任的人应当依法承担民事赔偿责任。
应当承认,年满14周岁的人,其体力和智力已经有相当地提高,通过学习和生活经历的积累,具有一定的社会知识和对行为是非善恶的辨别能力,因此要求他们对自己具有一定社会危害性的违反治安管理行为承担法律责任是适当的、必要的。但另一方面,已满14周岁不满18周岁的人毕竟还是未成年人,身体、智力还正处于发育阶段,虽然具备了一定的辨别能力和行为自控能力,但其心理和智力的成熟程度还远不及于成年人,而且未成年人具有很强的可塑性,容易接受教育并改正错误,因此对于未成年人违反治安管理给予处罚有必要与成年人区分开来,实行处罚为辅、教育为主的方针,从轻处罚,或者减轻处罚。对未成年人的违法犯罪,我国一直是坚持这个方针和原则精神的。因此,本条规定,已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的,从轻或者减轻处罚。
这里应当特别注意三点:一是,已满14周岁不满18周岁的未成年人违反治安管理的,公安机关“应当”即必须从轻或者减轻处罚。二是,所谓“从轻处罚”,是指在法律规定的处罚种类和幅度内轻罚,绝对不是法定最高处罚,但也并非必须是法定最低处罚;所谓“减轻处罚”,是指在法律规定的处罚种类和幅度以下予以处罚,即减轻处罚一定是在法定最低处罚以下。三是,“年龄”满周岁,是指实足年龄,计算是以公历的年、月、日为单位,出生的当日不计算,只有从14岁生日的第二日起为已满14周岁,从18岁生日的第二日起为已满18周岁。也就是说,14岁生日的当天、18岁生日的当天,都是不满14周岁、不满18周岁。
第十三条 精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的,不予处罚,但是应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的,应当给予处罚。
【释解】 本条是对精神病人违反治安管理应如何负违反治安管理责任的规定。
承担违反治安管理责任,违反治安管理行为人除需要达到法定责任年龄外,还须具有违反治安管理责任能力。所谓违反治安管理责任能力,是指一个人能够认识、意识到自己行为的性质、后果,并能控制自己行为的能力。这种责任能力不但是刑法规定构成犯罪并进而追究刑事责任的必要条件,也是治安管理法律规定构成违反治安管理并进而追究治安行政违法责任的必要条件。也就是说,行为人只有具有违反治安管理责任能力并有违反治安管理行为才能被追究违反治安管理责任,行为人不具有违反治安管理责任能力,尽管其违反了治安管理,也不能追究其违反治安管理责任。一个人是否具有这种责任能力,主要是指精神病人的责任能力问题。那么,精神病人违反治安管理如何处理呢?本条对此作了规定。
实践中,精神病人通常包括两种情况,一是完全的、真正意义上的精神病人。目前,这种精神病人完全不能辨认或者完全不能控制自己行为,并且这种无辨认能力和无控制能力无法恢复。二是间断性发作的精神病人,即通常所说的间歇性精神病人。这种精神病人并非完全不具有辨认和控制自己行为的能力,其辨认和控制行为的能力随着其身体状况或者说是随着其精神病变情况而变化。一般,间歇性精神病人在不发病的情况下,精神和意识是正常的,辨认和行为控制能力处于正常状态;在发病情况下,精神和意识是不正常的,不具有辨认和控制自己行为的能力。对于精神病人这两种情况应当区分对待。因此,本条规定,精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的,不予处罚,但是应当责令其监护人严加看管和治疗;间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的,应当给予处罚。
这里需要注意四点:一是,精神病人在发病,精神处于不正常状态下违反治安管理的,一律不予治安管理处罚。二是,精神病人违反治安管理时其精神是否处于不正常状态,应当依照国家有关规定,对其进行鉴定。三是,间歇性精神病人在精神正常状态下违反治安管理的,必须依法追究其违反治安管理责任。四是,精神病人违反治安管理依法不予处罚的,公安机关应当责令其监护人(如其父母,或者是其他负有监护责任的人)严加看管和治疗。精神病人造成公私财物损失的,精神病人的监护人应当依法承担民事赔偿责任。
第十四条 盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的,可以从轻、减轻或者不予处罚。
【释解】 本条是对盲人或者又聋又哑的人违反治安管理如何处罚的规定。
盲人以及又聋又哑的人由于其接受教育程度、社会阅历方面受到一定程度的局限,其心理、生理以及行为的自控能力与一般人有较大区别,因此当他们违反治安管理对其进行处罚时应当区别于一般正常人。因此,本条规定,盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的,可以从轻、减轻或者不予处罚。这不但是尊重和保障人权,也体现了社会对这些人的人性关怀。
根据本条的规定,这里有必要明确几个概念:所谓“又聋又哑的人”,是指既聋又哑的人。只聋不哑或者只哑不聋,不属于本条规定可以从轻、减轻或者不予处罚的情形。所谓“可以从轻、减轻或者不予处罚”,是指对违反治安管理的盲人、又聋又哑的人可以从轻、减轻或者不予处罚,也可以不从轻、减轻或者不予处罚。对于手段恶劣、情节严重、社会危害严重的,可以不予从轻、减轻或者不予处罚。所谓“从轻处罚”,是指在法律规定的处罚种类和幅度内轻罚,绝对不是法定最高处罚,但也并非必须是法定最低处罚。所谓“减轻处罚”,是指在法律规定的处罚种类和幅度以下予以处罚,即减轻处罚一定是在法定最低处罚以下。所谓“不予处罚”,是指不给予处罚。
第十五条 醉酒的人违反治安管理的,应当给予处罚。
醉酒的人在醉酒状态中,对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的,应当对其采取保护性措施约束至酒醒。
【释解】 本条是对醉酒的人违反治安管理如何处罚的规定。
第一款是对醉酒的人违反治安管理应当给予处罚的规定。醉酒,是指因饮酒过量而不能控制行为或者说控制行为的能力大大降低的状态。醉酒的人虽然不能有效控制自己行为,但并不是完全丧失行为的辨别和控制能力,并且这种状态完全是在正常情况下自己意志支配的结果。任何人应当避免醉酒,以防醉酒后给他人、社会或者本人造成不必要的人身或者财产损害。醉酒的人不属于无责任能力或者限制责任能力的人。因此,醉酒的人违反治安管理的,应当与有完全责任能力的人一样负完全法律责任。因此,本款规定:醉酒的人违反治安管理的,应当给予处罚。
第二款是对醉酒的人可以采取保护性约束措施的规定。实践中,一些醉酒的人往往耍酒疯、胡闹乱打一通,甚至还有醉酒后驾驶机动车辆的情况,这些行为极容易肇事、伤人,对本人、他人以及社会公共安全都存在极大的危险或者说存在威胁。因此,对醉酒的人采取必要的约束措施直至酒醒,是必要的。但是,约束应当以不伤害醉酒的人为原则,约束醉酒的人时,可以使用约束带,但不得捆绑醉酒的人,更不能使用手铐或者脚镣。约束过程中,应当有人看护,防止出现意外,醉酒的人一旦酒醒,应当立即解除约束。
第十六条 有两种以上违反治安管理行为的,分别决定,合并执行。行政拘留处罚合并执行的,最长不超过二十日。
【释解】 本条是对多种违反治安管理行为实行并罚的规定。
在治安管理领域,违反治安管理行人在某一时段内实施多种治安违法行为是常见的现象。对多个违反治安管理行为如何区分行为的性质并作出处罚决定呢?本条对此作了规定。
本条规定:有两种以上违反治安管理行为的,分别决定,合并执行;行政拘留处罚合并执行的,最长不超过20日。根据这一规定,这里应当注意两点:第一,“两种以上违反治安管理行为”的含义。举例来说,行为人连续实施两起“抢夺”,一次在A地,另一次在B地,这属于两次实施同一性质的抢夺行为,不属于本条规定的有两种以上违反治安管理行为的情况。这种情况只是抢夺行为的一个情节,决定给予处罚时只能作为一个情节考虑。两种以上违反治安管理行为,是指行为人实施两种以上性质完全不同的多个违反治安管理行为,并非两个以上违反治安管理行为。比如,行为人上午在公交车上实施“扒窃”,下午又在某小区实施“盗窃”,这是属于本条规定的有两种以上违反治安管理行为的情况。对于这种情况,应当根据行为人实施的多种违反治安管理行为的事实,依法分别决定给予行为人治安管理处罚,并合并所有处罚,决定最终的处罚,即分别裁决,合并执行。比如就上述行为人实施扒窃和盗窃的行为,因前者行为给予行为人500元罚款,因后者给予500元罚款,合并处罚,对行为人执行1000元罚款处罚。第二,行政拘留处罚合并执行的,最长不超过20天。行政拘留是公安机关对违反治安管理行为人依法采取剥夺人身自由的行政处罚。对于剥夺人身自由的,我国刑法对犯罪分子判处拘役的最低刑期为一个月。违反治安管理行为并不构成犯罪,剥夺人身自由的行政拘留时间应当低于刑法规定的最低人身自由刑。同时,对违反治安管理行为人给予拘留处罚,主要是起到警示、教育行为人作用,剥夺人身自由的时间不宜过长。具体如何理解“行政拘留处罚合并执行的,最长不超过20日”的规定呢?举例来说,违反治安管理行为人实施了盗窃和抢夺行为,如果因前者决定给予其8天行政拘留处罚,因后者决定给予其15天行政拘留处罚,合并为23天,但法律规定不得超过20天,所以合并执行的行政拘留的天数应当为20天。
第十七条 共同违反治安管理的,根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用,分别处罚。
教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的,按照其教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。
【释解】 本条是对共同违反治安管理行为如何处罚的规定。
共同违反治安管理行为,是指两人以上共同实施同一违反治安管理行为。两人以上共同实施违反治安管理行为,这种现象实践中很多。为了有效维护社会治安秩序,打击多人共同实施的违反治安管理行为,本条对共同违反治安管理行为如何处罚作了规定。
第一款是对共同违反治安管理行为人分别处罚的规定。在共同违法行为中,各行为人在违法行为中所起的作用是有不同的,有起主要作用的人和次要作用的人,有策划者有参与者,有组织者有被胁迫者,等等。因此,对共同违反治安管理行为人,应当根据过罚相当原则,根据他们在违反治安管理行为中的地位主次、作用大小、情节轻重等情况,分别给予处罚。根据本款的规定,对处于主导地位,起主要作用,情节严重的行为人,应当比对一般参与者或者说处于次要地位、服从地位甚至受胁迫者、情节较轻者的处罚重。
第二款是对教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理如何处罚的规定。所谓教唆,是指故意引起他人产生违反治安管理行为意图的怂恿行为。这种怂恿教唆的意图可以是用口头、书面表达的形式作出,也可以是以打手势、使眼色等一些肢体语言表达,甚至还可以是间接通过他人传授教唆意图,也可以是直接向被教唆人示意。所谓胁迫,是指采取威胁、要挟、逼迫等手段,强制他人实施违反治安管理行为的行为。胁迫可以是采取暴力伤害、损坏名誉、占有或者扣押财物等手段进行。所谓诱骗,是指采取以物质等引诱或者蒙骗他人,让他人实施或者参与实施违反治安管理行为。诱骗一般是以物质引诱或者隐瞒事实真相等手段进行。教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理,社会危害较大,特别是这种行为一般是针对未成年人的,这对未成年人的健康成长极为不利。因此,对于教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的,应当予以惩治。根据本款的规定,教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的,按照其所教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。所谓“教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的”,包括两种情况:一是教唆、胁迫、诱骗人对被教唆人、被胁迫人、被诱骗人没有起到促成违反治安管理的目的,被教唆人、被胁迫人、被诱骗人既没有实施被教唆、被胁迫、被诱骗的违反治安管理行为,也没有实施其他违反治安管理行为;二是被教唆人、被胁迫人、被诱骗人实施了违反治安管理行为,但该违反治安管理行为不是教唆人、胁迫人、诱骗人所教唆、胁迫、诱骗其实施的违反治安管理行为。不论是哪种情况,教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的,均应当给予治安管理处罚,处罚按照其所教唆、胁迫、诱骗的行为进行。并且,根据本法第20条的规定,教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的,处罚还应当从重。
第十八条 单位违反治安管理的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的,依照其规定处罚。
【释解】 本条是对单位违反治安管理行为如何处罚的规定。
在治安管理领域,一些特定领域和行业,如危险物品的管理、娱乐业、旅馆业、废旧物品收购业,时常发生一些单位违反治安管理的情况,单位的这些违法行为大多是既违反了经济管理、行政管理方面的法律、行政法规,同时又违反了社会治安管理。对于单位违反治安管理如何处罚,这是治安管理工作中的一个重要问题。本条对此作了规定。
根据本条的规定,单位违反治安管理的,依照有关法律、行政法规的规定处罚单位,不依照本法的规定处罚单位。对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚,依照本法的有关规定进行,不适用其他法律、行政法规对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚规定。例如,有关法律、行政法规规定应当给予违反规定的单位责令停业整顿、吊销营业执照、罚款等处罚的,依照这些法律、行政法规的规定给予处罚。对违反治安管理的责任人,本法对该违法行为规定给予治安管理处罚的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的相关规定给予处罚,不适用其他法律、行政法规的规定。
还需要明确的是,所谓“直接负责的主管人员”,是指单位中利用自己的职权,以命令、指示的方式指示单位职工进行该违反治安管理行为的人员。所谓“其他直接责任人员”,是指该违反治安管理行为的直接实施人员。直接责任人员可能是一人,可能是多人。如果单位违反治安管理行为是直接负责的主管人员自己一人所为的,则只对其处罚;如果既有直接责任人员又有直接负责的主管人员,对他们都应当依法给予治安管理处罚。
第十九条 违反治安管理有下列情形之一的,减轻处罚或者不予处罚:
(一)情节特别轻微的;
(二)主动消除或者减轻违法后果,并取得被侵害人谅解的;
(三)出于他人胁迫或者诱骗的;
(四)主动投案,向公安机关如实陈述自己的违法行为的;
(五)有立功表现的。
【释解】 本条是对应当减轻处罚或者不予处罚情形的规定。
对于违反治安管理行为,应当根据违反治安管理行为的性质、情节、危害后果及其程度、行为人的主观过错等,来决定给予其治安管理处罚。对于情节特别轻微、认错态度好,或者主观恶性小,甚至是因为上当受骗而违反治安管理的,等等,应当减轻或者不予处罚。这对高效处理治安案件、及时化解社会矛盾,以及帮助当事人改正错误,减少和预防违反治安管理行为,都有重要意义。本条对具有哪些情形应当减轻处罚或者不予处罚作了规定。
所谓“减轻处罚”,是指在法律规定的处罚种类和幅度以下处罚。所谓“不予处罚”,是指因行为人具备某些特殊情形,虽然违反治安管理,但不给予处罚。根据本条的规定,违反治安管理应当减轻处罚或者不予处罚的情形有以下五种:
1.情节特别轻微的
这种情形主要是指,行为人违反治安管理,具有一定社会危害性,但行为人并非是故意违反治安管理规定,主观上可能是过失,或者是虽知道其行为违反治安管理但相信能避免损害或危险的发生,或者是其行为已经违反治安管理但能及时中止,或者纠正等。
2.主动消除或者减轻违法后果,并取得被侵害人谅解的
这种情形主要是指,违反治安管理行为人主观上已经认识到行为的危害性,主动认错或者认错态度好,并积极主动采取措施消除或者减轻违法行为所造成的损害后果,被侵害人也能谅解的。
3.出于他人胁迫或者诱骗的
这种情形主要是指,受到他人的诱骗或者胁迫而违反治安管理。实践中,这些受诱骗人、被胁迫人往往是未成年人,他们是在不能完全控制自己的行为的情况下违反治安管理的,其主观方面恶性不大、过错不重,对其违反治安管理行为通过批评教育,完全能达到预期的目的。因此,法律规定对这些人违反治安管理的,减轻处罚或者不予处罚,是适当的。
4.主动投案,向公安机关如实陈述自己的违法行为的
违反治安管理行为人主动投案并如实向公安机关陈述自己的违法行为,这类似自首,这种行为已经足以说明违反治安管理行为人认识到自己行为的应受谴责,并主动接受处罚,其人身社会危害性以及行为的社会危害程度相当小,属于认错态度好,情节轻微的情形。对这类人员给予减轻处罚甚至不予处罚,不但符合过罚相当原则,也有利于提高公安机关办理治安案件的效率,还有利于达到批评教育违反治安管理行为人的目的。
5.有立功表现的
所谓有立功表现,是指违反治安管理行为人能主动揭发、检举他人的违法犯罪,并经查实其揭发、检举属实的情形。违反治安管理行为人能认识到错误,积极主动揭发、检举违法犯罪,配合公安机关查办、处理违法犯罪行为,这说明违反治安管理行为人主观恶性并不是太大,予以减轻处罚或者不予处罚是适当的,必要的。
最后需要说明两点:一是本条规定的五种情形是“应当”减轻处罚或者不予处罚的情形,即必须减轻处罚或者不予处罚,而不是“可以”减轻处罚或者不予处罚。二是具备上述五种情形之一,并不必然就不被处罚。对违反治安管理行为人是应当不予处罚还是应当减轻处罚,须由公安机关根据实际情况决定。实践中,具备上述五种情形之一的违反治安管理行为人,如果认错态度好,表示坚决改正、不再违反,且尚未造成损害后果或者能弥补造成的损失,公安机关一般应决定不予处罚。
第二十条 违反治安管理有下列情形之一的,从重处罚:
(一)有较严重后果的;
(二)教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的;
(三)对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的;
(四)六个月内曾受过治安管理处罚的。
【释解】 本条是对应当从重处罚情形的规定。
所谓“从重处罚”,是指在法律规定的处罚种类及幅度内重罚。从重处罚,违反治安管理行为具有哪些情形应当从重处罚呢?本条对此作了规定。根据本条的规定,违反治安管理有以下四种情形之一的,应当从重处罚:
1.有较严重后果的
违反治安管理行为造成的后果是否严重,是对行为人予以处罚的重要依据。所谓有较严重后果,是指违反治安管理行为已经造成较为严重的后果,或者是他人人身伤害较重,或者是公私财物损毁较重,或者是严重造成正常工作秩序或社会公共秩序混乱,等等。当然,后果严重程度并未达到构成犯罪的程度,否则应当追究行为人的刑事责任,而非治安违法责任。
2.教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的
教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理行为,具有较大社会危害性,特别是教唆、胁迫、诱骗未成年人的,社会危害性更大,因此不管被教唆人、被胁迫人、被诱骗人有没有实施其所教唆、胁迫、诱骗的违反治安管理行为,对教唆人、胁迫人、诱骗人予以从重惩处是必要的。
3.对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的
违反治安管理行为人,不但不对自己的行为认真反省、悔改,反而对报案人、控告人、举报人、证人进行打击报复,这足以说明行为人没有真正认识错误,恶性较大。因此,有必要对打击报复报案人、控告人、举报人、证人的行为予以严惩。行为人不论采取何种手段或方法进行打击报复,都应当依法从重处罚。
4.6个月内曾受过治安管理处罚的
违反治安管理行为人在6个月内曾受过治安管理处罚,这是通常所说的“屡教不改”情形。具有这种情形的行为人具有较深的恶习,或者说主观恶性较大,必须予以严惩。
第二十一条 违反治安管理行为人有下列情形之一,依照本法应当给予行政拘留处罚的,不执行行政拘留处罚:
(一)已满十四周岁不满十六周岁的;
(二)已满十六周岁不满十八周岁,初次违反治安管理的;
(三)七十周岁以上的;
(四)怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。
【释解】 本条是对不执行行政拘留处罚的规定。
行政拘留是短期羁押人身而剥夺人身自由的处罚。对于一些严重违反治安管理行为,对行为人采取行政拘留处罚手段,一定程度上能达到惩罚和教育行为人的目的,并且对于某些违反治安管理行为人也只有通过给予行政拘留才能达到惩治违法行为、警示教育行为人的目的。但是,行政拘留毕竟是最为严厉的处罚,为了避免行政拘留给某些人带来消极影响,充分保障老人和未成年人的权益,充分尊重和保护人权,对某些违反治安管理行为人不执行行政拘留处罚是适宜的。本条对违反治安管理不执行行政拘留处罚的情形作了规定。根据本条的规定,违反治安管理,不执行行政拘留处罚的人有以下四种:
1.已满14周岁不满16周岁的未成年人
这部分未成年人是未成年人中比较特殊的群体,一般都没有脱离父母的照管,绝大多数还在上学。特别是,这些人正处在身心发育的关键阶段,心智不成熟,虽然已经达到违反治安管理责任年龄,违反治安管理应当依法给予治安管理处罚,但是对违反治安管理的未成年人,应当坚持处罚为辅、教育为主的方针。因此,不满16周岁的未成年人违反治安管理,依法应当给予行政拘留处罚时,不宜执行行政拘留处罚,宜通过其他方式教育违反治安管理的未成年人。
2.初次违反治安管理的已满16周岁不满18周岁的未成年人
相对于不满16周岁的未成年人来讲,这部分未成年人在心智方面较为成熟,但是他们毕竟还是未成年人。因此,重在教育的精神同样应当适用于这部分人。但是,也有必要区分情况。对于初次违反治安管理的已满16周岁不满18周岁的未成年人,应当避免采取行政拘留处罚这一教育方式,宜通过其他教育方式予以教育;而对于并非初次违反治安管理的已满16周岁不满18周岁的未成年人,由于其已经具有一定程度的不良习性,如果依法应当给予行政拘留处罚时,应当依法处罚,并通过执行行政拘留处罚对这部分未成年人予以帮助教育。
3.70周岁以上的老年人
从人的身体发展规律上讲,70周岁以上的老年人已经处于人生的晚年阶段,其身体已经开始衰老,因此社会应当尊重和保护老年人。不但如此,涉及老年人权益时,法律有必要特别对他们予以尊重和保护,这一定程度上体现着一个社会的文明程度。因此,当70周岁以上的老年人违反治安管理时,应当依法予以处罚,但是不执行应当给予的行政拘留处罚是适宜的。这充分体现了社会对老年人的尊重和保护,体现了现代社会的人性关怀精神。
4.怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的妇女
这些人违反治安管理,规定不执行应当给予的行政拘留处罚,主要考虑是保护婴幼儿,贯彻执行尊重和保障人权原则。因为怀孕的妇女,与一般妇女不同,她有孕在身,行动和生活上会有一些不便,并且为了不影响腹中的胎儿,对违反治安管理的孕妇,依法应当给予行政拘留处罚的,不执行行政拘留处罚是适宜的。同样,为了保障婴儿的健康,哺乳自己不满1周岁婴儿的妇女违反治安管理时,不执行依法应当给予的行政拘留处罚也是适宜的。这样规定,符合和体现了尊重和保障人权的原则和精神。
最后需要注意三点:一是上述四种人违反治安管理不执行行政拘留处罚,并不是说不处罚,而只是不执行依法应当给予其的行政拘留处罚,依法应当给予的其他处罚应当执行。二是不执行行政拘留处罚是依法应当给予违反治安管理行为人行政拘留处罚时,不得执行行政拘留,也不得以其他处罚形式替代行政拘留处罚。三是哺乳自己不满1周岁的婴儿的妇女,是指需要哺乳的婴儿是违反治安管理的妇女自己的孩子,并且该婴儿不满1周岁。如果需要哺乳的婴儿并非违反治安管理的妇女的孩子,或者婴儿已经满1周岁,均不属于本条所规定的不执行行政拘留处罚的情形。
第二十二条 违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的,不再处罚。
前款规定的期限,从违反治安管理行为发生之日起计算;违反治安管理行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。
【释解】 本条是对违反治安管理行为责任的追究时效的规定。
违反治安管理行为责任的追究时效,是指违反治安管理行为发生后,没有被公安机关发现,经过一定时间不再给予违反治安管理行为人治安管理处罚的法律制度。
第1款是对违反治安管理行为责任的追究时效期限的规定。本款规定,违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的,不再处罚。根据这一规定,可见,我国违反治安管理行为责任追究时效期限为6个月。即违反治安管理行为发生后,在6个月内没有被公安机关发现的,不再追究行为人的治安违法责任,行为人不受治安管理处罚。所谓“六个月内没有被公安机关发现”,是指自违反治安管理行为发生之日起6个月内公安机关没有针对该违反治安管理行为立案。对于违反治安管理行为,不管是他人揭发、检举、控告,还是公安机关自己发现,公安机关受理后认为需要予以治安管理处罚的,公安机关就应当立案。立案就视为公安机关已经发现了该违反治安管理行为。行为人不到案接受处罚,或者说行为人逃避、藏匿,使公安机关无法决定处罚,这不是没有被公安机关发现。
第2款是对追究时效期限如何计算的规定。根据本款的规定,6个月的追究期限,从违反治安管理行为发生之日起计算,至6个月后的同一日的前一日止。例如,2005年3月3日发生违反治安管理行为,对该违反治安管理行为的追究期限的截止日期为2005年9月2日。如果是2005年9月3日或者以后公安机关发现了,由于已经超过了追究时效期限,公安机关就不得再给予违反治安管理行为人治安管理处罚。
对于违反治安管理行为有连续或者继续状态的,本款规定,从行为终了之日起计算。违反治安管理行为有“连续状态”,是指行为人在一定时间内连续多次违反同一种性质的治安管理行为。例如,甲某在2004年6月5日进行了卖淫,同年7月4日又进行了卖淫,这两次卖淫行为在这段时间内完成,属于同一种性质的违反治安管理行为,这就是卖淫行为的连续状态。违反治安管理行为有连续状态的,从行为终了之日起计算。因此,对甲某卖淫行为6个月的追究期限就应当从2004年7月4日起计算,至2005年1月3日止。如果公安机关在2005年1月4日或者以后才发现甲某的卖淫行为,由于已经超过违反治安管理行为责任6个月的追究时效期限,公安机关就不能再处罚甲某了。如果2005年1月3日或者之前发现了甲某的嫖娼行为,公安机关应当依法对甲某的多次卖淫行为进行追究,依法给予甲某治安管理处罚。所谓违反治安管理行为有“继续状态”,是指行为人某一种违反治安管理行为在一定时间内处于持续之中。比如行为人涂改户口证件并持有,比如行为人藏匿文物等。对这种有持续状态的违反治安管理行为,6个月的追究时效期限也从行为终了之日起计算。