第二节
管辖的种类与情形
根据《行政处罚法》《治安管理处罚法》《行政程序规定》等的相关规定,公安机关办理行政案件的管辖种类分为级别管辖、地域管辖、指定管辖、专门管辖等。
一、级别管辖
级别管辖,是指上下级公安机关之间首次处理行政案件的分工和权限划分。级别管辖解决的是行政案件由哪一级的公安机关管辖。
《治安管理处罚法》第91条规定:“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”《行政程序规定》第13条规定:“行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理,但法律、行政法规、规章规定由设区的市级以上公安机关办理的除外。”根据上述规定,级别管辖包括:
(1)县(市)级以上公安机关依法享有治安管理处罚决定权。这也就是说,县(市)级(或者相当于县级)以上公安机关都可以自己的名义依法作出治安管理处罚决定。至于如何划分各级公安机关对治安案件的管辖权,根据《治安管理处罚法》第7条第2款的规定,由公安部作出具体规定。
(2)公安派出所可以作出警告或者500元以下罚款的治安管理处罚。赋予公安派出所治安管理处罚权主要因为:治安案件量大面广,查处时效要求高,派出所熟悉辖区内的情况,有利于对案件的查处,有利于提高治安案件的办案效率,有利于保护公民的合法权益和维护社会治安秩序;同时,公安派出所依法享有部分治安管理处罚权有着深刻的历史渊源。一直以来,公安派出所承担了大量的治安管理和治安案件的调查职责。1957年的《治安管理处罚条例》规定,治安管理处罚,由市、县公安局、公安分局裁决;警告可以由公安派出所裁决。1987年1月1日起施行的《治安管理处罚条例》保留了上述规定,对公安派出所的治安管理处罚权也作了明确规定。为确保公安机关依法、及时、有效地履行治安管理职责,《治安管理处罚法》保留了公安派出所的治安管理处罚权,并且为了适应治安形势发展的需要作了适当调整,将公安派出所的罚款数额由《治安管理处罚条例》规定的50元提高到了500元。
二、地域管辖
地域管辖,是指同级公安机关之间首次查处行政案件的权限分工。地域管辖是同级公安机关之间行政案件处理权的横向划分,即确定行政案件由哪个地方的公安机关管辖。
《行政处罚法》第23条规定:“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的,从其规定。”《行政程序规定》第10条第1款规定:“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖,但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”公安机关办理行政案件地域管辖的内容主要包括:
(1)行政案件由违法行为地的公安机关管辖。这里的“违法行为地”应作广义的理解,违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。违法行为发生地包括违法行为的实施地以及开始地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点;违法行为有连续、持续或者继续状态的,违法行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法行为发生地。违法结果发生地包括违法对象被侵害地、违法所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。
(2)由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖,但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
①行政案件一般由违法行为地的公安机关管辖,违法行为人居住地公安机关管辖只是违法行为地管辖原则的辅助和补充,只有在违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的时候,才可以由违法行为人居住地公安机关管辖。所谓“更为适宜”是相对于违法行为发生地公安机关管辖而言,由违法行为人居住地公安机关管辖更有利于案件的查处和执行,或者更有利于对违法行为人的教育,或者更有利于节约办案成本,或者违法行为是由违法行为人居住地公安机关首先发现的等。
②居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地,是指公民离开户籍所在地最后连续居住1年以上的地方,但在医院住院就医的除外。
③涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件不适用违法行为人居住地公安机关管辖。为防止公安机关滥用违法行为人居住地管辖原则,《行政程序规定》特别规定,涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件不适用违法行为人居住地公安机关管辖原则。
④适用违法行为人居住地公安机关管辖的案件,违法行为地公安机关并不是没有任何责任。如果是违法行为地公安机关首先发现并移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件,违法行为地公安机关应配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
(3)几个公安机关都有权管辖的行政案件,由最初受理的公安机关管辖。必要时,可以由主要违法行为地公安机关管辖。由于违法行为实施地、开始地、途径地、结束地等与违法行为有关的地点不在同一公安机关管辖区域,或者同一违法行为人在不同区域实施多种违法行为等原因,出现两个或两个以上的公安机关对同一案件都有管辖权,理论上称为共同管辖。
①由最初受理的公安机关管辖。最初受理的公安机关比后受理的公安机关接触案件时间长,掌握的案情和证据较多,可防止后受理的公安机关进行重复调查,有利于提高办案效率。
②必要时,可以由主要违法行为地公安机关管辖。主要违法行为地,是指实施违法行为次数最多的地方或最严重违法行为发生地等。由主要违法行为地管辖有利于行政案件的办理和相对人合法权益的保护。
(4)针对或者利用网络实施的违法行为,用于实施违法行为的网站服务器所在地、网络接入地以及网站建立者或者管理者所在地,被侵害的网络及其运营者所在地,违法过程中违法行为人、被侵害人使用的网络及其运营者所在地,被侵害人被侵害时所在地,以及被侵害人财产遭受损失地公安机关可以管辖。
(5)行驶中的客车上发生的行政案件,由案发后客车最初停靠地公安机关管辖;必要时,始发地、途经地、到达地公安机关也可以管辖。
(6)交通技术监控设备记录的违法行为可以由违法行为发生地、机动车登记地或者其他任意地公安机关交通管理部门管辖。违法行为人或者机动车所有人、管理人对交通技术监控设备记录的违法行为事实有异议的,可以通过公安机关交通管理部门互联网站、移动互联网应用程序或者违法行为处理窗口向公安机关交通管理部门提出。
(7)在我国境内通过计算机网络、电话、手机短信等方式参与境外赌场赌博活动的,由违法行为人所在地公安机关管辖;我国公民赴境外赌场赌博,赌资结算地在境内的,由结算地公安机关管辖。
(8)毒品违法行为地包括违法行为实施地、违法行为结果发生地、销赃地等与违法活动有关的地方。违法行为有继续或者持续状态的,违法行为继续或者持续的地方都属于违法行为地。对持续状态的吸毒行为,发现地公安机关可以按照违法行为地原则予以管辖。但是,吸毒行为实际发生地的公安机关已对吸毒人员依法处理的,发现地公安机关不得对同一行为作出处理决定。
(9)涉嫌违反出境入境管理被境外遣返人员的行政案件,一般由接收被遣返人员的出入境边防检查机关管辖。必要时,也可以移交违法行为地或者违法行为人居住地公安机关管辖。
(10)交通运输工具涉嫌违反出境入境管理的行政案件,一般由违法行为地出入境边防检查机关管辖。发现其违法行为时,交通运输工具已经驶离违法行为地的,也可由交通运输工具当时所在口岸或者再入境时抵达口岸的出入境边防检查机关管辖。
三、指定管辖
指定管辖,是指两个以上的公安机关就同一治安管理处罚案件在管辖权上发生冲突,不能协商确定管辖权归属,由其共同的上一级公安机关指定其中一个行使管辖权。即使再完备的法律也无法穷尽治安管理实践中可能出现的各种情况,无法避免管辖权规定上的空白点,因此,在行政案件中管辖争议、相互推诿现象时有发生。《行政处罚法》第25条规定:“两个以上行政机关都有管辖权的,由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的,应当协商解决,协商不成的,报请共同的上一级行政机关指定管辖;也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。”《行政程序规定》第15条进一步规定,对管辖权发生争议的,报请共同的上级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件,上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。根据相关的法律规定,上级公安机关可以指定管辖的情形如下:
(1)对管辖权发生争议的,报请共同的上级公安机关指定管辖。两个或两个以上公安机关对管辖权发生争议(相互争夺或推诿),不能协商解决的,报请共同的上级公安机关指定管辖。
(2)对于重大、复杂的案件,上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。对于重大、复杂的案件,上级公安机关可以直接办理,理论上称为转移管辖。转移管辖有利于上级公安机关组织充足的人力、物力和财力办案或避免人为因素干扰。对于重大、复杂的案件,上级公安机关可以指定某公安机关管辖。
上级公安机关无论是直接办理还是指定管辖,都应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。原受理案件的公安机关自收到上级公安机关书面通知之日起不再行使管辖权,应立即将案卷材料移送被指定管辖的公安机关或者办理的上级公安机关,并及时书面通知当事人。
四、专门管辖
根据《行政程序规定》第16条的规定,公安机关以及行业公安管理体制调整工作实施方案的精神,
各专门公安机构管辖以下行政案件:
(1)铁路公安机关管辖列车上,火车站工作区域内,铁路系统的机关、厂、段、所、队等单位内发生的行政案件,以及在铁路线上放置障碍物或者损毁、移动铁路设施等可能影响铁路运输安全、盗窃铁路设施的行政案件。对倒卖、伪造、变造火车票案件,由最初受理的铁路或者地方公安机关管辖。必要时,可以移送主要违法行为发生地的铁路或者地方公安机关管辖。
(2)交通公安机关管辖港航管理机构管理的轮船上、港口、码头工作区域内和港航系统的机关、厂、所、队等单位内发生的行政案件。
(3)民航公安机关管辖民航管理机构管理的机场工作区域以及民航系统的机关、厂、所、队等单位内和民航飞机上发生的行政案件。
(4)国有林区的森林公安机关管辖林区内发生的行政案件。
(5)海关缉私机构管辖阻碍海关缉私警察依法执行职务的治安案件。
五、授权的公安机关内设机构对行政案件的管辖
通常情况下,办理行政案件由具有行政主体资格的县级以上公安机关进行。但是,公安机关有些内设机构、派出机构,如公安交通管理部门、出入境检查机关、派出所等,在获得法律、法规、规章的授权后,具有独立执法主体资格,在授权的范围内也可以自己的名义办理行政案件。
(一)公安派出所
治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。
(二)公安交通管理部门
公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。对违反规定予以拘留的行政处罚,由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。
(三)出入境边防检查机关
《出境入境管理法》第70条规定:“本章规定的行政处罚,除本章另有规定外,由县级以上地方人民政府公安机关或者出入境边防检查机关决定;其中警告或者五千元以下罚款,可以由县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构决定。”