第一节
公安机关办理行政案件的基本概念
一、公安机关
《行政程序规定》适用于公安机关办理行政案件的情形。《行政程序规定》第2条第2款规定:“本规定所称公安机关,是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。”其中,“县级以上公安机关”,是指各级人民政府组成部门的公安机关,即公安部、公安厅、公安局、公安分局。“依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门”,是指公安机关内部因法律、法规、规章授权而具有行政主体资格的内设执法勤务机构,在行政执法及诉讼实务中主要是交警等执法勤务机构在大队以上级别的单位,派驻海关的缉私机构等。并不是所有业务部门都具有独立执法主体资格(即行政主体资格),刑侦、经侦、治安、情报等执法勤务机构一般不能以自己的名义独立对外作出行政行为,它们是公安机关的一部分,不能单独作为《行政程序规定》中所说的“公安机关”出现。
二、行政案件
公安机关办理的案件包括刑事案件和行政案件。刑事案件中的违法行为已经达到犯罪的标准,而行政案件中的违法行为尚不构成犯罪,不能动用侦查手段。《行政程序规定》第2条第1款规定:“本规定所称行政案件,是指公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒等处理措施的案件。”如果一个案件中公民或单位的违法行为尚不构成犯罪、不进入刑事诉讼程序的,就不算刑事案件,而只能按照行政案件办理。如果办理案件时无法进行定性,《行政程序规定》第65条对此明确规定:“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的,可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中,认为涉嫌构成犯罪的,应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。”
从前述定义也可以看出,《行政程序规定》中所说的“案件”主要包括适用行政处罚和部分行政处理措施的案件,不包括行政许可、行政给付、行政确认等其他行政行为以及部分其他行政强制行为。公安机关的人民警察使用制服性、驱逐性警械或武器的行为,由《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》加以规范,不在《行政程序规定》所调整的范围内。
此外,由于《行政程序规定》对案件的界定是从受案开始直至最终的执行环节,在受案之前的一些行政活动,如接处警工作,因为尚未经过受立案程序,还称不上“案件”,因此,也不在《行政程序规定》的覆盖范围之内,而是由公安部《110接处警工作规则》及各地的相应规范性文件进行专门调整。
三、行政处罚与治安管理处罚
《行政程序规定》中的“行政处罚”包括治安管理处罚、交通违法行政处罚、反恐行政处罚等公安行政处罚。《行政程序规定》中的“行政处罚”是指由公安机关对行政违法行为人追究行政法律责任的行为。法律责任可以分为民事法律责任、刑事法律责任、行政法律责任等。行政法律责任包括对国家机关工作人员的处分和对公民、法人、其他组织的行政处罚,《行政程序规定》中的“行政处罚”就是公安机关对违反了法律、法规、规章的强制性规定的公民、法人或其他组织在自身职权范围内,追究其行政法律责任的行为。
公安行政处罚的范围广泛,治安管理处罚仅仅是《行政程序规定》中“行政处罚”的一部分。《治安管理处罚法》第2条规定:“扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”治安管理处罚有着明确的范围,主要限于扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利或财产权利以及妨害社会管理的情形。尽管《行政程序规定》的行政处罚程序基本上是以治安管理处罚为主体兼收其他行政处罚的程序要求而形成的,但这里的“行政处罚”不能简单地认为仅限于治安管理处罚。公安机关依照《道路交通安全法》《反恐怖主义法》《出境入境管理法》《网络安全法》《集会游行示威法》等法律规定作出的处罚也在“行政处罚”的范围之内。
四、行政处理措施
《行政程序规定》中的“行政案件”,除了适用行政处罚的案件外,还包括适用强制隔离戒毒等处理措施的案件。行政处理措施不属于行政处罚,理论上属于矫正性质的措施。
强制隔离戒毒的法律授权来自《禁毒法》。《禁毒法》第38条规定:“吸毒成瘾人员有下列情形之一的,由县级以上人民政府公安机关作出强制隔离戒毒的决定:(一)拒绝接受社区戒毒的;(二)在社区戒毒期间吸食、注射毒品的;(三)严重违反社区戒毒协议的;(四)经社区戒毒、强制隔离戒毒后再次吸食、注射毒品的。对于吸毒成瘾严重,通过社区戒毒难以戒除毒瘾的人员,公安机关可以直接作出强制隔离戒毒的决定。吸毒成瘾人员自愿接受强制隔离戒毒的,经公安机关同意,可以进入强制隔离戒毒场所戒毒。”强制隔离戒毒也是一种行政强制措施。
《行政程序规定》中的这类行政处理措施还包括社区戒毒(由《禁毒法》授权)和专门矫治教育(由《刑法》、《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》授权)。《行政程序规定》也规定了作出这些行政处理措施的基本程序。