第二节
公安机关办理行政案件的基本原则
《行政程序规定》第3—5条规定了公安机关办理行政案件的四条基本原则。这四条基本原则与《行政处罚法》《治安管理处罚法》一脉相承,有着共通的法律精神和价值。
一、以事实为根据,以法律为准绳的原则
《行政程序规定》第3条规定:“办理行政案件应当以事实为根据,以法律为准绳。”我国多部法律都出现了“以事实为根据,以法律为准绳”的规定,包括《刑事诉讼法》《行政诉讼法》《监察法》《法官法》《检察官法》《律师法》,等等。因此,这一要求实际上是贯穿所有执法办案工作的,公安行政执法也不例外。
这一要求有两个层面:第一个层面是要求所有案件的办理一定要基于客观事实进行,用证据说话,避免主观臆断和偏见,避免单纯凭借直觉、感觉或者大致的判断下结论。这是执法公正的基本前提,不能为了满足一己私利或者应付上级压力,就罔顾证据、歪曲案件事实,办出质量低劣的案件甚至冤假错案。第二个层面是要求所有的案件办理必须按照法律的标准进行,不能以自身的好恶、舆论的风向、上级的意图或工作的便利与否代替法律的要求,不能去行使依法不该由自己行使的权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。
二、遵循合法、公正、公开、及时的原则
《治安管理处罚法》第5条第2款规定:“实施治安管理处罚,应当公开、公正,尊重和保障人权,保护公民的人格尊严。”《行政程序规定》第4条进一步强调,“办理行政案件应当遵循合法、公正、公开、及时的原则”。因此,办理行政案件应当遵循合法、公正、公开、及时这几项原则。
(一)合法原则
合法原则,是指办理行政案件应当遵循法律的实体和程序要求,按照法律规定的职权职责办事。这里的“法”是广义上的法律规范,包括宪法、法律、法规和规章,也包括不与上位法律规范冲突的其他规范性文件。合法不仅要做到实体合法,还要做到程序合法,严格按照法律规范规定的步骤、时限、标准进行。不仅如此,合法还要符合法律的原则与精神,在法律规则不够明确或者有所欠缺的地方,能够以法治思维进行应对,按照法律的原则和精神办事。
(二)公正原则
公正原则是公安执法的必然要求。执法公正,不仅包括结果的公正,还包括过程的公正,要让人民群众在每一个案件中实实在在地感受到公平正义,这就是为什么党在强调“严格规范公正文明执法”时尤其强调全过程的公正。这要求我们在执法办案时不能主观武断、以权代法、以私废公,遵循法定程序,深入理解和吃透法律的宗旨与精神,始终按照法律规定的程序和标准办事,廉洁自律,严守回避等规定,在执法机制和流程上努力消除与法律的精神及原则不符的、可能会影响公正性评价的因素。不仅如此,公正还要求恰如其分,既不过于严酷,也不失之宽纵。《治安管理处罚法》第5条第1款规定:“治安管理处罚必须以事实为依据,与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”这是一种类似于行政法上比例原则的规定,也就是说,对违法者的处罚要与违法的情节成比例,不能失之过轻或一味重罚。这种相当性的达成也是公正的重要内涵。
(三)公开原则
公开原则,就是要使执法的职权职责、执法的程序和标准、执法的过程和结果,在法律规范允许的范围内向当事人乃至全社会依法公开。执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象是与党和国家的法治建设目标不符的,是必须加以杜绝的。公安机关的行政执法也要按照《行政程序规定》《政府信息公开条例》《公安机关执法公开规定》进行公开,接受群众的监督,以公开促公正、以公开取信任。根据《公安机关执法公开规定》第9条第1款的规定:“公安机关应当主动向社会公开下列信息:(一)公安机关的职责权限,人民警察的权利义务、纪律要求和职业道德规范;(二)涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件;(三)刑事、行政、行政复议、国家赔偿等案件的受理范围、受理部门及其联系方式、申请条件及要求、办理程序及期限和对外法律文书式样,以及当事人的权利义务和监督救济渠道;(四)行政管理相对人的权利义务和监督救济渠道;(五)与执法相关的便民服务措施;(六)举报投诉的方式和途径;(七)承担对外执法任务的内设机构和派出机构的名称及其职责权限;(八)窗口单位的办公地址、工作时间、联系方式以及民警姓名、警号;(九)固定式交通技术监控设备的设置信息;(十)采取限制交通措施、交通管制和现场管制的方式、区域、起止时间等信息;(十一)法律、法规、规章和其他规范性文件规定应当向社会公开的其他执法信息。”不仅如此,根据《公安机关执法公开规定》的规定,在办理行政案件过程中,公安机关还可以根据执法办案的情况,向社会公开辖区治安状况、道路交通安全形势、安全防范预警等信息。在案件办理后,公安机关应当逐步向社会公开行政处罚决定、行政复议结果的生效法律文书。适用简易程序作出的行政处罚决定生效法律文书可以不向社会公开。
此外,公安机关还应当在办理案件时,通过提供查询的方式,向案件涉及的特定对象公开信息。《公安机关执法公开规定》第21条规定:“公安机关办理刑事、行政、行政复议、国家赔偿等案件,或者开展行政管理活动,法律、法规、规章和其他规范性文件规定向特定对象告知执法信息的,应当依照有关规定执行。”第22条进一步规定:“除按照本规定第二十一条向特定对象告知执法信息外,公安机关应当通过提供查询的方式,向报案或者控告的被害人、被侵害人或者其监护人、家属公开下列执法信息:(一)办案单位名称、地址和联系方式;(二)刑事立案、移送审查起诉、终止侦查、撤销案件等情况,对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类;(三)行政案件受案、办理结果。公安机关在接受报案时,应当告知报案或者控告的被害人、被侵害人或者其监护人、家属前款所列执法信息的查询方式和途径。”此外,如果办理行政案件时涉及网上公开办事(如网上咨询、提出申请等),也应按照《公安机关执法公开规定》的要求进行。
需要注意的是,在办理行政案件时,根据《公安机关执法公开规定》的规定,公安机关不得公开涉及国家秘密或者警务工作秘密,以及可能影响国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或者妨害执法活动的执法信息;但对于其他的信息,必须依法主动公开或依申请公开。必要时,公安机关应按照《政府信息公开条例》《公安机关执法公开规定》的规定,对当事人作隐名处理,或删除部分不宜公开的信息。
(四)及时原则
及时原则,就是行政行为必须在法律规定的时限内作出,行政案件的办理必须符合行政程序规定的各种时限要求。行政处罚和行政强制都有严格的时限要求,这既是出于对人民群众权益保障的需要,也是出于案件办理质量和工作效率的要求。及时原则覆盖公安机关执法办案的每一个流程,包括接处警、受立案、调查措施、处罚决定直至处罚的执行,当然覆盖了《行政程序规定》中的所有办案环节。正所谓“迟来的正义非正义”,迟延作为也是不作为的一种形式,执法办案必须严格遵循及时原则的要求,避免推诿拖沓、懒政怠政,使人民群众不能从执法办案中感受到公平正义。
实际上,法律、法规、规章所规定的时间限制往往是底线,实践中有不少对执法办案时间要求更为迫切的情形。我们不能一味地将法律、法规、规章所允许的最长程序时限当作合理的执法办案时间,如果在维护公平正义、保护公民权益的过程中面临更为迫切的情形,就应当抓紧时间,及时采取有效措施或作出行政行为。
三、尊重和保障人权,保护公民人格尊严的原则
《行政程序规定》要求“尊重和保障人权,保护公民的人格尊严”,这一原则直接来自于《宪法》。《宪法》第33条第3款规定:“国家尊重和保障人权。”第38条规定:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”因此,尊重和保障人权,保护公民的人格尊严,是我国根本大法提出的要求,也是《治安管理处罚法》和《行政程序规定》明确坚持的原则。
在公安执法的过程中,既要尊重和保障违法嫌疑人、违法人员的人权,也要尊重和保障被侵害人、证人及其他相关人员的人权;既要保护违法嫌疑人、违法人员的人格尊严,也要尊重和保障被侵害人、证人及其他相关人员的人格尊严,不可偏废。
在执法办案的过程中,除了应当遵守《行政程序规定》中有关保证违法嫌疑人的饮食和必要的休息时间、不得以有损人格尊严的方式进行检查、为商业秘密和个人隐私保密等要求外,还应当注意工作方法和态度,注意执法的手段和幅度,在实现依法执法办案目的的前提下,尽可能尊重当事人的人权和人格尊严。《人民警察法》第20条规定:“人民警察必须做到:(一)秉公执法,办事公道;(二)模范遵守社会公德;(三)礼貌待人,文明执勤;(四)尊重人民群众的风俗习惯。”这些要求虽然与“尊重和保障人权,保护公民的人格尊严”内容有别,但在实践中也是相辅相成的。在整个行政执法办案过程中,做到礼貌待人、文明执勤、尊重人民群众的风俗习惯,本身也是对当事人人格尊严的一种尊重。但是,“尊重和保障人权,保护公民的人格尊严”的要求比单纯的礼貌、文明、尊重风俗习惯等要更深一层,要在执法办案时切实考虑到当事人的合法权益和人格尊严保障问题,执法措施应限于实现执法目的的必要限度以内,不得损害与执法目的无关的公民权益,也不得在执法过程中表达歧视性的立场,使被侵害人、证人和违法行为人都能感受到他们是完全被依法对待,最大限度争取相对人和社会公众对执法行为本身的认同和信服。
四、坚持教育与处罚相结合的原则
《行政程序规定》第5条规定:“办理行政案件应当坚持教育与处罚相结合的原则,教育公民、法人和其他组织自觉守法。”这与《行政处罚法》《治安管理处罚法》的规定是相一致的。《行政处罚法》第6条规定:“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”《治安管理处罚法》第5条第3款规定:“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。”可见,坚持教育与处罚相结合的原则是我国法律的一贯要求。
“教育”的内容是公民、法人和其他组织自觉守法,无论法条表述中是“处罚”在前还是“教育”在前,都表明了处罚与教育两种手段不可偏废的道理。这里的“教育”,主要是常规的谈话、开导、沟通,特别是在治安调解的过程中一般都会伴随某种教育的过程。教育与处罚相结合,本质上还是为了社会的和谐安定。因为行政处罚不是目的,而是一种手段。处罚本身也是一种教育,它应当和其他的教育方式结合起来,使得当事人及社会公众明白法律的界限和权威,防止违法和犯罪的再次发生。应当把处罚与教育的手段结合起来,形成有效的合力,维护安定团结的社会局面。