第三节
公安机关办理行政案件的基本制度与程序
一、公安机关办理行政案件的基本制度
公安机关办理行政案件需要遵守一系列基本制度,包括管辖、回避、证据、行政强制措施等,这些制度是各种行政执法办案程序中具有共通性的组成部分,是办理各种行政案件时不可忽略的普遍性要求。
管辖制度决定公安机关在行政违法案件受理范围上划分和权限上的分工。公安机关对行政违法案件的管辖主要包括级别管辖、地域管辖、指定管辖和专门管辖。级别管辖,是指上下级公安机关之间首次处理行政案件的分工和权限划分。地域管辖,是指同级公安机关之间首次查处行政案件的权限分工。这两种管辖在实践中最为常用,每一个行政案件都需要判断地域管辖和级别管辖是否正确。指定管辖,是指两个以上的公安机关就同一治安管理处罚案件在管辖权上发生冲突,不能协商确定管辖权归属,由其共同的上一级公安机关指定其中一个行使管辖权。专门管辖,是指对于某些特殊案件,由专门的行业性公安机关依法行使管辖权。指定管辖与专门管辖仅适用于法定的特殊情形。明确、具体的管辖规定,有利于防止办案单位之间相互推诿或越权、滥用职权,也有利于监督公安机关对行政违法案件的处理。2018年修正的《行政程序规定》在管辖制度方面进行了大幅度的修改完善,包括进一步明确了“违法行为地”的概念,完善了针对或者利用网络实施违法行为的管辖规则、行驶中的客车上发生的行政案件的管辖规则、铁路公安机关的管辖规则等,在办理行政案件中需要多加注意。
回避制度对于确保公安机关执法办案的公正有着重要意义。公安机关办理行政案件和刑事案件都需要遵守回避制度,且回避的情形较为接近。行政案件中的回避,是指办理行政案件的人民警察等因与案件或者案件的当事人有利害关系或者其他特殊关系,可能影响案件公正处理,而不得参加该案件的调查、处理工作的制度。能够引起回避的情形比较丰富,不限于本人或近亲属为案件当事人,也不限于本人或近亲属与案件当事人有利益关系,只要有可能影响案件公正处理的情形都应当回避。回避的种类包括申请回避、自行回避和指令回避,三种回避方式适用同样的回避情形。
证据制度是查清案件事实的基础,办理行政案件要符合“以事实为根据,以法律为准绳”的要求,就必须严格执行《行政处罚法》《治安管理处罚法》《行政程序规定》中的证据制度。《行政程序规定》区分了证据的种类(包括现场笔录等行政案件中特有的证据种类),明确了收集证据的原则和基本要求,并且明确了有关单位和个人如实提供证据的义务。行政案件中的证据制度与刑事案件有所不同,证明标准及取证要求有其特殊性,在实践中需要注意法律文书及取证过程的细节是否准确。
行政强制措施在公安机关办理行政案件中经常被使用,也容易引起法律风险。《行政程序规定》中提及的行政强制措施包括扣押、扣留、查封、先行登记保存、抽样取证、保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围等,尽管与刑事司法活动中运用的强制措施有所交叉,但更多的是区别,运用行政强制措施需要严格遵守《行政强制法》及《行政程序规定》中的权限和程序,不能与刑事司法活动中运用的强制措施混淆。
二、公安机关办理行政案件的基本程序
(一)一般程序
公安机关办理行政案件已经形成了较为成熟的一般程序。一般程序普遍适用于各种类型的行政案件。与简易程序、快速办理程序相比,一般程序对调查取证和审核审批的要求较为严格,从受案到作出最终的处理决定,开展完整的调查取证工作,形成规范的一系列法律文书(包括询问笔录、行政处罚告知书等)。在一般程序中,办案部门应当按照有关规定将行政案件的受理、调查取证、采取强制措施、处理等情况以及相关文书材料录入执法办案信息系统,并进行网上审核审批。
此外,一般程序中还可能需要启动听证程序,即对于符合法定条件的行政处罚案件,根据被处罚人的申请,决定召开听证会,正式听取利害关系人的意见,并形成听证报告书。听证程序的进行有详细的法律规定,规模可大可小,通常需要花费较多的时间。
一般程序普遍历时较久,且需要获取和形成的材料较多,但对于确保案件得到公正办理、预防法律风险和保障公民权益而言,一般程序中的各环节和制度均有不可替代的意义,提供的程序保障最为充分。因此,理解公安机关办理行政案件的程序规定,须以一般程序为基础。
(二)特殊程序
公安机关办理行政案件的特殊程序主要包括简易程序、快速办理程序和治安调解程序。在满足法定前提条件的情况下,这些程序可以较为便捷、和谐地处理案件、解决纠纷,发挥重要的补充作用。
简易程序也称当场处罚程序,是指公安机关当场对事实清楚的公安行政违法行为处以警告或者一定数额以下罚款时适用的程序。《行政程序规定》中的简易程序最初来源于《行政处罚法》,这一程序为民警现场执法提供了较多便利,有助于缓解警力的紧张,也便于违法嫌疑人接受处罚、履行义务。
快速办理是公安机关在适用一般程序办理行政案件时,通过简化取证方式和审核审批手续等措施加快案件办理速度。它是适用一般程序时的特例,或者可以被理解为一般程序中的特殊程序,不是一种完全独立的程序类型,主要适用于违法嫌疑人自愿认错认罚的情形。快速办理是2018年《行政程序规定》修正时增加的特殊程序,力求通过违法嫌疑人认错认罚,结合执法记录仪的使用,减少法律文书方面的工作负担,加快案件办理速度,同时也给违法嫌疑人争取从宽处理的余地。
治安调解程序是对于部分情节较轻的治安案件,在公安机关的主持下进行的一种特殊程序。根据《治安管理处罚法》和《行政程序规定》,对于情节较轻且具有特定情形的治安案件,若符合治安调解条件,且双方当事人同意当场调解并当场履行,可以当场调解,并制作调解协议书;达成协议并履行后,双方当事人书面申请并经公安机关认可的,公安机关不予治安管理处罚。此种程序为化解当事人之间的纠纷提供了机会,也减轻了公安机关的工作负担和法律风险,在办理行政案件时经常获得优先考虑。