第四节
公安机关办理行政案件应当注意的几个问题
一、公安行政处罚和行政强制的设定
除《治安管理处罚法》外,《行政处罚法》和《行政强制法》是《行政程序规定》最重要的直接根据,按照《行政程序规定》办理行政案件,不可能也不允许背离《行政处罚法》和《行政强制法》的要求,尤其是不能私设处罚、私设或滥用强制措施。
《行政处罚法》和《行政强制法》对行政处罚和行政强制措施作了严格的规定,按照《行政程序规定》办理行政案件时,只能在两法规定的范围内选择行政处罚的种类、使用强制措施、启动强制执行。
《行政处罚法》第9条规定:“行政处罚的种类:(一)警告、通报批评;(二)罚款、没收违法所得、没收非法财物;(三)暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件;(四)限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业;(五)行政拘留;(六)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”第10—14条分别规定了法律、行政法规、地方性法规、规章设定处罚的权限。第16条特别规定:“除法律、法规、规章外,其他规范性文件不得设定行政处罚。”这也就是说,办理行政案件不允许临时创设行政处罚,也不能因某个人的主观意志而改变法定的处罚类型。《治安管理处罚法》第10条规定:“治安管理处罚的种类分为:(一)警告;(二)罚款;(三)行政拘留;(四)吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人,可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”这是法律创设的处罚。《道路交通安全法》《反恐怖主义法》《居民身份证法》《护照法》《网络安全法》《集会游行示威法》等法律以及部分行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章也设置了一些公安行政处罚。公安机关在办理行政案件时,只能根据已经设定的处罚类型、权限及程序作出决定。
相比之下,《行政强制法》对行政强制设定权的限制更加严格。《行政强制法》第9条规定:“行政强制措施的种类:(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款;(五)其他行政强制措施。”第10条规定:“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”警察执法中经常需要使用强制措施,但是所有强制措施的使用都需要有严格的法律依据,不能自行创设,也不能突破法律的限度。需要注意的是,即使是规章也无法创设行政强制措施,也就是说,《行政程序规定》中的所有行政强制措施或行政强制执行都来自于法律、法规的授权,任何层级的公安机关都不能临时规定某种法律、法规没有或未授权给公安机关的行政强制措施。
需要特别注意的是,公安机关在办理行政案件时常用的训诫措施,在各地司法裁判中有不同的定性和认识,但大部分法院认为训诫既不是一种行政处罚,也不是一种行政强制措施,而是一种相对独立的、法定的教育措施或处理方法。《行政程序规定》中未明确训诫,在公安机关办理行政案件时,这一措施主要规定在《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》《拘留所条例》《保安服务管理条例》等法律法规中,均针对特定的情形和对象(如符合规定情形的未成年人、被拘留人或保安员等)实施。法律规范未明确规定时,不应采取训诫的措施。
二、公安行政案件与刑事案件的衔接
《行政程序规定》仅适用于公安机关办理行政案件,对于办理刑事案件,由《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》予以规范,这一区别我们必须清楚,不能混淆了案件的基本类型和程序选择。
行政案件与刑事案件的区别,首先看构成要件。有些犯罪的构成要件不存在于行政违法之中,如故意杀人、强奸、决水、爆炸、拐卖妇女等罪行,只能构成刑事案件;有些违法行为的构成要件不成立犯罪,如卖淫、嫖娼、吸食毒品、参与赌博、放任动物恐吓他人等。这些案件是比较容易区分的。但是有些行为既可能构成一般的违法,也可能构成犯罪,如寻衅滋事、故意伤害、聚众淫乱、容留卖淫、非法种植毒品原植物等,对于这些行为,我们应该如何区分呢?首先,应该看法律中有无明确的区分标准。例如,《治安管理处罚法》第72条规定,“有下列行为之一的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处二千元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款:(一)非法持有鸦片不满二百克、海洛因或者甲基苯丙胺不满十克或者其他少量毒品的”。此处对于非法持有鸦片、海洛因或者甲基苯丙胺作为治安违法行为的上限作出了明确的规定,如果持有数量超过此数,一般应追究刑事责任。其次,看情节的轻重和社会危害性等因素,有些情节轻重的判断标准在司法实践中已经量化。例如,盗窃、故意伤害、聚众淫乱、故意毁坏公私财物等,已经通过2008年最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》,2010年最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》,2012年最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(三)》,2017年最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)的补充规定》等文件不断予以量化。
另外,一些司法解释也规定了部分罪名的定罪标准,可以作为区分行政违法和犯罪的标准。再者,如果仍认为某一案件缺乏清晰量化标准的,可以结合既有的司法案例对相似情形的认识,综合行为人的主观恶性与违法的动机、手段、行为的地点、行为的对象、影响后果等诸多因素进行确定。
对于一时未能确定为行政案件还是刑事案件的,在实践中应该如何处理呢?《行政程序规定》第65条明确要求:“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的,可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中,认为涉嫌构成犯罪的,应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。”《行政程序规定》第172条规定:“公安机关根据行政案件的不同情况分别作出下列处理决定:……(五)违法行为涉嫌构成犯罪的,转为刑事案件办理或者移送有权处理的主管机关、部门办理,无需撤销行政案件。公安机关已经作出行政处理决定的,应当附卷……”这就为行政案件和刑事案件的衔接提供了最基本的程序规范。
如果是刑事案件转为行政案件办理,《行政程序规定》也已经提供了程序上的支持。《行政程序规定》第33条规定:“刑事案件转为行政案件办理的,刑事案件办理过程中收集的证据材料,可以作为行政案件的证据使用。”
三、办案语言及翻译
《行政程序规定》第7条规定:“办理行政案件,在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区,应当使用当地通用的语言进行询问。对不通晓当地通用语言文字的当事人,应当为他们提供翻译。”这是与《治安管理处罚法》的规定一脉相承的。《治安管理处罚法》第86条第2款规定:“询问不通晓当地通用的语言文字的违反治安管理行为人、被侵害人或者其他证人,应当配备翻译人员,并在笔录上注明。”《行政程序规定》更进一步规定在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区使用当地通用的语言进行询问,这是对涉及少数民族的案件办理程序提出的进一步贴合实际的要求。
应当注意的是,这一规定并不仅仅适用于少数民族。只要是在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区办理行政案件,对所有当事人都应当使用当地通用的语言进行询问;无论当事人是哪一民族,只要不通晓当地通用的语言文字,都应当为他们提供翻译。在我国,汉字实际上已经成为许多少数民族聚居或者多民族共同居住的地区的通用文字,但普通话则不一定是该地区的通用语言,在实际办案中对于通用语言和文字间出现的这种差异,要把握好原则灵活处理,既为当地当事人提供方便,使其能够准确而完整地进行交流和表达,又不损害文字记载的准确性和完整性,《行政程序规定》并不要求此处的语言和文字必须是同一种类。
四、办案人民警察的法纪责任
《行政程序规定》第9条对办案人民警察的法纪责任进行了总体性的规定:“公安机关人民警察在办案中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、索取或者收受他人财物的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”这一规定的依据是《刑法》《行政处罚法》《行政强制法》《人民警察法》《治安管理处罚法》《道路交通安全法》等法律以及涉及公安行政执法法纪责任的法规、规章。权责一致是法治政府的内在要求,公安民警执法办案的权力必然与相关的责任密切相连。
《人民警察法》第48条第2款规定:“行政处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对受行政处分的人民警察,按照国家有关规定,可以降低警衔、取消警衔。”第3款进一步补充了纪律措施:“对违反纪律的人民警察,必要时可以对其采取停止执行职务、禁闭的措施。”在人民警察办理行政案件的过程中,如果出现不符合公权力行使要求的违法情形,如《治安管理处罚法》第116条第1款规定的11种情形,办案人民警察就要面对法律和纪律的责任追究。
因此,人民警察在经办行政案件时,必须做到公平公正、奉公守法,不得体罚、虐待、侮辱他人,不得私分、侵占、挪用、故意损毁收缴、扣押的财物,不得利用职务上的便利收受他人财物或者谋取其他利益,不得为违法行为人通风报信,不得有其他严重违反行政程序和法纪规定、侵害当事人合法权益的情形,切实做到秉公执法、风清气正。