一 古希腊城邦:各种政体与法律的试验
苏格拉底的学生色诺芬(Xenophon),在《居鲁士的教育》开篇就说,“我们一直都在思考这样的问题”:为什么民主政体、君主政体、寡头政体和僭主政体都会垮台?
这里透露出三重信息,一是古希腊城邦出现过各种政体,色诺芬至少提到有四种政体:民主政体、君主政体、寡头政体和僭主政体;二是这些政体无一例外地都遭遇了失败或垮台;三是政治哲学透视和剖析那些政体为什么会失败,进而应当思考和探索优良的政体,从而防止和避免政体的垮台。
各种政体的垮台是一个令人迷惑、沮丧和揪心的问题,但正是这一问题,激发了古典政治哲学家们对各种政体的比较研究,以及进而对优良政体的找寻。无独有偶,柏拉图和亚里士多德正是在古希腊城邦已近晚期而非鼎盛之时建立起政治哲学尤其是政体学说的。可以说,各种政体的失败,乃是政体哲学诞生之母。
从较为普遍性的发展来观察,古代希腊一些城邦——也许斯巴达是一个例外——的政体是由君主制(王制,monarchy)过渡到贵族制(aristocracy),然后又过渡到僭主制(tyrannis)与民主制(democracy)的交替出现,其间亦有寡头制(oligarchy),最后,有的城邦,如雅典,完全过渡到了民主制。在这个过程中,法治的观念逐渐生成和增进,以法律约束统治者与治邦者的体制逐渐创设和完备,从而为后世欧洲法治观念及其政体与制度的发展,提供了重要的历史资源。英国学者维尔从分权学说史的角度对此总结道:“古典思想的最大贡献在于它强调了法治,强调了法律对于统治者的至高无上。它强调必须要有确定的法律规则,这些确立的规则将统管国家的生活,使国家生活稳定并保证‘对同等人实行正义’。……这种对法律、对确立的规则之重要性的强调是古希腊人思想的精髓,因为他们深深信服对国家应当如何运行的方式作出恰当安排的重要性。”
这些制度、思想及其贡献,不仅可以通过古希腊的城邦政体和法律的各种试验得到展现,而且还可以从柏拉图和亚里士多德的伟大著作中加以发掘。
希腊文明早期的迈锡尼时代实行的是“王者统治”。君王“瓦纳卡”(Anax)享有极大的权力,这种权力无限制地覆盖和控制着社会生活的所有领域。但是,毁灭迈锡尼的一场大火,也使得“一种王国制度被永远摧毁,一种以王宫为中心的社会生活形态被彻底废除,神王这个人物从希腊的地平线上消失了”。其后,希腊文明开始进入一个动荡多变的新时代。在政治、法律的制度和思想上,摆脱了王权观念的希腊人逐步形成一种新的治道,即政治理性和政制的独特品性。“瓦纳卡”从纯政治词汇中消失,其技术性含义——指称国王的职能——被荷马时代的不具有集所有权力于一身的“王权”含义的“巴赛勒斯”(Basileus)所代替。而城邦的兴起,则促进了关于治理方面的智慧的产生。“最早的智慧,即希腊七贤的智慧,是一种伦理和政治的思考,它试图确立一种人类新秩序的基础,这个基础应该以一种适用于所有人的平等法律来代替君主、贵族和强者的绝对权力。”
这就在古希腊政治观念和法律思想的黎明时期,把法律置于依赖功德、武力和其他因素而生成的政治权力之上,从而为其后的法治演进奠定了基础。
雅典城邦安排和约束政治权力的政制的进化与变迁,包括其民主制的全盛时期所存在的弊端,以及其法治观念,堪称一个样板。“雅典政制史的模式只不过是希腊政治史迷宫中的一盏指路明灯。”
也就是说,“雅典的政体(government)有着特别重要的意义,这部分是因为雅典的政体是最为著名的,但主要却是因为它是一些最伟大的希腊哲学家所特别关注的对象”
。所以,雅典城邦的法政制度及其演变,在所有的希腊城邦中是最具有代表性的,因而也是最重要的。
根据亚里士多德的记载,雅典一共经历了11次宪法改革或政制变更。
但从政体类型的变迁来看,较为重要的是几个主要阶段。首先,雅典人同整个希腊城邦一样,起初曾经有一个“王者政府”。但是大约在公元前8世纪的科德罗斯当政时期,雅典就创立了执政官制度,即以“执政官”代替“王”来行使政治权力,这使“王”的观念逐渐消失:“‘执政官’(archè)概念脱离了巴赛勒斯职权的概念,获得了独立性,界定出一个严格意义上的政治领域。”
到了公元前7世纪中叶,执政官由一人增加至九人,包括首席执政官、司祭执政官、军事执政官和六位司法官,以进一步分散其政治和法律方面的权力。执政官的任期,先在公元前752年由终身制改为十年一任,继而又在公元前683年改为一年一任,以防他们在位过久而难以抗拒权力的腐蚀。也正在公元前683年,雅典的君主制被贵族政体取而代之,其结果是执政官的选举制度使公民有权决定和选择执政官,这亦是限制统治者与治邦者的重要方式,因为公民们不大可能让那些曾使执政行为凌驾于法律之上或者贪赃枉法的执政官再次当选。与此同时,贵族会议——阿勒俄琶菊斯议会——也逐渐对执政官进行制约。它管理最大多数和最重要的国事,职掌保护法律的权力,并监督和裁判现任执政官。这些重要的变化和安排,标志着统治者与治邦者的权力从集中到分散、从个人化到体制化发展的萌芽。
公元前621年,实际上很少参与政治事务的平民展开的对贵族的政治斗争,促使身为司法执政官之一的德拉科不仅制定了宪法规则,而且公布了成文法。其宪法制度的主要内容是:由有公民权利的人选举执政官;议事会讨论决定重大的国事和政务;贵族阶层成为法律的守护者,亦即“阿勒俄琶菊斯议会是法律的保护人,它监督各长官,使之按照法律执行职务。一个人如受到不公正的待遇,便可向阿勒俄琶菊斯议会提出申诉,说明他所遭受的这种不公正待遇所违反的法律”
。这也体现了政治权力相互制约和法律高于执政者的精神。而法律的公布对于约束统治者与治邦者也十分重要:“把法律写出来,这不仅保证了法律的永久性和稳定性,还使法律摆脱了以‘言说’法律为职能的巴赛勒斯的个人权威,变成了公共财产和对所有人都一视同仁的普遍规则。”同时,“法律是一种适用于所有人但又高于所有人的规则,是一种理性的规范,它可以讨论,可以通过决定来修改”
。这些都是雅典政治制度与法治的显著进步。
梭伦的政制改革和法律制度,使雅典人在制约统治者与治邦者的道路上又迈进了重要的一步。他曾用英雄体的风格阐明其崇尚法律的观念:
雅典人乞求大能的朱庇特,
好让法律获得赞誉和至德。
这一观念在其政治改革中得以体现。公元前6世纪初,相互对抗的平民和贵族共同选择梭伦作为调停人和执政官,以治理政事并达成对抗双方的政治平衡。梭伦出身贵族,但倾向平民,“他坚信国内冲突的原因是世袭的上层阶级握有不受限制的与不受监督的权力”。所以必须按照“不让任何一方不公正地占据优势”“无贵无贱一视同仁制定法律”的基本原则,改革政制和法律。而这个时代,雅典人对法律的崇敬为这种改革提供了重要条件:“在公元前6世纪的雅典,就像在维多利亚时代的英国,要是没有某种对社会法律与规则的信仰,社会与政治改革就是不可想象的。自觉的制度改革需要对于可以依赖某些变革以产生规范结果的信仰。”
梭伦改革及其宪法的主导精神,用梭伦自己的话说,就是执政者服从于法,亦即“人民服从治理的人,而治理的人服从法律”
。这一契约性的法治精神,在欧洲的政治契约思想史中不断得到回忆和重释。
梭伦认为,执政者服从法律是一个有秩序而组织良好的国家的基础,其基本原则仍然是统治者与治邦者相互之间的牵制和法律至上。这种精神和原则体现在下列具有民主性质的宪法制度之中:民主的选举法,主要是九个执政官通过差额的和抽签式的选举产生,使对统治者与治邦者的授权过程民主化和程序化,而且“因为人民有了投票权利,就成为政府的主宰了”;削减贵族会议的职权,把原属贵族会议的重要官员的选举权和为公民大会准备提案的权力,分别交给公民大会及其创立的四百人大会行使;设立每个公民都有权以陪审员身份参加的民众法庭,任何人都有向该法庭申诉的权利,该法庭因之成为一切公私事情的公断人;贵族会议保留维护法律的职责,如亚里士多德所记载,梭伦“仍旧把保卫法律的职责授予阿勒俄琶菊斯议会,这个议会仍旧是宪法的监察人,它监督最大多数的和最重要的国家大事”,并按照梭伦定下的法律审讯阴谋推翻国家之人。其后,梭伦的宪法和法律写在立于巴西勒斯柱廊(首席执政官的宫廷)里的牌子上。所有的雅典人都发重誓,在十年间遵守这些宪法和法律。而九个执政官通常对着或许是宙斯的神坛的那块石头宣誓,“说他们如果违反任何一条法律,就得奉献一个黄金人像”。
梭伦有成为僭主的可能,但他为了维护他优良的立法而加以拒绝,并且外出异邦。
梭伦的宪法及其所作所为,都在于通过民主的政治制度和法律约束机制,使法律能够居于统治者与治邦者之上。在这个意义上讲,尽管梭伦并非民主派,但他为雅典民主政治和法治奠立了重要的基础。“梭伦所完成的一切,都是以共同体的名义并借助法律的力量完成的,他把强制性和正义性结合在了一起。权力之神克拉托斯(Kratos)和暴力之神庇亚(Bia)是宙斯的两个帮凶,以前他们一刻也不离开宙斯的王位,因为他们体现了圣王权力所包含的绝对性、非理性和不可抵抗性;现在他们却为法律服务,变成法律的奴仆,因为法律已经替代国王在城邦的中心执政了。”
这就是所谓“梭伦革命”之实质的一部分。也正是因为如此,据亚里士多德《雅典政制》记载,即使是不久后成为僭主的庇西特拉图也愿意接受梭伦的宪法,愿意一切按照梭伦的法律行事,甚至在因被控犯杀人罪而被传到阿勒俄琶菊斯受审时,他也亲自出庭,并自行辩护。虽然梭伦晚年曾目睹自己创制的宪法被独裁制度所毁弃,但随后雅典的民主改革又恢复了他的某些政制和法治精神。在柏拉图与亚里士多德的政治哲学著作中,也留下了他的治道与政制的巨大影响。
其后,经过著名政治家克利斯提尼和伯里克利领导的政治改革,雅典的民主政治最终确立下来,并拥有较为成型的体制,包括民主运作的各种程序。雅典的民主政治如同当时世界其他地方的君主政治、贵族政治,核心问题都是如何安排政治权力或统治者与治邦者。区别只是在于,雅典的民主政治解决这个问题的原则是主权在民、统治者与治邦者相互之间的制约以及法律至上。由杰出的历史学家修昔底德记录下来的伯里克利最享盛名的演讲告诉人们:
我们的制度之所以被称为民主政治,因为政权是在全体公民手中,而不是在少数人手中。解决私人争执的时候,每个人在法律上都是平等的;……在我们的私人生活中,我们是自由的和宽恕的;但是在公家的事务中,我们遵守法律。这是因为这种法律深使我们心悦诚服。对于那些我们放在当权地位的人,我们服从;我们服从法律本身,特别是那些保护被压迫者的法律,那些虽未写成文字,但是违反了就算是公认的耻辱的法律。
雅典民主政治的这些原则和法治精神也都是对统治者与治邦者进行约束的基准和架构。
由于雅典实行直接民主制,享有最高权力的公民其实就是最高的统治者。或者说,由全体男性成年公民组成的公民大会,由选举出来的公民组成并以全体人民的名义裁决的陪审法庭,具有最高统治者的地位,握有一系列的立法、行政和司法方面的巨大权力。同时,雅典公民或公民大会和陪审法庭,不仅享有主权,而且享有治权。亚里士多德就曾指出:“当然,人们可以争辩说,审判员和会员并未参加统治的职务,不能看作治权机构的官吏。但公众法庭和公民大会实际上是城邦最高权力所寄托的地方,如果说参加这些机构的人并没有治权,这就不免可笑了。”(
1275a,26—29
)
在现代的代议制民主之下,政府的一切权力源自人民;而在雅典,人民本身就是一切权力。对这类统治者的制约,显然是困难和复杂的。某些方面的限制当然是存在的,如对公民大会的立法限制:在程序上,公民大会不能讨论和通过未经其常设机构——议事会——准备和未经主席团事先书面公布的任何法案;或者七位法律监护官在公民大会或议事会开会时坐在主席身旁,如有提案或决议违反法律和政制,监护官即席加以否决。
在实体上,根据《违宪法案惩治法》,雅典公民可以让立法案的提议人对新法案通过施行的后果负责。也就是任何人提议的法律通过之后,如果该法律实施的结果不公正或有害于公众,公民可在法案通过后一年内向陪审法庭提出“违宪法案申诉”,要求对提案人进行弹劾,陪审法庭可对被诉属实的提案人科以罚金、取消选举权或判处死刑,以期对立法行为有所约束。而且,陪审法庭也可以对一项法律进行审查,以确定该法律是否违背宪制。此外,雅典城邦素有重视旧典和成规的传统,有些人利用公民大会通过有违旧典的法律,常常被指责为僭越。
这也能在一定程度上限制立法活动。
雅典宪制对议事会的审判活动也有所限制:原先议事会有通过罚金、监禁和死刑判决案等方面的最高权力,但后来被剥夺了。因为人民制定出法律,规定“凡议事会所通过的罪和罚的判决案必须由法官送交陪审法庭,而陪审官的任何投票都应当具有最高权力。……议事会并审查将于次年任职的议员的资格以及九个执政官的资格。从前议事会如认为他们不合格,本有加以拒绝的最高权力,但是现在他们可以向陪审法庭上诉”。议事会对一些官吏的审判,也可被上诉至陪审法庭。
然而,随着人民大众的权力不断增长,对公民大会和陪审法庭的制约往往难以实现。“人民使自己成为一切的主人,用命令,用人民当权的陪审法庭来处理任何事情,甚至议事会所审判的案件也落到人民手里了。”
特别是陪审法庭,在许多情况下,成了决定立法和司法事务的最高权威。
陪审法庭并非现代专司司法职能的机构,而主要是雅典民主的独特形式,它同公民大会一样,具有公众特性而不是专业特性,也实行多数决定原则。因而,正像公民大会的决定易受领袖人物的左右,陪审法庭的判决也往往有较大的随意性,导致冤案错案频生。因为陪审员大多数缺乏必要的法律知识,虽在投票判决前要宣誓“有法可据者当依法投票;法律所未详者,当本法意,尽我诚心,作合乎正义的投票”,但偏见、大众舆论、个人恩怨和政治派别的影响,也就藏在所谓“法意”和“正义”之中了。更为严重的是,绝对的多数决定,必然造成多数人的专制,毁灭言论自由和信仰自由,从而最终为多数的专制政治开辟了道路。科学家阿那萨哥拉因“渎神罪”先被投入监狱后又被驱逐出境,哲学家普罗泰戈拉也因被指控为无神论者而被逐出雅典,以及著名的“苏格拉底案”,都体现出几乎是极端的雅典民主制的专制倾向。所以,许多主张法治的政治思想家和评论家们,如柏拉图、亚里士多德、西塞罗、休谟、杰斐逊等,都曾批评过这种“极端民主”的形式。
而在高级官吏这个层次上,政制和法律的约束则更加完备而有效。从选任到离职,官吏们都要受到严格的审查和监督。尤其是对九个执政官,在就职前,其任职资格必须先经议事会审查,而后再在陪审法庭中审查。陪审员们可以取消他们的资格,从而使陪审法庭得以控制这些治邦者。他们就职时必须宣誓“将公正地和依法地从政”。在任职期间,必要时他们应向公民大会和陪审法庭述职。他们需要每年九次获得公民大会的信任投票,而任何公民也都有权控告他们的不法行为。还有对位高权重的十大将军(军事官吏)的约束,“在每一主席团期中都举行一次信任投票,看他们是否称职;如果这种投票反对其中任何一个官吏,他便应在陪审法庭中受审,如有罪,则决定对他的刑罚或罚金,但是如果无罪,他即复职”。
最后,执政官离职时也要受到审查,严重失职或有罪者可处以重刑,包括死刑。
执政官和将军们也可能面临被放逐的处罚。创制于公元前500年的“贝壳放逐法”(或“陶片放逐法”),其宗旨就是制约那些在政治、军事方面居于显赫地位的人物。亚里士多德对此作了有意义的分析,他说,假如城邦有一个人德行巍然,才能卓异,“对于这样的人物,就不是律例所能约束的了。他们本身自成其为律例。谁要是企图以法制来笼络这样的人物,可说是愚蠢的,他们尽可以用安蒂叙尼寓言中那一雄狮的语言来作答:当群兽集会,野兔们登台演说,要求兽界群众一律享有平等权利,[雄狮就说,‘你可也有爪牙么?’]这些情况实际说明了平民政体各城邦所以要创制‘陶片放逐律’的理由”。根据平等的要义和至高无上的民意,如果城邦中的某些人“特别富有资财,或朋从过多,或其他势力,凡是政治影响足以掀动社会的”,就可运用此法律将其驱逐出境,限定若干年内不得归返本城邦。虽然这个法律经常被滥用,借以排挤优异人物或排除异己,但为了防止某些人倾覆城邦政制,或高居于法律之上,“这仍然是一种不得已而求其次的可取的手段”。( 参见1284a,5—1284b,20 )因而,“贝壳放逐法”有其独特的意义。在民主政体下,政治层面的大人物,特别是他们的个人野心,总是令人担忧和警惕的。由此,“贝壳放逐法”具有其独特的意义。现代的弹劾制度显然也隐含着同样的道理、心态和情形。
民主的政制和对统治者与治邦者进行制约的种种制度、程序,都是以法治为基础的。
城邦公民集团“轮番为治”的原则,也使得它必须发展出一套国家法和私法来。换句话说,城邦必定是“宪政国家”或“法治国家”。城邦既然是“轮番为治”的公民团体,城邦当然高于它的每一个个别公民,也高于它的一切统治者,这是城邦的“民主集体主义”——一种以公民最高主权为基础的民主集体主义,所以,它必须有
规章
,要按规章治理。同时,城邦既然是自给的和闭关的,它也必须有各种法律来保障这种自给的和闭关的生活。这就是说,城邦要有关于公民资格、公民的权利与义务的法律,要有行政机构、议事机构和法庭的选任、组织、权限、责任的法律,这些是国家法,即宪法。还要有关于财产、继承、契约等等的私法,以及把血族复仇的古代惯例,转化为国家负责惩处犯罪行为的刑法。
毫无疑问,雅典的民主政体标志着人类的历史上“
首次出现法的政府,而非人的政府”
。伯里克利的演说已将这一点昭然于世。公元前352年德谟叙尼的演讲词,再次重述了伯里克利的看法:“平民政体是为了公民的共同利益而建立起来的,它不同于寡头政体,它是凭法律进行治理的。”
一方面,上文所述的屡次通过修改宪制来启动政治改革,“法律监护官”和陪审法庭对宪法的维护,执政官宣誓效忠法律,雅典青年关于遵守和捍卫法律的誓言以及法律面前人人平等的原则,都无一例外地表征着雅典的法治精神和法治体制,包括对统治者与治邦者的约束意识和制度安排。另一方面,雅典人对无视宪法的僭主政治的厌恶、敌意和憎恨,也宣示了他们对宪制和法律的景仰与尊重之情。梭伦之后的僭主政治,促使雅典人民为了防止这种僭越的统治明确宣布:“这是雅典的法令和祖宗原则:任何人为了达到僭主统治的目的而起来作乱者,或任何人帮助建立僭主政治者,他自己和他的家族都应被剥夺公民权利。”
后来公民大会开会时,首项程序就是宣读咒语,诅咒那些企图成为僭主或恢复僭主政治的人及其家族痛苦地毁灭。柏拉图和亚里士多德也都把僭主定义为非法取得绝对权力的暴君。如柏拉图认为,僭主“掌握这个权力时间越长,暴君的性质就越强”。(
参见《理想国》,576B
)
由此可见,一种僭越的治邦者,是无法从雅典人民那里获得其统治的合法性和正当性的。
然而,雅典的民主制也藏匿着践踏法律与破坏法治的重大隐患:民众及其领袖都可能滥用权力。埃斯基涅斯就强调指出:“在这期间,法律崩溃了,民主政体坍塌了,滥权行为大行其道。”
亚里士多德也总结说,在民主制之下,“平民领袖”(德谟咯葛)们常常凭借其演说和煽动的才能,“把一切事情招揽到公民大会,于是用群众的决议发布命令以代替法律的权威”。由于“德谟咯葛只产生在不以法律为最高权威的城邦中”,所以该类城邦的政事的最后裁断,决定于群众的意见而非决定于法律。“可是,这样的平民,他们为政既不以‘法律’为依归,就包含着专制君主的性质。这就会渐趋于专制……”(
参见《政治学》1292a,4—16
)
由此,维护民主政治的法治原则的种种努力,或者切实施行法律的种种机会,都有可能因公民大会、陪审法庭无意的轻视和恶意的规避而破坏了。这意味着,“靠遵守法律维持存在的民主政体,也要对人们拥有法律时却蔑视法律的行为负点责任;因为民主政体的原则本身就导致纵容”
。所以,后世的一些重要的法治理论家主张,民主政治应纳入法治的框架,由法治来驾驭民主,特别是必须约束现代代议机关的立法活动,使民主型的统治者与治邦者乃至“多数决定”不至于损害公正和随意制定、修改法律。这也是雅典的极端民主政治为法治的发展所作出的另一种“贡献”:教训有时比经验更有教益。