第十二节
生态保护补偿机制建设迈上新台阶
党中央、国务院一直高度重视生态保护补偿机制建设,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,作出了一系列重大部署和安排。有关部门和地方将生态保护补偿机制建设作为落实生态文明战略的重要举措,推动全国生态保护补偿工作迈上新台阶。
一、生态保护补偿机制的顶层框架初步形成
(一)出台健全生态保护补偿机制的制度性文件
实施生态保护补偿机制是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段,是生态文明制度建设的重要内容。为进一步健全生态保护补偿机制,加快推进生态文明建设,2016年国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》),《意见》明确了健全生态保护补偿的指导思想、基本原则和总体目标,在深入总结我国生态保护补偿实践的基础上,创造性地提出了我国生态保护补偿机制的分类体系,指出生态保护补偿共包括重点领域、重点区域和市场化生态保护补偿三个方面。其中,重点领域生态保护补偿主要是针对我国七大生态系统,即森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地的生态保护补偿;重点区域生态保护补偿包括对限制、禁止开发区域的补偿,流域上下游、生态保护地区与受益地区等跨区域之间的补偿;市场化补偿的涵盖范围更广,包括水权、排污权、碳排放权的交易制度,以及绿色产品标准认证体系等方面。《意见》搭建了我国生态保护补偿机制的框架体系,为扎实有序推动生态保护补偿工作奠定了基础。在《意见》印发的同时,国务院批准同意建立生态保护补偿工作部际联席会议制度,统筹研究解决生态保护补偿机制建设中的重大问题。为不断深化生态保护补偿机制的理论研究和实践探索,有关部门先后在宁夏石嘴山、四川雅安、江西九江、北京、云南昆明、重庆、安徽黄山、四川成都召开8次国际研讨会,不断营造各方共同推进生态保护补偿工作的良好氛围。
(二)完善流域上下游生态保护补偿机制的制度体系
2016年,财政部、原环境保护部、国家发展改革委、水利部联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》,明确了建立流域横向生态保护补偿机制需要遵循的基本原则,对流域生态补偿的基准、补偿方式和补偿标准等提出了要求,强调应当根据流域生态环境现状、保护治理成本投入、水质改善收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素综合确定补偿标准,指出应由流域上下游地方政府自主协商建立补偿机制,中央财政给予引导支持。2018年,财政部等四部门印发《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》,明确中央财政安排专项资金对长江流域相邻省份协商签订补偿协议、省级行政区域内建立流域横向生态保护补偿机制、流域保护和治理任务成效突出的省份予以奖励,奖励资金安排与绩效评价结果挂钩。2020年,财政部等四部门印发《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》,提出在2020—2022年试点期间,中央财政专门安排黄河全流域横向生态保护补偿激励政策,紧紧围绕促进黄河流域生态环境质量持续改善和推进水资源节约集约利用两个关键,支持引导沿黄九省加快建立流域生态保护补偿机制,对水质改善突出、良好生态产品贡献大、节水效益高、资金使用绩效好、补偿机制建设全面系统和进展快的省(区)给予资金奖励,推动黄河流域的系统性保护。
(三)创新市场化、多元化生态保护补偿的政策设计
按照党的十九大提出的建立市场化、多元化生态保护补偿机制的重要部署,2018年,国家发展改革委等9部门印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,明确提出要在资源开发、排污权、水权、碳排放权抵消、生态产业、绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享九大领域建立市场化补偿机制,指导地方加强机制创新和实践探索,丰富生态保护补偿形式,拓宽生态保护补偿资金来源。我国市场化、多元化生态保护补偿工作取得新的进展,全国碳排放交易体系正式启动,碳排放权交易市场建设方案(发电行业)印发实施,碳排放权抵消机制不断完善,碳排放权交易试点范围不断扩大;水权交易流转形式日益丰富,省市县三级用水总量控制指标体系和跨省主要江河水量分配方案建立;全国超过一半的省(区、市)开展了排污权有偿使用和交易试点,通过市场手段促进污染物减排。
(四)启动实施生态综合补偿试点
为健全我国生态保护补偿机制,进一步提高补偿资金使用效益,调动各方参与生态保护工作的积极性和主动性,国家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》(以下简称《试点方案》)和《生态综合补偿试点县名单》,在国家生态文明试验区,西藏、四川、云南、甘肃、青海、安徽等10个省(区)的50个县(市、区)启动生态综合补偿试点。《试点方案》明确了创新森林生态效益补偿制度、推进建立流域上下游生态保护补偿制度、发展生态优势特色产业、推动生态保护补偿工作制度化等4项重点任务。试点工作以县为单位实施,鼓励试点地区在系统梳理各类补偿资金来源和渠道的基础上,探索创新补偿资金使用的新方式。要求试点县根据生态资源禀赋和现实发展基础,因地制宜设计试点实施方案,探索“一县一特”试点模式,提升补偿资金使用效益,加快形成灵活多样、各具特色、操作性强、切实有效的补偿方式。鼓励地方认真践行绿水青山就是金山银山的发展理念,从转变发展方式入手,加快发展生态特色产业,将生态优势转变为经济优势,增加农牧民收入,促进地方经济社会发展迈上新台阶。
(五)有序推进重点国有林区生态保护与经济转型
大小兴安岭、长白山等重点国有林区是我国北方重要生态屏障,在国家生态建设全局中具有特殊重要地位。为切实加强林区生态保护,转变林区发展方式,引导和带动林区从以生产木材为主向以保护生态为主转变,着力改善民生,走出一条在保护中发展、在发展中保护的林区可持续发展之路,国家发展改革委会同有关部门印发《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划(2010—2020年)》《长白山林区生态保护与经济转型规划(2015—2024年)》,对大小兴安岭和长白山林区生态保护和经济转型作出顶层设计,指出了林区的重要生态地位和面临的突出问题,明确了生态保护、经济发展和社会发展等具体目标,确定了指导思想和基本原则,提出了加强林区生态保护与建设、优化林区空间布局、加快林区产业转型升级、改善林区基础设施、加快林区社会事业发展、推进林区管理体制改革和对外开放、健全政策保障体系等任务和措施,为林区走出一条绿色发展之路指明了前进方向。
二、重要生态系统保护补偿机制基本实现全覆盖
按照党中央、国务院的部署和要求,国务院有关部门不断健全重点领域生态保护补偿机制,逐步扩大补偿范围,提高补偿标准,推动重要生态系统保护取得显著成效。
(一)森林、草原生态保护水平显著提升
为维护森林和草原生态系统功能,加强森林和草原资源保护,我国建立实施森林生态效益补偿机制和草原生态保护补助奖励机制。截至2019年,已将全国13亿亩国家级公益林纳入森林生态效益补偿范围;已将38亿亩草原纳入草原生态保护补助奖励范围。中央财政每年安排森林和草原补偿资金360多亿元。同时,大力推动实施天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草等重大工程建设,加大植树造林种草力度,尽快恢复生态脆弱地区的生态环境。在各方的共同努力下,森林资源总量持续快速增长,草原生态系统恶化趋势得到遏制。截至2018年底,我国森林面积居世界第五位,森林蓄积量居世界第六位,人工林面积长期居世界首位。2011—2018年,全国草原植被综合盖度从51%提高到55.7%,重点天然草原牲畜超载率从28%下降到10.2%。
(二)荒漠、湿地生态系统得到有效保护
我国高度重视荒漠、湿地等生态系统的保护工作,为遏制湿地面积减少的趋势,维护荒漠生态系统的稳定性,2013年和2014年,我国先后启动实施沙化土地封禁保护区补助试点和湿地生态效益补偿试点。截至2019年,中央财政已累计安排10多亿元对不具备治理条件的和因保护生态需要不宜开发利用的连片沙化土地实行封禁保护;累计安排50多亿元支持国际重要湿地、国家重要湿地以及生态区位重要的国家湿地公园、省级以上(含省级)湿地自然保护区的恢复与保护。截至2019年,全国已建设104个沙化土地封禁保护区,封禁保护面积达到174万公顷;据第二次全国湿地资源调查结果显示,全国湿地面积达到8.04亿亩。
(三)海洋、耕地生态系统的过度利用状况有所缓解
为加强海洋和耕地资源保护,促进海洋渔业和农业的持续健康发展,我国启动实施渔业资源保护和转产转业项目,探索实行耕地轮作休耕制度试点。中央财政加大对渔民转产转业的扶持力度,在充分尊重渔民意愿的基础上,采用财政补贴方式引导渔民提前淘汰报废渔船,逐年压减海洋捕捞渔船总功率和数量,降低渔业捕捞强度。中央财政安排农业生产发展轮作休耕补助资金,重点在东北冷凉区、北方农牧交错区等地开展轮作试点,在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点。“十三五”期间累计完成减船2万多艘;2019年实施耕地轮作休耕制度试点面积3 000万亩,有效缓解了海洋、耕地生态系统的过度利用状况。
三、重点区域和流域生态保护补偿取得新突破
在国务院有关部门和地方政府的共同努力下,地方政府间生态保护合作机制不断建立健全,推动重点区域生态保护取得新突破。
(一)重点生态功能区生态保护能力稳定提升
为实现区域协调发展,缩小地区间公共服务差距,引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应,从源头上扭转生态环境恶化趋势,促进人口、经济、资源环境的空间均衡,2010年国务院印发了《全国主体功能区规划》,将全国的国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。财政部建立了重点生态功能区转移支付制度,由中央财政对划为限制开发和禁止开发的区域予以补助,补充地方政府财力缺口,加大对地方基础设施建设支持力度。截至2019年,享有重点生态功能区转移支付的县已由676个增加到819个,年度中央补偿资金额度已增加到811亿元,累计安排重点生态功能区转移支付资金5 242亿元。重点生态功能区转移支付在部分贫困地区已经成为当地财政收入的重要来源,对于提升区域基本公共服务保障能力,激励地方持之以恒地做好生态保护工作,确保足额、稳定、高效地提供生态产品,加快形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局等方面发挥了重要作用。
(二)重要江河保护的整体性和系统性逐步增强
长江、黄河等大江大河的保护事关中华民族伟大复兴和永续发展。党的十九届四中全会明确提出,加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理。按照党中央、国务院的部署,有关部门扎实推进长江、黄河等大江大河生态保护补偿机制建设。2018年,率先启动实施长江经济带生态保护修复奖励政策。在中央政策的支持引导下,长江经济带内相关省份建立了云贵川赤水河、渝湘酉水、皖苏滁河、皖赣阊江等多个跨省流域生态保护补偿机制,加快流域污染治理,助推长江经济带高质量发展。2020年,启动实施黄河全流域横向生态补偿机制试点,中央财政专门安排黄河全流域横向生态补偿激励政策资金,加快推动黄河流域共同抓好大保护、协同推进大治理。
(三)跨省流域补偿机制建设初见成效
在习近平总书记亲自倡导和推动下,新安江流域生态保护补偿机制试点正式启动。截至2019年,各方累计投入44亿元,推动新安江流域水质稳定向好,跨省界断面水质达到地表水环境质量二类标准,千岛湖水质实现同步改善。广东分别和广西、福建、江西在九洲江流域、汀江—韩江流域、东江流域开展多层次跨省沟通协作,共同研究解决区域生态环境与水环境保护工作中的重大问题;北京、天津分别与河北建立潮白河、引滦入津上下游流域生态保护补偿机制,推动流域水质加快改善。
(四)重点国有林区经济转型稳步推进
在林区生态保护和经济转型规划的引领下,在天然林资源保护工程二期政策的有力支撑下,特别是随着国有林区改革推动政事企管办四分开,配套改革举措落地见效,国有林区新的体制机制逐步建立,政策叠加效果逐步显现,许多制约可持续发展的深层次问题得到了解决,重点国有林区实现了历史性变革。林区坚决贯彻落实全面停止天然林商业性采伐的决策部署,由以生产木材为主转变为以生态保护为主,积极开展森林分类经营,持续加强生态保护和建设,使森林资源总量持续增加,质量持续提高,生态功能持续增强,有效保护了森林生态系统和生物多样性。重点国有林区妥善安置转岗富余职工,职工收入大幅增长,社会保障水平显著提升,棚户区改造使国有林区职工、群众居住条件得到根本改善。在中央预算内投资的大力支持下,重点林区经济转型项目有序推进,发挥了示范引领作用,林区生态旅游、林下经济、特色种养等新兴产业蓬勃发展,原有以木材生产为主导的林业经济发展模式逐步退出历史舞台,以森林资源保护和建设为主体,以林下资源、景观资源适度开发利用为代表的林区经济正在培育塑形。
四、生态保护补偿和脱贫攻坚实现有机结合
按照党中央、国务院关于坚决打赢脱贫攻坚战的决策部署,落实生态补偿脱贫一批的总要求,党的十八大以来,有关部门不断探索生态保护补偿的新方式、新途径,通过提高补偿标准、扩大补偿范围、增设生态公益岗位等多种措施,充分发挥补偿机制在助力脱贫攻坚、增加农民收入方面的重要作用。
(一)生态保护补偿资金直接增加农牧民收入
现阶段,我国每年各级各类补偿资金的规模达5 000多亿元,仅中央层面安排的补偿资金规模就达1 500多亿元,其中相当一部分生态保护补偿资金都直接发放给林区和牧区群众。据统计,西藏阿里地区农牧民2019年每人实际获得各类生态保护补偿资金6 000多元,占当地农村居民人均收入的60%多。中央生态保护补偿资金已成为贫困地区农牧民收入的重要组成部分,成为支撑当地群众脱贫致富奔小康的重要来源。
(二)生态保护补偿机制拓宽农牧民就业渠道
国务院有关部门支持在贫困县设立生态管护员工作岗位,以森林、草原、湿地、沙化土地管护为重点,优先安排有劳动能力的贫困人口参加生态管护工作,把补偿资金与管护活动挂钩,把扶贫与扶志、扶智相结合,帮扶无门路就业、无技能增收的贫困群体通过劳动脱贫。同时,推广扶贫攻坚造林专业合作社、村民自建等模式,采取以工代赈等方式,组织贫困人口参与生态工程建设,支付贫困人口合理的劳务报酬,增加贫困人口收入。
(三)生态保护补偿机制助力地方转变发展方式
支持在有关省区开展生态综合补偿试点,探索增强生态保护地区发展内生动力的新路径。按照空间管控规则和特许经营权制度,在严格保护生态环境的前提下,鼓励和引导地方以新型农业经营主体为依托,加快发展特色种养业、农产品加工业、以自然风光和民族风情为特色的文化产业和旅游业,实现生态产业化和产业生态化。支持龙头企业发挥引领示范作用,建设标准化和规模化的原料生产基地,带动农户和农民合作社发展适度规模经营。同时,通过土地流转、入股分红、合作经营、劳动就业、自主创业等方式,建立利益联结机制,完善收益分配制度,增加资产收益,拓宽贫困人口增收渠道。