第十三节
资源型地区转型发展初步探索出各具特色的转型路径
推进我国资源型地区转型发展是一项复杂的系统工程,需要各方长期协作、通力配合、久久为功。党的十八大以来,在中央支持和各级地方政府的共同努力下,在社会各界的广泛参与下,资源型地区在转型方面开展了大量工作,逐步补齐社会民生、生态环境短板,加快培育接续替代产业、优化产业结构,转型工作取得了重要的阶段性成果,站在了新的历史起点上。
一、转型发展工作体系日益完善
(一)政策体系基本建立
2008年以来,经国务院批准,国家发展改革委会同有关部门分三批界定了全国69个资源枯竭城市,涉及煤炭、油气、金属、非金属、森工等不同资源类型地区,并通过中央财政转移支付、中央预算内投资给予大力支持,初步明确了支持资源型地区转型的基本政策渠道。2012年9月,全国资源型城市和独立工矿区转型工作座谈会明确将“独立工矿区”纳入了资源型地区转型政策范畴。2013年11月,国务院印发《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》,首次明确界定了全国262个资源型城市,并将其划分为成长型、成熟型、衰退型、再生型四种类型,确立了统筹协调、分类指导的政策框架。2016年12月,国务院办公厅印发了加快推进采煤沉陷区综合治理相关政策文件,将采煤沉陷区作为资源型地区的一种特殊类型专门予以支持,明确了工作的基本原则、目标任务和政策举措。2019年1月,国家发展改革委制定印发了《独立工矿区改造搬迁工程总体方案》,进一步明确了“十三五”期间加快独立工矿区转型发展的工作任务。2020年8月,国家发展改革委会同有关部门印发了推进采煤沉陷区综合治理的相关规划,按照分类确责、分区治理的思路,明确了沉陷区治理路径及主要任务,为全国推进采煤沉陷区综合治理工作提供了行动指南。至此,由资源枯竭城市转型为起始,以全国262个资源型城市为主体,以独立工矿区、采煤沉陷区为当前政策着力点,兼顾资源富集地区、国有林区的资源型地区经济转型发展工作框架和政策体系逐步形成、丰富并基本建立起来。
(二)政策支持力度逐年增大
截至2020年,全国69个资源枯竭城市累计获得中央财政转移支付资金近2 000亿元,年度转移支付规模从最初的8亿多元,增长到超过200亿元。针对采煤沉陷区和独立工矿区的发展困难,“十三五”期间中央预算内投资累计安排近170亿元,中央财政也相继将独立工矿区和采煤沉陷区纳入了资源枯竭城市转移支付范围。财政部、原国土资源部组织实施了主要针对资源枯竭城市的矿山地质环境治理重点工程,累计安排资金80多亿元。
(三)工作合力不断增强
2013年以来,国家发展改革委会同财政部、自然资源部、国家统计局共同组织开展资源枯竭城市转型年度绩效评价工作,逐步完善了滚动推进、奖惩分明的支持机制。在全国范围内开展采煤沉陷区基本情况调查,为深入推进综合治理提供了数据支撑。2017年5月,经国务院批准,由国家发展改革委牵头,会同有关部门建立了采煤沉陷区综合治理部际联席会议制度,进一步完善了组织协调机构和工作机制。为提升转型政策执行力和中央资金使用效率,督促各级地方政府在新形势下勇于担当、主动作为。在各方面共同努力下,协调配合、上下联动、齐抓共管的工作合力不断增强。
二、转型发展工作成效逐步显现
(一)转型发展基础不断夯实,社会民生历史遗留问题基本解决
党的十八大以来,资源枯竭城市充分发挥中央财政转移支付资金和中央预算内投资的“撬动作用”,加快推进民生领域转型攻坚,财政民生投入不断加大。山东省淄博市淄川区、安徽省淮北市等民生领域和社会事业领域支出占财政总支出达到80%以上,人民群众特别是生活困难群体的生活质量持续改善,城乡人居环境发生根本性变化,棚户区改造、社会保障、教育卫生、公共基础设施建设等方面制约转型发展的历史遗留问题已逐步得到解决。据初步统计,资源枯竭城市累计改造棚户区超过2亿平方米,居民居住条件大为改善,基本实现住有所居。资源枯竭城市高度关注保障重点人群,城镇居民基本养老保险和基本医疗保险覆盖水平大幅提升,湖北省大冶市等14个城市参保率达到100%。城乡低保实现全覆盖且保障水平持续提高。通过组织就业技能培训、鼓励小微企业发展、开展双创活动、积极拓展就业和再就业空间等多种方式,使得长期困扰资源枯竭城市的就业问题得到了有效缓解,居民收入水平不断提高,与全国平均水平基本持平。转型前因失业、贫困等问题积累的社会矛盾得到有效缓解,社会治理水平与和谐氛围大幅提升。2012—2019年资源枯竭城市社会保障水平变化趋势,如图3-8所示。河北省承德市鹰手营子矿区避险安置小区前后对比照片,如图3-9所示。重庆市万盛经开区棚户区改造前后对比照片,如图3-10所示。
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图3-8 2012—2019年资源枯竭城市社会保障水平变化趋势
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图3-9 河北省承德市鹰手营子矿区避险安置小区前后对比
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图3-10 重庆市万盛经开区棚户区改造前后对比
(二)生态环境状况逐步好转,城乡面貌持续改善
资源枯竭城市积极淘汰落后产能,推行绿色生产方式,城市污水处理、一般工业固体废物综合利用能力不断提升,空气质量持续改善,节能减排工作有序推进,矿山治理工作不断深入,生态环境再现绿水青山。2019年资源枯竭城市规模以上企业万元工业增加值能耗平均水平相较2012年下降了67%。“十三五”以来,采煤沉陷区治理力度不断加大,威胁群众生命安全的重大地质灾害隐患得到有效控制,土地复垦成效显著,城市增加大量的绿地、湿地和公园等,生产生活条件和人居环境得到了极大改善。江苏省徐州市贾汪区注重绿色发展,把采煤沉陷区治理从包袱变为资源,创新开展了“基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发、村庄异地搬迁”五位一体综合治理模式,累计实施采煤沉陷区综合治理项目82个、治理面积6.92万亩,再造耕地5万余亩,形成湿地景观1.18万亩,彻底根除了过去“天灰地陷房裂水黑”的生态问题,逐步由“一城煤灰半城土”的“黑色印象”向“望得见山、看得见水”的“绿色主题”转变。山东省淄博市淄川区、湖北省黄石市、安徽省铜陵市、湖南省冷水江市等城市重视对采矿挖损山体、破坏水体的修复,以及土地重金属污染治理等,原有青山绿水的自然景观逐步恢复。总体上,资源枯竭城市正由“工矿型”向“宜居型”转变。江苏省徐州市贾汪区采煤沉陷区生态修复前后对比照片,如图3-11所示。吉林省白山市江源区矿山生态修复前后对比照片,如图3-12所示。
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图3-11 江苏省徐州市贾汪区采煤沉陷区生态修复前后对比
![img](https://book.img.zhangyue01.com/group61/M00/17/75/CmQUOWFUI76EWNJFAAAAALbxZjI867966487.jpg?v=q0ynHl4S&t=CmQUOWFUI74.)
图3-12 吉林省白山市江源区矿山生态修复前后对比
(三)接续替代产业发展势头良好,转型的内生动力增强
资源枯竭地区经济发展对资源依赖程度不断降低,据初步统计,主导资源的产值占工业总产值比重由十年前下降了一半,第三产业增加值占比提升至近50%,资源采掘(伐)业总产值占比下降近10个百分点,产业结构由“一业独大”转向“多元支撑”,也逐步向综合性和加工制造型城市转型。资源枯竭城市民营经济增加值占地区生产总值比重已超过一半。重庆市万盛经开区煤炭采掘业产值占工业总产值比重由历史最高72%下降到5%,安徽省淮北市非煤产业增加值占比达71.7%。产业集聚区逐渐形成规模,一些特色鲜明的产业园区投入运营,多元化产业格局逐步形成。四川省泸州市大力发展白酒、电子信息和以装备制造、航空航天、新能源新材料、现代医药等新兴产业为主的“三大千亿产业”,接续产业集群已初具规模。湖北省潜江市推动创新要素集聚,光电子信息产业从无到有、由小变大。昔日的“工矿老城”已蝶变为战略性新兴产业高地。
河南省焦作市依托云台山等自然风光,与国内外知名康养企业合作,实施总投资超千亿元的73个康养项目,形成太极、山水、怀药三大特色康养品牌,图3-13为云台山美丽的自然风光。四川省泸州市坚持以科技创新推动产业转型,通过传统优势产业着力核心技术突破和新兴产业强化产学研合作,不断提升产业核心竞争力,图3-14为泸州高新技术产业开发区鸟瞰图。
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图3-13 云台山美丽的自然风光
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图3-14 泸州高新技术产业开发区鸟瞰图
(四)特殊困难区域生产生活条件得到改善,转型基础不断增强
把改善独立工矿区和采煤沉陷区居民的生产生活条件和增加民生福祉摆在突出和优先位置,逐步改善特殊困难地区发展不平衡不充分问题。积极稳妥推进重大安全隐患区居民避险安置,大力解决居民就业、教育、医疗、居住、养老等难题,持续修复生态环境,破解城镇建设滞后困境,矿区人民群众的获得感、幸福感、安全感不断提升。“十三五”期间,中央预算内投资已累计支持47个重点采煤沉陷区和99个独立工矿区实施相关工程建设,带动社会投资近3 000亿元,支持搬迁安置受地质灾害隐患威胁的居民约15.8万户,建设了一大批市政道路、管网等基础设施,改造和新建了1 000余处学校医院、养老托幼、公交场站、垃圾转运等公共设施,有效改善了居民生产生活条件,生态保护恢复取得重要进展,保障了人民群众生命财产安全,解决了一批群众反映强烈的问题。转型发展内生动力不断增强,接续替代产业多元化发展格局逐步建立。
(五)相关地区真抓实干,初步探索出各具特色的转型模式
资源型城市着力加快产业转型。从“低”到“高”,改进升级传统优势产业。加强资源就地转化能力建设,延伸产业链条,提高资源综合利用率。从“无”到“有”,培育壮大接续替代产业。高起点发展旅游业,在“旅游+”上大做文章,实现“从地下到地上、从黑色到绿色”转型。从“旧”到“新”,优化提升新兴产业。打造产业转型平台,扎实推进园区基础设施统一配套、集中实施。推动创新要素集聚,加强与高校和科研院所合作,积极培育新能源、新材料、生物医药、节能环保等新产业。积极推动城市转型。以人居环境改善为切入点改造老城区,完善基础设施,改善城市面貌。以强化城镇功能为抓手建设新城区,提升城市功能,全面构建城市综合交通体系。以对接周边中心城市为重点,打造城市功能拓展区,通过区域经济一体化为转型开辟新路径。坚持推进生态转型。以环境保护为重点,狠抓矿区环境综合整治,因地制宜推进采煤沉陷区综合治理,实施复垦整地、治理造地、生态修地等一系列措施,坚持绿色发展,建设生态宜居城市。逐步实现社会转型。以民生改善为立足点,出台惠民便民政策、精准帮扶就业创业、最低生活保障兜底等举措,有效解决群众生产生活问题。积极化解公共服务领域历史遗留欠账,创新“房票”安置制度等加快棚户区改造和保障房建设。
三、转型发展工作经验日益成熟
党的十八大以来,资源型地区特别是资源枯竭城市的面貌发生了翻天覆地的变化。回顾资源型地区转型发展历程,在转型工作重点和转型工作方法方面总结出了一些可复制可推广的工作经验。
在转型工作重点方面,以实现生产发展、生活富裕、生态良好为目标,聚焦难点扎实解决资源型地区人民群众最关心最直接最现实的利益问题。一是坚持以改善民生为中心。资源枯竭城市转型伊始,以就业社保、棚户区、环境污染等人民群众高度关注的历史遗留问题为突破口,及时有效化解资源枯竭城市长期积累的社会矛盾,从而快速打开局面,使转型工作得到了人民群众的衷心拥护和社会各界的广泛参与。二是坚持以绿色发展为遵循。经过长期、大规模的资源开发,资源型地区在为我国经济建设取得历史性成就奠定坚实基础的同时,也积累了大量生态环境问题,已成为建设美丽中国的明显短板。随着社会发展和人民生活水平不断提高,人民群众对美好生活的向往对生态环境质量提出了越来越高的要求,广大资源型地区必须坚决摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法,坚持生态保护优先,加快构建绿色发展方式,处理好绿水青山和金山银山的关系,使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益,让良好生态环境成为人民生活改善的增长点、成为经济社会持续健康发展的支撑点。三是坚持以多元产业为支撑。推进资源型地区经济转型,通过资金支持等政策“输血”只能治标、不能治本,关键是要加快产业转型升级,提升“造血”能力,增强自我发展的内生动力。资源枯竭城市转型前面临的种种问题,根源就在于城市发展过度依赖资源开发,一旦资源型产业出现衰退,随即引发经济社会的全面萧条。只有培育壮大多元并举、多极支撑的产业体系,彻底改变资源型产业“一业独大”的产业格局,才能增强资源型地区抵御风险的能力,从而逐步走上可持续发展的良性轨道。
在转型工作方法方面,坚持问题导向、目标导向和结果导向,广泛汇聚各界力量,积极解决转型发展过程中的重点难点问题。一是加强分类指导,力求精准施策。资源型地区数量众多,区位条件各异、资源开发处于不同阶段,经济社会发展水平差异较大,面临的发展机遇和矛盾问题不尽相同,应遵循因地制宜、分类指导的原则,“因风吹火、照纹劈柴”,明确各类地区的发展方向和重点任务,通过针对性政策措施引导和支持不同类型资源型地区实现特色发展。积极探索各具特色的发展模式,总结经验并加大宣传推广。二是发挥市场机制决定性作用,充分发挥政策性、开发性等融资渠道积极作用。促进资源型地区转型发展,对于带动区域经济发展具有“以点带面”的牵引带动作用,要注重发挥市场在资源配置中的决定性作用,引导社会投资,强化与开发性、政策性金融机构对接,研究建立资源型地区转型发展金融合作机制,鼓励开发性、政策性金融机构结合职能定位和业务范围,聚焦居民搬迁安置、基础设施和公共服务设施建设、产业平台建设、生态环境治理等领域,探索支持资源枯竭城市转型、独立工矿区改造提升、采煤沉陷区综合治理工作的有效模式,在防范金融风险的前提下加大对相关重点项目的信贷支持力度。三是完善制度建设,建立健全可持续发展长效机制。以资源开发为依托发展起来的资源型地区,必然要经历一个由快速成长到转型发展的历程,这是经济发展的客观规律。但因资源枯竭导致地区经济衰退却不是这一历程的必经环节,关键在于享有资源开发红利时,及时建立可靠的转型保障机制。我国资源型城市要避免重蹈“矿竭城衰”的覆辙,必须加快建立开发秩序约束、利益分配共享、资源产品价格形成、接续替代产业扶持等长效机制,为可持续发展提供有效的制度机制保障。四是坚持以统筹规划为引领,系统有序推动相关工作。在推进资源型地区转型的过程中,注重立足全局、整体推进、提前谋划。国务院先后印发了专门的政策意见和全国性规划,有关省份相继建立了转型领导小组、联席会议制度等工作机制,大部分省份出台了促进本地区资源型城市可持续发展的政策意见或专项规划,各资源枯竭城市以转型统领经济社会发展,全部制定了由省级人民政府批准印发的转型规划,产业升级、民生改善、环境治理等各项重点工作有序推进,对科学推进转型发挥了重要的指导和引领作用。五是聚焦特殊困难地区,着力解决重点难点问题。独立工矿区、采煤沉陷区的转型发展任务艰巨,需要集中力量、突出重点,着力改善矿区发展条件、保障群众基本生活,突破制约转型发展的瓶颈。切实加强独立工矿区和采煤沉陷区基础设施、公共服务设施建设,提升矿区基本公共服务保障水平。加快推进重大地质灾害隐患区居民避险搬迁。全面落实就业促进、社会保障等政策,扶持一批带动就业能力强的产业平台,吸纳矿区居民和采煤沉陷区失地农民就业。结合区域自然生态地理环境特征,“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜水则水”,有效改善采煤沉陷区生态环境,积极推动采煤沉陷区损毁土地复垦利用。