第六节
推进生态退化地区综合治理,促进人与自然和谐共生
落实生态文明建设要求,准确把握我国生态治理的阶段性变化,重点聚焦生态退化地区,从转变当地的生产生活方式入手,多措并举,加快推动实现地区经济社会高质量发展和绿水青山提质增效的双赢。
一、实施山水林田湖草系统治理提高保护与治理成效
我国地域辽阔,区域差异大,生态系统类型多样。要根据不同区域的自然生态条件,科学选择生态保护和修复方式,坚持宜封则封、宜造则造、宜荒则荒的治理思路,防止过度采取人工措施。坚持封山育林、封山禁牧与人工造林、草地治理并举,乔灌木、带片网相结合,科学高效地恢复林草植被。坚持因地制宜、以水定量,根据水资源条件合理确定生态修复的规模和强度,全面提高生态恢复的质量。进一步强化建后管护工作,按照“谁治理、谁投资;谁管护、谁受益”的原则,层层签订管护责任书,结合自然资源资产产权确权登记工作,将成果管护责任落实到乡镇、到村、到个人。继续推行禁垦、禁牧、禁樵制度,坚决杜绝边治理边破坏的现象。
二、发展特色小城镇减轻生态退化地区人口压力
我国生态退化地区大部分也是相对贫困地区、少数民族地区和边境地区,人地矛盾突出。长期以来区域土地利用方式粗放,生态空间被大量挤占和破坏,应按照高效集约的原则,通过发展特色小城镇适度集聚人口,减轻生态保护重点地区的人口压力,实现人口与资源环境承载能力相协调。要以人的城镇化为核心,按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进的原则,合理引导人口流动,有序推进农业转移人口市民化,逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇。要研究推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变,逐步解决在城镇就业居住但未落户的农村人口享有城镇基本公共服务问题。要强化各级政府责任,合理分担公共成本,充分调动社会力量,构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。
三、培育特色优势产业增强区域内生发展动力
产业是推进城镇化的重要基础,是吸纳农村富余劳动力的重要载体,是增加农业转移人口收入的重要支撑。要在严格保护生态环境的前提下,以市场为导向,以区域的资源禀赋和发展基础为依托,大力发展特色优势产业。要加快建成一批规模大、效益好、带动力强的特色产业发展示范基地,重点扶持一批龙头企业和农民专业合作社,逐步形成“一县一业、一村一品”的发展格局,实现特色优势产业产值和农民可支配收入的双增长。大力推广“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”的合作模式,因地制宜发展品牌产品,加大产品营销和品牌宣传力度。要健全流通网络,引导产销对接,通过发展连锁经营、物流配送、电子商务、农超对接等现代流通方式,降低物流成本。加快构建科技服务平台,切实加强技术服务指导,积极搭建农民、企业与科研院所合作平台,加快先进实用技术转化和科技成果推广。加大投入力度,逐步建立政府引导,农民、企业和社会为主体的多元化投入机制,积极构建多元化融资平台,鼓励社会资本参与,增强市场活力。
四、加快生态保护补偿法制建设
(一)加快完善重要生态系统和重要区域的国家财政补助机制
经过多年的探索和实践,我国纵向生态保护补偿机制已经初步建立,但仍存在补偿双方权利义务不明晰、补偿标准调整机制不健全、补偿效果监督评估不到位等问题。要通过签订协议或协商等方式,明确生态保护补偿各方的权利义务关系,稳定各方预期,发挥法律法规管长远、管基础的作用。要明确生态保护补偿标准的制定依据和调整方式,综合考虑生态保护目标、经济发展水平、财政承受能力等多因素,确定补偿的范围、补偿的标准和补偿的方式等。要明确行业主管部门的职责,建立生态保护补偿成果监督评估机制,根据评估结果合理调整生态保护补偿的范围和标准。
(二)优化形成共商共建共享的地方政府合作机制
水资源是经济社会发展重要的物质基础,加强重要流域、重要湖泊、大型引调水工程水源区的保护关乎国家生态安全和可持续发展。这些领域有直接的生态产品,有较为清晰的生态保护者和受益者,具备建立生态保护补偿机制的良好基础。但总体上看,由于水源区和受水区等各方对各自的权力和义务认识不一致,矛盾较大,协调困难,补偿机制建设进展缓慢。健全生态保护的地方合作机制应以生态功能重要、生态环境问题突出、保护和受益关系明确的领域为重点,通过签订生态保护补偿协议的方式,明确各方的权利义务关系,综合考虑生态保护治理成本、生态保护改善收益、财政支付能力等因素,协商确定生态环境监测指标、生态保护补偿基准、生态保护补偿标准和方式等,约定协议期限和违约责任。
(三)建立健全有利于实现生态产品价值的社会主体交易机制
党的十九大报告提出建立市场化、多元化生态保护补偿机制,更好地发挥市场机制在生态保护补偿中的作用。要实施水电资源开发补偿机制,鼓励水电开发企业履行社会责任,加大对水电资源开发项目所在地的扶持力度,探索绿水青山就是金山银山的实现路径。要探索建立用能权、用水权等资源使用权利的市场化交易机制,健全激励约束机制,协调不同类型资源使用主体之间的关系,提高资源利用效率,实现资源使用的优化配置。要探索完善排污权、碳排放权的市场化交易机制,健全激励约束机制,协调不同类型排放主体之间的关系,降低污染治理社会成本,激励企业技术创新,提高污染防治效果。要建立绿色产品评价认证体系和绿色金融体系,营造支持绿色产业发展、促进绿色制造和绿色消费的市场环境。
(四)强化各方合作的生态保护补偿部际协调机制
生态保护补偿工作是一项涉及面广、政策性强的复杂系统工程,需要各有关部门密切沟通,加强合作,形成推动合力。要进一步发挥生态保护补偿工作部际联席会议作用,统筹推进生态保护补偿条例的制定和修订工作,研究解决生态保护补偿机制建设中的重大问题。同时,要鼓励和引导各级人民政府比照中央的做法建立生态保护补偿工作联席会议制度,加强对生态保护补偿工作的统筹指导和协调。