特区法制是建设特区经济的保障

一、经济特区法制建设的必要性

当代世界上经济性的特区，类型甚多，名称不一，有的称自由贸易区、自由加工区、出口加工区，有的称自由关税区、自由港、对外贸易区、投资促进区，有的称保税仓库区、自由过境区、科学工业园区等。但其基本特点均是在一个主权国家或地区内划出一定的区域，在对外经济活动中，采取更为开放的政策，以减免关税等经济上的优惠待遇，提供优越的、安全的可靠的投资环境，建立事权集中、高效能的领导管理体制，以吸引外资在此投资设厂、兴办企业，达到扩大劳动就业，增加外汇收入，开发当地经济和资源，繁荣本地区和促进国内的经济发展的目的。

但是，从世界各国和地区设置各种类型的经济性特区的经验来看，要集中引进利用外资和先进技术设备，必须创造良好的投资环境，其中搞好经济特区内的基础设施建设和法制建设是形成投资环境的两个最重要的方面，缺一不可，而特区法制又是开创特区建设的首要保障。这主要有以下三个原因：

第一，没有法律保障，外国投资者不放心。世界上最早的西德汉堡“自由贸易区”，创办之初外国人不敢去投资，怕被没收、实行国有化。后来，德国当局制订了《自由贸易区法案》，有了法律保障，外来的投资者就逐渐增多了，德国汉堡也就从自由贸易区发展成为大量加工出口工业区。现在大部分发展中国家对外来投资者担心实行国有化问题都有了明确的法律规定，如埃及、马来西亚等，法律保证对外国企业不实行国有化，不采取剥夺、没收、征用、查封等措施。也有许多国家规定，必要时可以对外国企业实行国有化，但必须给予被国有化的企业以补偿。补偿金额，如巴基斯坦规定按最初投资的资本数额补偿，苏丹则按国有化的资产值计算。

我国深圳经济特区在创办初期，由于对外经济法制不健全，港商、外商担心到特区来投资办厂没有法律保障，到特区参观、洽谈的多，而达成协议投资办厂的少。1980年8月，全国人大常委会批准颁布了《广东省经济特区条例》（以下简称《条例》），法律鼓励和保障外国公民、华侨、港澳同胞及其公司、企业、投资设厂或者与我方合资设厂，兴办企业和其他事业，可以独立地经营自己的企业，并依法保护其资产，应得利润和其他合法权益。港商、外商看到有了法律规定，感到在特区投资办企业有了保障，好像吃了定心丸，前来洽谈投资办企业的客商越来越多。

第二，开放政策宽，需要用严格的法律来保证。特区之“特”，主要是实行特殊的经济政策，也就是说特区在经济政策上要宽，采取更多灵活措施，以便吸引客商来投资。现在规定的“宽”主要有几个方面：一是更加开放，港澳和世界各个国家、地区的友好人士来特区进行访问考察、洽谈业务、投资办企业、旅游等活动，比内地更为方便，手续更加简化；二是更加优惠，到特区来投资比到内地投资的条件更加优惠，有些比香港以及台湾、新加坡等地的出口加工区和自由贸易区还要优惠；三是特区的水电费比香港低；四是特区还免征法人税、利息税等一些税项。由于这些措施具有较大的灵活性，在执行中就不可避免地会出现“政出多门”甚至政策变样。广东、福建两省实行特殊政策、灵活措施后，一度由于思想政治教育和经济管理工作没有及时跟上，对外贸易中产生过各自为政的现象，外汇分成不是用于发展生产，出现违反经济政策和经济纪律的行为，这些虽是在前进中出现的问题，但说明了试办经济特区，必须把在特区中经过实践证明是行之有效的制度、办法和原则，加以条文化、法律化。用列宁的话来说，就是把符合特区具体情况的经济政策“以法律形式最牢固地确定下来，以免发生任何偏向”。制定特区各种经济法规，运用国家的强制力，通过经济法制，保障特殊政策的实现。这样既可以消除外来投资者怕政策多变的顾虑，又可以防止某些领导人的主观武断、个人说了算，或搞土政策、瞎指挥，从而保证特区经济形势的稳定和居民生活的安定。

第三，特区法制是搞好特区管理，保障开创特区新局面的需要。特区的经济结构，是以社会主义经济成分占优势的多种经济成分并存的多元化结构，其中既有居领导地位和主导决定作用的国营经济及其集体经济，又有处于被领导地位占比重较大的合资、合作形式的国家资本主义经济，港商、外商独资经营的私人资本主义经济，还有内联形式的联合体经济，以及特区内城乡个体经营的经济。要把这些多种并存的经济成分，组成浩浩荡荡的特区经济建设大军，仅有“特殊政策，灵活措施”是不够的。过去我们习惯于用行政手段管理经济，现在运用这种办法管理特区经济是行不通的。尤其是同港商、外商发生经济往来，都习惯于运用经济合同的法律形式，普遍重视法律条文。签订涉外经济合同的多方或双方分属不同社会制度、习惯、观念和考虑的角度各异，而国际市场的变化，又往往影响双方的权利和义务，如果合同的内容不完备，该订的条款没有订，或者虽然订了但含义不清，各自都可作对己有利的解释，那么一旦发生经济纠纷就难于判断是非，各方的合法权益得不到保障。因此，加强经济法制，运用经济和法律办法管理特区经济，是开创特区经济建设的保障。

二、特区经济立法的原则与体系

由于我国是在社会主义条件下兴办经济特区，制定特区各种经济法规，必须坚持四项基本原则，既要保证国家经济立法的统一性，又要反映特区经济法制的特殊性，做到从特区的实际出发，反映多元化的社会经济结构，符合特区客观经济规律的要求。因此，特区经济立法应当遵循以下基本原则：

（1）维护国家主权原则。特区是我国的领土，特区经济是我国整体经济中不可分割的一部分，坚持国家主权原则，必须保障国家对经济特区全面行使主权，包括行政、立法权和司法权。因此，凡国家颁布的有关法律，如宪法、刑法、婚姻法、经济合同法、中外合资经营企业法、企业所得税法、环境保护法等，同样都适用于经济特区。强调主权原则，一方面要求在制定特区各种经济法规中，要保证国家对外资的管理权，保证特区的局部经济和全国的宏观经济不发生冲突。所以，《条例》第二条规定：“特区的企业和个人，必须遵守中华人民共和国法律、法令和有关规定。”第七条还规定：“客商在特区设厂，兴办各项经济事业，须经特区管理委员会批准。”这些规定，都是主权原则的具体体现。另一方面，强调主权原则，意味着特区的对外开放、提供优惠条件，应从不损害国家主权为前提。例如，《条例》对客商需要的土地，只给使用权，不给转让所有权，使用期满，可续约延长使用时间，但不能永远使用。我们应当通过经济法制，保障国家对特区经济的全面领导和对特区企业的有效控制，防止客商利用在特区投资之机进行损害我国利益的活动。

（2）坚持平等互利原则。平等互利，一般是指在政治地位平等的基础上，进行经济上对双方都有利的交易，这是我国对外政策和发展对外经济贸易的一项重要原则。特区经济立法贯彻这一原则是指：合营合作各方都应以平等的法人身份，以其投资的实际价值获得与其投资比例相等的损益。港商或外商来特区做买卖、办企业，是为了赚钱。因此，我们必须承认资本的平均利润率，给对方以合理的利润，否则人家就不来投资了。给对方以合理的利润，自己从中获得相差不多的好处，这就是平等互利原则的含义。

平等互利是相辅相成的，平等必然带来互利，互利又体现着平等，我们虽然不想在对方的身上取得额外的好处，但应防备对方不会无此动机。来特区投资者，大部分是香港财团和跨国公司的老板，他们往往比我们占据一定的优势。资本技术在他们手里，这是讨价还价的最大筹码。他们利用我们对引进新技术的的迫切心理，用实物投资的机器设备，以落后充先进、以旧充新；有的利用我方对该项目有需求而又缺乏资金、急于求合作的弱点，索取过高的利润分配，而把风险推给我方；有的利用我们对国际合作缺乏经验、不熟悉国际经济和法律知识的弱点，在协议中隐藏不平等条款，企图让我们上当；有的在董事会中力图多占席位，以争在决定重大问题时的更大发言权和对企业的控制权等。针对这些实际情况，在制定特区各种经济法规中必须贯彻平等互利原则，如在合同的全部条款体现平等互利，各方承担的责任必须对等，任何一方当事人所尽的义务和所享有的权利必须一致；企业权力机构董事会的董事长应由我方担任，对方担任副董事长，董事会处理重大问题，应由双方根据平等互利原则决定；资金必须存入双方认可的指定银行，户头、账号、资金调度权必须实行双方指定人会签生效的办法，财权、人权、购销权、审计师、会计师之人选应取对等原则；盈利分配应按照所尽义务的多少互利互惠，风险的承担应体现公平合理的原则。

（3）鼓励和限制相结合的原则。鼓励和限制，是经济法制对特区经济活动调节的两个功能，在一个时期内的经济法规中或某一项法规中如何体现，那要因地、因时、因事而异，取决于一个国家举办经济特区不同时期内的经济形势和经济任务，以及特区制定某项法规的针对性和目的性。有的经济经济法规侧重于鼓励，有的经济法规着重于限制，有的法规鼓励与限制两者兼而有之。

我们兴办经济特区，同港商、外商打交道要保持清醒的头脑，并且依靠国家政权，掌握特区的特殊经济规律，在经济立法上灵活掌握鼓励和限制相结合的原则，一般应鼓励多于限制。通过鼓励，充分调动利用外资的积极因素，制定各种优惠办法，提供各种方便，创造良好的投资环境，并从法律上对外来投资者合法权益给以切实的保障，同时通过限制，防止并尽可能消除外资的消极作用，不让其侵害社会主义利益。可以在经济法规中先期作出明确硬性的规定，以防患于未然。有些经济法规，还可明确订出罚则。至于走私漏税、内外勾结、行贿盗窃等触犯我国刑律的行为，应依法严肃处理。总之，鼓励和限制是互相联系、不可偏废的，我们坚持这个立法原则，应是趋利避害，因势利导，参照国际惯例的一些做法，充分发挥外资对我国社会主义现代化建设有利的积极作用。

特区立法除要遵循一般的原则外，还要特别把握上述三个基本原则，这样才能运用法制保证特区的特殊灵活政策的执行。而这些原则不仅要体现在特区的基本法规之中，而且特区制定的各种法规、制度、章程、办法都应当遵循。由于经济特区有国营经济、集体经济、合资与合作经济、独资经济、联合体经济以及个体经济多种成分并存，仅有特区基本经济法规是不可能调整这复杂多变的经济关系的，这就应从需要与可能出发，制定各种法规与制度，逐步建立与健全中国式的经济特区的经济立法体系。深圳经济特区是我国建成的一个兼营工业、商业、农牧业、住宅、旅游业等多种行业的综合性经济特区。这几年来特区法制建设体系在实践中已经摸索了一些较好的经验。

为了使特区的特殊经济政策和优惠条件保证实施，1980年8月，全国人大常委会批准了《广东省经济特区条例》，使特区及其一些原则性的政策性措施获得了法律地位。1981年12月，广东省人大常委会批准公布了《广东省经济特区入境出境人员管理暂行条例》《广东省经济特区企业登记管理暂行条例》《广东省经济特区劳动工资管理暂行规定》和《深圳经济特区土地管理暂行规定》4个单行法规，将特区的一些具体政策和措施进一步用法律的形式予以明确。之后又陆续制定公布了《深圳经济特区商品房产管理规定》《深圳经济特区涉外房产管理规定》《深圳经济特区技术引进暂行规定》《深圳经济特区外资银行管理规定》《深圳经济特区涉外经济合同暂行规定》《深圳经济特区内联企业暂行规定》《深圳经济特区劳动保险暂行规定》《深圳经济特区企业工会暂行条例》《深圳经济特区经济仲裁暂行条例》等20多个单行法规以及土地管理、企业登记、劳动工资管理法规的实施细则，初步建立了特区经济立法体系。

根据特区这些现行法规的规定，港商、外商在深圳经济特区投资，可以在企业经营管理、税收、土地使用、产品销售、外汇管理、进出境、仲裁等方面获得优惠和保障。

（一）在企业经营管理方面

客商可以与我方合作、合资经营企业，亦可独资经营自己的企业，并可雇请外籍职工、华侨职工、港澳职工担任技术管理工作。雇用中国职工，可由特区劳动服务公司介绍，或者由企业自行招聘，按照择优原则考试录用，然后劳资双方签订合同。职工违反规章制度，并造成不良后果的，可以根据情节轻重，给予警告、记过、减薪直至开除的处分。企业可以根据经营的需要，自行确定采用计件、计时或计日的工资制。

（二）在税收方面

特区企业进口生产所需的设备、零配件、原材料、运输工具和其他生产资料，免征进口税，对必须进口的生活用品，除烟和酒按最低税率减半征收、少数物品照章征税外，其他均免征关税。特区企业生产外销的成品或半成品，免征出口税。特区企业所得税率为15%，对投资数额达500万美元以上的企业，或者技术性较高，资金周转期较长的企业，给予特别优惠待遇，分别给予减税20%～50%，或者给予免税1～3年，并一律免征地方附加税。客商所得利润用于特区再投资，为期5年以上者，可申请减免用于再投资部分的所得税。

（三）在土地使用方面

特区可以满足投资者需要的土地，并根据不同的用途确定最长使用年限。工业为30年，商品住宅为50年，教育科学技术、医疗卫生为50年，旅游业为30年，种植业、畜牧业、养殖业为20年。期满后，如需要继续经营，经报特区主管部门的批准，可以续约。土地使用费的标准，根据不同地区条件、不同行业和不同使用年限分类确定。每3年调整一次，变动幅度不超过30%。凡在特区兴办教育、文化、科学技术、医疗卫生及社会公益事业，征收土地使用费，给予特别优惠待遇。技术特别先进的项目和以不谋利为目的的项目，可以免收土地使用费。

（四）在产品销售市场方面

特区规定中外合资合作及外商独资企业的产品要以外销为主，但凡属外商确实提供了先进工艺、技术、设备的产品会允许一定比例的内销。国内紧缺需要大量进口的产品，允许内销以替代进口，有的产品质量品种好，也可适当内销一点。凡是根据签订的协议、合同、章程规定的比例在中国销售的产品属于国家计划分配的物资，通过企业主管部门列入物资管理部门的分配计划，通过签订供货合同销售给用户。属于物资、商业部门经销的物资，由物资、商业部门优先订购。上述两类物资剩余部分以及不属于上述两大类物资，合营企业可自销或委托有关单位代销。

（五）在外汇管理方面

特区企业可在特区的中国银行或经我方批准设立的外资银行开户，并办理有关外汇事宜。客商在缴纳企业所得税后的合法利润，特区企业雇请的外籍或港澳职工在缴纳个人所得税后的工资和其他正当收入，均可按照特区外汇管理办法的规定，通过特区内的中国银行及其他经批准设立的外资银行汇出。企业因中途停止，经向特区有关部门申报理由，办理停业手续，清理债权债务后，其资产可转让，资金可汇出。

（六）在人员进出境管理方面

特区尽量简化手续，给予应有的方便。凡来特区投资设厂、兴办各种事业，以及购有住宅或经常入出境的外国人，可持深圳经济特区有关机构开具的证明，申请多次往返有效的入境出境签证。

（七）在解决合作中产生问题的办法方面

如双方在履行合同（协议）过程中发生争执，可本着平等互利的精神，进行协商解决。经协商仍不能解决，可由中国仲裁机构进行调解或仲裁，也可由双方协议，或在其他国际仲裁机构仲裁。

三、特区法制建设的任务和作用

我国开办经济特区的实践证明，没有特区法制，特区的特殊经济政策和优惠条件就很难保证实施。加强了特区法制，就能促进特区各项事业的蓬勃发展，保障特区经济建设开创新局面。

（一）保障了安全的投资环境，比较集中地引进了一批外资

特区法制不能直接创造利润，但能保证实现利润的各项优惠措施得以兑现。任何投资都有一定的投资风险，这种风险除来自如经营失误、市场不景气等经济因素外，还来自很多非经济的因素。比较完善和合理的法制可以减少投资的风险，增加投资安全感。安全感是投资决策中一个重要因素。据亚洲生产力发展组织1973-1974年对各地出口加工区投资环境进行的普查，在各投资企业提出的投资因素中，安全因素占首位。所以要使投资者排除顾虑，首先就要用法律明确规定他们的合理权益，并用特区法制加以保障。随着经济特区各种经济法规的公布实施，千方百计地给港商、外商创造良好的投资环境、安定的社会秩序。投资者由于得到各方面的优惠，并依法保护其资产、应得利润和其他合法权益，从而提高了投资者的信心，增强了特区的吸引力，来特区的投资者与日俱增，特别是近年来，来访问和洽谈投资的美、英、法、澳、日、新加坡、泰等国家的商人越来越多，投资额不断增大，到1984年3月，特区与港商、外商签订的协议共有2500多项，协议投资达100多亿港元。其中1亿港元以上的有30多项，1000万港元以上的有65项。

不仅投资形式多样，有来料加工、来料装配、进料加工、来料种养、补偿贸易、合资经营、合作生产、独资经营8种，而且投资行业广泛，可分为工、农、牧、渔、商、运输、旅游、建筑、房屋、土地开发以及码头工程等。

随着特区的基础设施建设的完善和法制建设的加强，预计今后吸收外资的前景广阔。如把深圳经济特区吸引外资与亚洲其他加工区相比，新加坡裕廊工业区，占地面积约为56平方千米，为东南亚最大的出口加工区，1965年筹建，到1977年共花费了12年时间，引进了工商企业1211家，计划投资额为2亿多美元，而深圳特区从筹建到目前只有4年多，虽占地面积比裕廊大，但投资额已达100多亿港元。如果说这只是个协议数字，但实际使用的投资额已达4亿多美元，也就是说，深圳特区4年引进外资的总额，比裕廊工业区12年时间所引进外资的总额还多。这说明我国经济特区吸收外资富有旺盛的生命力。

（二）确定特区技术引进原则，促进引进了一批先进的技术设备

为使特区能顺利地引进先进技术，针对特区当前在技术引进中存在的问题，参考国内外的一些有关规定，在《深圳经济特区技术引进暂行规定》中确定了特区技术引进的原则是：坚持平等互利，确定工业产权，确保引进技术的价值性、适用性和先进性。正确的法制原则促进特区在引进技术设备方面取得了可喜的进展。积极引进了一批先进技术，直接进口了2万～5万多台（套）技术设备。例如，蛇口工业区从美国、英国、日本、意大利、丹麦等国引进十多项先进的技术和设备，其中微波中继数字程控交换通信系统达到20世纪70年代先进的通信技术水平；海虹油漆厂引进的丹麦“老人牌”油漆技术专利以及滤清器（振动筛）、分散盘、抽风吸尘系统等，均属70年代水平。深圳印刷制品厂引进的德国七色印刷设备和日本的照相制版技术，华益铝厂的冷轧机、联合剪切机，中宏制氧厂的乙炔发生器，陆氏厂的电脑控制的印刷电路测试机、自动焊锡机，集装箱厂的焊接设备、剪压设备，乌石鼓石场机械化、自动化设备，华美钢厂的连铸机和先进的工艺及操作规程等，都达到了20世纪70年代的先进水平。

一些引进的先进技术、设备，经过“吸收”“消化”已成为特区自己的东西。如深圳机械厂制造的单式纸箱印刷机，不仅填补了我国纸箱印刷机器的空白，而且开始批量出口。家乐床具厂生产的床褥销售量，在香港市场占同类产品的第一位。1982年时，尽管香港市场不景气，但家乐床褥在香港的销售量仍比1980年、1981年分别增长30%。光明畜牧场生产的维他鲜奶也占香港同类产品销售量的70%。有些先进的科学技术，已部分地向内地同行业转移，如海虹油漆厂的搅拌机的分散盘、抽风吸尘系统、振动筛、活动管口等先进设备、工艺和操作规程＇已经通过各种渠道，向内地一些大油漆厂推广、仿制和消化，对推动内地同行业的技术改造起了积极作用。

（三）运用法制促进外引内联，创造了特区建设高速度的发展

建设经济特区，必须以引进外资为主，但也要重视对内地的联合。内联的目的主要是增强引进外资的能力，加速特区的建设。因此，积极与内地各省市和中央各有关部在特区联合办企（事）业，是当前特区建设的一个重要任务。为了进一步推动内联工作的开展，深圳经济特区制定了近期内联企（事）业若干政策的暂行规定，规定内联的重点是工业项目。对农业、商业、饮食服务业、文教卫生、科研等事业也可联合办企（事）业。内联的主要形式是内地、深圳、外商三方的联合，内地和深圳两方的联合。4年多来，工交、财贸、基建等方面签订的内联合同共有100多项，已经办起来的100多家内联企业，对繁荣特区经济，加快特区建设起到了很大的作用。如财贸系统办起了30多家内联企业，1983年的营业额达2000多万元，内联商品有2000多种。特区紧缺的内地名牌产品，如北京烤鸭，泮溪点心，致美斋酱料，天津、武汉、湖北等地的轻工产品，著名的北京成药等，现在都可以在特区市场上或酒店（宾馆）买到了。又如1979年以前，深圳只有几百个建筑工人，十多个设计人员（没有一个工程师）。试办特区后，大搞内联，情况发生了极大的变化。现在全国各地在深圳的设计单位共有50个，施工企业110多家，共6万余人。工程技术人员200多人，还有一大批机械的施工设备，建成水泥制品厂、混凝土搅拌厂、沥青加工厂以及30多个机械化沙石场，从而保证了特区基本建设的高速进行。到1983年底止，共已完成基本建设投资19亿多元，竣工面积340万平方米，其中新建住宅137万平方米，建起了800多幢18层以下的楼房。在特区西部，建起了蛇口货运码头和赤湾港万吨级船泊位，建起了南头直升飞机场，使特区的海、陆、空运输联成一体。旅游点由1处增加到6处，宾馆、旅店、招待所从7所发展到127所，酒家饮食店从9家发展到100多家。深圳特区已从单一化的“自给型”农业经济变成了各种行业综合发展的“外向型”经济。工、农、商、牧、副、渔、住宅、旅游等各种行业，迅猛发展。特区建设真是日新月异，蒸蒸日上。

（四）运用经济法律手段探索特区经济体制改革的新路子

为了能够较快地适应与国际市场打交道，经济特区必须坚持“特事特办，新事新办，立场不变，方法全新”的方针，改革管理体制和机构，跳出国内现行的不适应生产发展的老框架。有的投资者直接提出：“特区的管理体制和劳动工资制度非改不可，不改办事效率不高，还要把我们的老本蚀光。改了，双方都有利。”特区把抓好体制改革作为加快特区发展的战略措施。在许多领域包括劳动、工资、基础建设施工、工商管理等方面同步进行改革，运用科学、民主、法制进行管理，成功地闯出了一条管理特区经济的新路子。

我国经济特区法制虽还处在摸索创新的阶段，但探索的经验是值得重视推广的。最近中央决定进一步开放上海、天津、大连等14个沿海城市，正在实行特区的某些政策，吸取特区一些成功的经验。在这种形势下，经济特区就必须坚持进一步改革和进一步开放，认真总结，不断创新，为沿海开放城市继续提供新鲜经验，努力发挥“技术的窗口、知识的窗口、管理的窗口、对外政策的窗口”的作用。特区法制建设的中心环节是立法，执法、守法和督法必须同步抓好，协调发展。建立与健全经济特区法制系统工程，逐步形成我们自己的一套成熟的完善的经济法制管理的好章法，才能使我国经济特区的建设在法制的轨道上健康地向前发展。

原载《财经问题研究》1984年第4期