试论经济法制系统工程

当代世界，经济的发展与法律相结合是必然趋势。探索并运用经济法制系统工程，对于经济法制的协调发展，开创经济建设的新局面十分重要。

一

系统工程的方法论，对经济法制领域来说，可能比较陌生，其实并不神秘。所谓体系，即是由相互联系、相互依赖、相互制约、相互作用的事物过程组成的具有整体功能和综合行为的统一体，也就是把部分组成整体的意思。马克思、恩格斯曾多次把“系统”解释为“统一体”“集合体”“综合的整体”。恩格斯曾指出：“世界不是一成不变的事物的集合体，而是过程的集合体。”可见，系统概念并不是天上掉下来的，而是人类长期社会实践的深刻概括，是人类智慧的结晶。所谓系统工程，是指设计新系统的科学方法，是近几十年发展起来的一门新学科。系统工程是一个总类名称，因处理的体系性质不同，可以分若干门类。各类系统工程的共同特点在于：将定量化的系统思想方法应用于组织管理的工程实践，寻求实践效果的优化。

经济法制系统工程是法制系统工程中的一个重要系统。我国现阶段存在着多种经济成分，既有全民和集体经济，又有个体和合资、独资经济，经济关系是错综复杂的，经济联系又是交织多变的。作为调整复杂多变的经济法律规范和经济法律制度总称的经济法制，包括了经济领域中的立法、司法和守法三个互相联系又互相制约的方面。经济结构的多元化、经济关系的复杂化、经济法制内容集合化，决定了经济法制必然是一个规模庞大、结构复杂、目标多样、因素众多、功能综合的大系统。用系统的观点研究经济法制，首先，要强调经济法制系统的整体观点。经济法制是由许多部门、许多地区及许多经济执法单位构成，包括多层次的许多分系统和子系统。这些分系统、子系统之间纵横交错，相互制约。其中任何一个分系统，都是经济法制系统的有机组成部分，不能离开系统整体而独立存在。因此，在经济法制系统中，既要发挥每一个系统的活力，更要着眼于系统整体的协调。研究任何一个局部问题，都要从系统整体出发，用系统分析的方法，考察它对经济法制整体的种种影响。对解决某些带有普遍性的问题，更要强调总体规划和整体设计，不能只见树木，不见森林。其次，还应强调系统的环境观点。任何系统都处于一定环境之中，受环境制约。所以，无论是微观经济法制还是宏观经济法制，都应面对环境，主动适应环境。一个系统是一个更大系统的组成部分。这个更大系统就是系统的环境。经济立法、经济司法、经济守法是经济法制的组成部分，经济法制系统也可以说是经济立法系统、经济司法系统、经济守法系统的环境。所以，任何经济立法部门、经济司法部经济体制和经济法制的变化发展情况。再次，还必须强调系统整体功能的最佳。系统整体功能不是局部功能的机械相加，而是通过系统的协调达到新的更加完备的总体功能和更大的最优效益。

那么，怎样运用系统工程的方法从动态的运动规律来研究经济法制呢？这就需要运用辩证唯物的系统方法，借助电脑、数学语言对经济法制的各个系统、各个层次进行分析、综合、构思、设计，通过控制理论与决策方法来指导经济立法，在不断的经济立法活动中，将大量的社会经济关系的信息输入到经济法律规范中去，又通过不断的经济执法活动，将经济法规换成各种信息（经济纠纷、经济仲裁、经济诉讼等）输出到经济关系中去，去规范经济活动，制约我国经济法人和外国经济组织和个人的经济行为。当经济法规的输出与经济生活有不相适应的地方（如经济纠纷案件久拖不决），经济生活又以众多的信息（如经济纠纷案件的增多或缓解等），及时反馈到经济法制中去（如采取措施加强经济法制），于是又重新出现输入、转换、输出、反馈的过程。这是一个不断往返、周而复始的双轨交流活动，其优越性则是过去传统的单纯人工传递信息、口头或书面汇报、简单的算术统计，以及立法、司法、执法、督法各个环节之间单轨往返联系所不能比拟的。此外，还要通过经济法制的科学研究活动和建立大量贮存经济法律资料的研究与咨询中心，对经济法规的制定、协调、执行、遵守以及科学研究提供可靠数据，以便进行对于未来的预测与控制，从而确定最优的法制决策，采取最优措施达到经济法制的最佳效果。

系统工程的方法摆脱了把对象先分割成部分再综合的传统的束缚。它从相反的方向考虑问题，从经济法制的总体出发，研究其组成、结构体系以及各部分之间的关系，揭示整个经济法制的运动变化规律，从而认识其发展趋势。这种系统的科学方法优越性在于：一是研究与协调经济法制的有效工具；二是对经济法制进行综合平衡的科学手段；三是为经济法制的科学决策提供最佳方案；四是为经济法制理论的整体化和经济法学的科学研究提供新思路；五是通过“系统合成”型的科学技术，使经济法学和现代科学技术相结合，为经济法学的科学化、现代化开辟新途径。

二

系统工程的方法提供了探讨如何把“伟大整体”联系起来的新思路。根据系统科学的理论，结合我国法制实践情况来看，经济法制系统工程的结构应该包括经济立法系统、经济执法系统、经济督法系统、经济法制信息反馈系统、经济法研究系统五大部分。

经济立法系统：由中央和地方的经济立法机构组成，在我国有权制定经济法规的，主要是全国人大及其常委会。为了适合新时期加强经济法制的需要，全国人大授权国务院制定经济法规。国务院经济法规研究中心负责对经济立法的起草、协调、组织和指导。地方各省、市、自治区人大和省政府，以及自治州也有权制定地方性的经济法规和实施细则。它们的责任是根据我国的经济建设和经济法制实践的需要，制定各种经济法律、法规和实施细则，以保证做到有法可依。

经济执法系统：可以分三个层次，第一层次是经济司法系统，包括经济审判、经济检察、经济公证、经济仲裁；第二层次是经济执法系统，包括各种经济的主管部门、工商行政管理部门、银行、财政、税收、海关、审计、会计、计划等综合经济管理部门的经济执法活动；第三层次是各种经济组织、个体户、专业户以及公民的经济执法和守法活动。它们的责任是认真地执行经济法律、法规，保证各种经济法规得到贯彻实施。

经济督法系统：主要是中央和地方的各级人大及其常设机构，以及各级经济检察机构。它们的责任是监督经济法律、法规的实施，督促经济部门有法必依，违法必究。

经济法制信息反馈系统：主要由国务院经济法规研究中心和中央经济主管部门兼顾。当前各地成立的经济法律咨询服务机构，如中国法律服务公司、中国法律咨询中心、振兴经济法律咨询公司、广州法律和经济信息咨询电脑服务公司，它们的责任是将经济执法系统和经济督法系统的活动及时地、准确地反馈回来，通过各项经济法制的预测（如经济立法预测、经济纠纷案件的预测等）为指导经济立法活动、经济执法活动、法制监督活动提供可靠的、带预见性的依据。

经济法研究系统：可分三个层次，第一层次是经济法制研究系统，有国务院和各省的经济法规研究中心、中国经济法研究会及其各分会、社会科学院系统的法学研究所（室）、中国法学会及各省法学会；第二层次是各高等法律、财经、管理院校的经济法教学人员；第三层次是各经济主管、综合管理部门，各经济组织的经济执法人员。他们的责任是研究、总结经济法制中理论和实践的问题，为我国经济立法和经济执法提供理论根据。

经济法制系统工程这五个组成部分，都各自成系统，不能代替也不能合并，各自发挥着自己特有的作用，但又彼此紧密相连，构成有机的统一。经济立法系统将制定的各种经济法规输入经济执法系统和经济督法系统。经济督法系统对经济执法系统进行监督。经济执法系统和经济督法系统的工作通过经济法制信息反馈系统进行反馈。经济法制预测部门对各种经济法规和经济法制问题进行必要的预测，反馈的信息和预测结果一方面输送到经济法学研究部门进行研究，另一方面输送到经济法制协调指挥中心提供参考。经济法学研究系统将研究成果也输送到经济法制协调指挥中心。经济法制协调指挥中心将反馈、预测、研究的信息和制定变成各种规范性文件，再输送到经济立法系统、经济执法系统和经济督法系统，变成经济法制的实践活动。

然而，要使经济法制系统工程这个结构成为真正的协调结构，各个部分还必须成比例地建立和发展。确定这个比例的标准就是使各个组成部分足以承担各自的功能。这就要求各个分系统、子系统都要成比例，否则就会影响整个经济法制系统工程的运转。所以，在运转过程中要求连续运行回路线处于封闭状态。这就是经济法制系统工程的封闭。没有这种封闭，就不能确保经济法制系统工程结构内部的协调发展。当然，经济法制系统工程的封闭是相对的。当其结构的某一部分，如经济执法不能适应经济发展需要时，或者经济立法不能适应经济执法的需要时，就要进行必要的修改和补充。因此，在必要的时候就应当对经济法制系统工程结构进行调整，否则整个经济法制系统工程的正常运行就要出现故障，不能适应经济建设的需要。这就是经济法制系统工程的开放。这是确保经济法制系统工程结构内部协调发展的重要条件。

要使经济法制系统正常高效地运转，必须有一个经济法制协调指挥中心。没有这个协调指挥中心，经济法制系统工程内部各个方面之间的关系是很难保持和谐一致和协调发展的。按法定应在全国人大常委会之下设立全国性的经济法制协调指挥中心，国务院和各省、自治区、直辖市都可在相应的范围和层次内设立协调指挥机构。我国在经济法制实践中，成立了国务院经济法规研究中心。这虽是在国务院领导下的一个研究、咨询机构，却承担了经济法制整个系统的规划、指导、组织和协调任务。这个协调指挥中心卓有成效的工作，使得我国经济法制建设的各个方面都得到了迅速的发展。这是我国经济法制建设协调发展的成功尝试。

三

经济法制必须与经济基础以及与其他上层建筑之间协调，是社会主义经济建设发展的客观要求，也是经济法制建设健康发展的必由之路。所以，经济法制系统工程结构内部必须协调发展。但由于经济法制系统工程是一个多层次的复杂的体系结构，任何层次的体系比例失调都会影响整体的协调发展。因而要求每个分系统、子系统的内部构成都要保持协调发展，整个经济法制工程才会求得协调发展，求得综合的最优化功能。

从我国经济法制的现状来看，经济法制系统工程结构内部存在着比例失调的情况：①经济立法系统不能适应和满足经济执法系统的需要；②经济执法系统更不能适应经济建设发展的需要；③经济监法系统还没有引起人们重视，因而经济法制的督法不能充分发挥作用；④经济法制信息反馈系统还很薄弱；⑤经济法学研究跟不上经济立法和经济法制实践的需要。因此，改革和完善经济法制系统工程结构，使之协调发展，是加强经济法制建设的重要环节。

从经济立法系统来看，当前我国的经济立法工作出现互不协调主要有三种情况：一是不衔接。由于经济法规多数是由中央各经济行政主管部门分别草拟或修订，因互不通气或部门的局限性，搞出来的有些经济法规往往彼此矛盾、抵触。二是不统一。我国试办经济特区，对特区法制建设缺少经验。由深圳综合经济特区创路子，其他特区参照执行。现在厦门搞综合经济特区，正在制定一系列法规；珠海和汕头也结合本特区情况制定法规。开发十四个沿海城市，兴办经济技术开发区，广州、上海、天津、大连都先后制定了开发区管理法规。这样就出现了多头立法、各自为政、各行其是的现象。三是不规范。有的同是单行法规，名称各异，如决定、规定、办法、细则、条例等，有的罚则规定标准不一，轻重悬殊，有的法规本身名词前后不一致，用语不统一，概念混乱；有的条文语句近似宣传口号，逻辑不严谨，缺乏规范性。在新形势下如何立法，全国人大常委会已作出了改革，授权国务院制定暂行条例或暂行规定。各省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规。我们应当从实际情况出发，制订经济立法的近期和长期规划，加强对经济法规草拟或修订工作的组织和协调，把好各种经济法规的起草和审议关，改进经济立法技术，切实抓好各种经济法规的平衡协调。

从经济执法系统来看，新中国成立30多年来，我国颁布的各种重要法规有1700多件，其中经济法规占百分之六七十。当前主要倾向是在一定程度上存在着执法难和执法不严的问题，使已经制定的法律没有得到充分的遵守和执行。这是经济立法与经济执法的最不协调的地方。如何使两者协调，成为经济法制建设中的一个核心问题。经济执法难的症结何在？一是有些领导干部无视法律。以为法可有可无，可以这样执行，也可以那样执行，甚至以言代法，以权代法，人易法变。二是有些干部习惯于老一套的工作方法，靠领导点头办事、用过多的行政干预来管理经济。三是不少人法制观念淡薄，不重视有关法规，习惯地用经济政策来代替法规的执行。因此，改善经济执法的关键是大力加强经济法制的宣传工作，运用各种形式扩大宣传教育的效果，使经济执法人员学法、知法、懂法、用法。我们必须改变单纯依靠行政手段管理经济的做法，注意运用法律手段管理经济，做到严于执法、依法办事，发挥法律对违法行为的制裁作用。

从经济督法系统来看，最高国家权力机关——全国人民代表大会及其常委会，有权监督宪法和法律的正确实施。此外，国家还设置了人民检察院这个专门的法律监督机关。人民检察院依法通过它的检察活动，特别是经济检察，对法律的实行和遵守实行监督。当前，我国立了不少经济法规，但都执行得不太理想。因此，必须加强经济督法系统的职能。这对保障依法办事、促进经济法制建设的协调发展，具有十分重要的作用。

从经济法制信息反馈系统来看，我国经济法制的反馈职能由经济执法系统兼任，因而造成反馈不良的后果：一是由于经济执法系统工作繁忙，对反馈的信息无暇分析，就难免造成反馈的片面性和表面性。二是由于反馈工作与执法效果紧密相连，难免造成反馈多或反馈少的情况，因而使反馈信息失真，甚至连统计数字都不完全可靠。这种情况必须改变。并且，我国的经济法制还缺少必要的预测。所谓法制预测，就是采用专门的科学方法和手段，以获取有关经济立法、执法的未来状况和发展趋势的预测资料的过程。这是经济法制协调发展的重要措施。

从经济法学研究系统来看，经济法制工作的实践迫切需要理论来指导。我国开展经济法理论研究的时间不长，有许多理论问题需要探讨。当务之急，是把经济法制理论和实际工作切实有效地组织起来，坚持理论联系实际，从实际出发，兼顾当前和长远的需要，既要下大力气从理论上解决经济改革和对外开放中提出的法律问题，积极承担有关法规的草拟、修订等研究任务，又要注意开展经济法基础理论的研究，开展对国际经济法和外国经济法的比较研究，更好地为搞活经济和对外开放服务。

经济法制的协调发展是社会主义法制建设的客观规律要求，是开创经济法制建设新局面所必须解决的一个战略性的问题。我们在肯定我国经济法制的发展基本协调的前提下，找出某些不协调之处，有利于发现经济法制工作的薄弱环节，并采取有力措施加以改善，以达到新的协调。只要我们从经济法制系统工程五个环节上都选择最佳方案去做，经济法制系统工程就会形成良性循环，发挥最佳功能，促进和保障我国经济法制建设开创新局面。

原载《上海社会科学》1985年第5期