试论经济政策同经济法的关系

当前我国正在进行经济体制的改革，33年来经济工作的实践证明，坚持经济方法、行政手段、法律办法相结合，这是管理经济的有效办法。因此，加强经济立法，重视并运用经济法规来管理经济已成为经济战线的迫切任务。本文试就经济政策同经济法的关系谈谈粗浅认识，希望引起同志们的深入研究。

一

所谓经济政策，就是我们党和国家在一定时期内，为实现一定的经济任务而规定的调整各种经济关系的行动准则和措施，是党在一定时期内经济工作的方针、原则和路线的总和。也可以说，党的经济政策就是党的经济工作指针，是指导、管理经济的措施和手段。党的经济政策是为党的总的经济任务服务的，如果没有党的正确的经济政策，党的总的经济任务是不能实现的。所以，我们在执行经济政策的时候，不仅要记住具体的个别的经济政策，更要牢牢地把握党的总路线和总政策，因为各项具体的经济政策是从属于党的总路线和总政策的，只有这样，才不会迷失方向，才能做好经济工作。

从广义上来理解，经济法就是调整经济关系的法律规范的总称。所谓经济关系，通常也叫生产关系，是在生产、分配、交换、消费过程中，人与人之间发生的财产物质利益关系。在社会主义制度下，经济关系也就是国家机关、企事业单位、各种经济组织以及公民个人为了实现经济建设的任务和考虑各自的需要，相互之间在生产、分配、交换、消费过程中发生的财产物质利益关系。从狭义上来理解，经济法就是调整国民经济管理和各种经济组织在经济活动中所发生的经济关系的法律规范的总和。国民经济管理中所发生的经济关系，即是彼此处于隶属（上下级）的关系，例如，部门管理机关隶属于这些机关的企业之间的经济关系，跨部门的管理机关，核算机关，财政、税收、银行与各企业之间的经济关系，流动资金再分配方面的财产关系等。至于各经济组织之间在经济活动中所产生的关系，即横向的经济关系，也就是在社会化大生产中形成的分工协作关系，例如，同一级的经营管理机关之间的组织往来就是属于这类关系，主要表现在企业产销上的联系，在商品交换上的联系，在承揽、运输等方面的联系。经济法还调整内部的经济关系，就是工厂内部所属部门实行内部经济合同所发生的经济关系。此外，还调整和国民经济密切相关的环境保护、工资制度等经济关系。总之，经济法调整经济关系的范围是广泛的，调整和处理好这些经济关系，是经济法的作用所在。而经济建设又正好需要调整和处理好这些关系，直接关系到社会生产力的发展，经济建设成果的大小，特别是要把我国几十万个国营企业和百十多万集体经济组织组成实现“四化”的浩浩荡荡的大军，没有经济法律的极大权威，使大家在法律允许的范围内独立自主地从事经济活动。那么，社会主义计划经济，各部门、各单位之间的专业化协作，以及现代化的经营管理和企业管理，就无法顺利实现。

由此可见，不管是广义的还是狭义的经济法，都是国家领导、组织和管理经济的重要工具，是国家对国民经济的各种组织关系和经济组织的各种经济活动进行调整、管理、监督、奖惩或限制的法律手段。

建立在生产资料公有制基础上的经济政策和经济法，是社会主义上层建筑的两个重要组成部分，都是社会主义国家实现经济职能的经常的必不可少的工具。经济政策和经济法规之间存在区别，但它们之间也存在着某些一致性。

首先，它们都是以马列主义、毛泽东思想为指导，根据客观经济规律而制定的。经济政策是党在一定历史时期为实现一定的经济任务，根据经济形势和经济条件而规定的行动依据和准则。在社会主义经济建设中，经济政策就显得特别重要。

经济政策和其他政策一样，只有在经济生活中经过人们的实践，才能证明正确与否，才能证明正确和错误的程度。十一届三中全会以来经过几年的摸索，修正了不切合实际的经济政策，为了贯彻调整、改革、整顿、提高的方针，提出了经济建设的十条具体方针，围绕着提高经济效益，走出一条经济建设的新路子。

为了保证一切经济工作把根本出发点放在提高经济效益上，就必须把经过实践检验过的经济政策制度化、法律化。推动经济联合是体现社会主义大生产客观规律要求的经济政策。为了从经济管理体制上扫除提高经济效益的障碍，国家颁布了《关于推动经济联合的暂行规定》，以法定的程序肯定各种经济联合体的法人资格，明确各方的权利和义务，使联合体的经济活动做到有法可依、有章可循，从而促进了企业的联合。中国船舶工业总公司、中国汽车工业总公司、中国原子能工业公司等的成立，都是我国经济组织代替行政机构进行经济管理的重大突破。

其次，经济政策和经济法规都体现了工人阶级的意志，是实现工人阶级和广大人民群众的经济利益的重要手段。任何经济政策和各种经济法规，都是从广大人民群众的最高利益出发，集中了人民群众的正确意见而制定的。十一届三中全会以来，国家根据实际需要做出了一系列重大经济决策，如开放集市贸易政策，鼓励和支持群众发展家庭副业的政策，以及粮棉挂钩、糖粮挂钩等政策。为了使这些经济政策保持相对稳定，及时兑收，国家还通过宪法和有关经济法规固定长期不变，使参加农村集体经济组织的劳动者有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜以及植树。由于这些经济政策和经济立法反映了农民群众的利益和要求政策稳定的强烈愿望，深得人心，受到了广大人民群众的衷心拥护。

再次，经济政策和经济法规都是国家实现经济职能的工具和管理经济的有效手段。社会主义国家为了保证实现其经济职能，促使社会主义经济建设的发展，就必须运用经济政策和经济法规来调整各种经济关系，特别是我国现阶段经济制度的基本特点，存在着多种经济成分，既有公有制经济，又有个体经济和中外合资经济等。经济关系是错综复杂的，经济联合又是交织多变的，如何调整这些错综复杂多变的经济关系呢？这就需要自觉地运用经济政策和经济法规，促进和保障多层次经济结构的发展和完善。

近几年来，我国在经济建设上贯彻执行对外开放和对内搞活经济的政策，商品生产和商品流通不断扩大，企业与国家、企业与企业、企业与事业单位，社会团体等法人之间以及法人与个体经营户、农村社员之间经济往来大量增加。各种经济往来，在国家计划的指导下，除采取必要的行政办法外，大量的要靠签订经济合同来实现，而签订合同各方的经济利益和具体要求不尽相同，如果没有一个共同的准则来规定相互的权利和义务关系，在签订、履行经济合同过程中就难免会发生各种矛盾和纠纷。矛盾和纠纷出现后，如果没有统一的处理原则和办法，那就会得不到及时的解决。经济合同法就是签订、履行经济合同必须共同遵守的准则，也是管理经济合同和处理纠纷的准则。没有这个准则，正常的经济秩序就不能维护。

由此可见，经济政策和经济法规作为组织、管理经济的工具和手段都是为社会主义经济基础服务的，只不过经济政策比较多的是为形成和巩固经济基础服务，而经济法规则从多方面为保护经济基础服务。

二

经济政策和经济法，既有相同的地方，也有不同的地方，绝不能把两者混为一谈，它们具有不同的本质特征。经济政策的本质特征在于它的指导性，而经济法的本质特征在于它具有国家强制性。两者的区别，具体表现在以下六个方面：

（1）经济政策和经济法产生的历史条件不尽相同。经济政策和经济法都是在一定历史条件下的产物。经济法概念是在20世纪初叶在德国产生并传播的，但调整经济关系的法规却是自古有之。中外都有过诸法合一的过程，其中不少法律条文都是调整经济关系的，只是当资本主义国家决定影响或干预经济活动时，经济法就产生了。可见，经济法必须是建立了自己政权的统治阶级才能制定的，并依靠政权的强制力保证其贯彻执行。没有政权，可制定经济政策，但谈不到制定经济法。即使有了政权，经济法也要有一个逐步完善的过程。我国经济法的创建与发展是在新中国成立以后，而且是经历了遭到干扰而又发展，遭受大破坏又恢复到大发展的曲折过程，特别是在五届人大二次会议以来，制定各种经济法规，探讨经济法学才在我国蓬蓬勃勃开展起来。

（2）经济政策和经济法制定权的归属不同。经济政策是由共产党领导机关和政府制定的，而经济法是由国家的最高权力机关制定的。共产党是政党，而不是政权，即使是执政的党，它的领导机关也不是权力机关，正如列宁所说：“在党的代表大会上是不能制定法律的。”这是因为党的代表大会不是国家权力机关，没有制定法律的权力。根据宪法的规定，只有全国人民代表大会，才是最高国家权力机关，才是行使国家立法权的机关，才能按照法定程序制定经济法律。

（3）经济政策和经济法在表现形式上不同。党的经济政策通常是党的领导机关以有关经济方面的决议、决定、纲领、通知、报告、宣言、声明、号召、口号，以及其他党的文件形式出现的。而经济法是通过全国人民代表大会及其常委会、国务院及所属部门与地方各级权力机构和政府以有关经济方面的法律、法令、决定、命令、条例、规定等规范性文件形式表现的。由于经济政策是党的领导机关制定的，因而在它的表现形式上，既有公开发表的使广大人民群众都知道的公开文件，又有秘密传达的只限于少数人知道的内部文件，还包括党和国家领导人公开与内部有关经济政策性的谈话。而经济法是属于国家的，因而在表现形式上都必须是公开颁布的。

（4）经济政策和经济法保证实施的手段不同。实现党对经济工作的领导，是通过党的各项经济政策来执行的，目的是动员人们完成一定的经济任务。因此，执行经济政策主要是靠说服教育。虽然有些经济政策，例如，对粮食实行统购统销政策，也需要通过行政手段和国家强制力求保证实行，但一般说来，实现经济政策是靠宣传、学习、教育，靠党员的模范行动和各级党组织的保证执行。党的经济政策是人民群众根本利益的集中体现，是经济形势和经济任务的科学总结。因而，党的经济政策的实现与发展，又离不开人民群众的实践。所以，只有把党的经济政策交给人民群众才能够实现。通过宣传教育、学习提高，使人民群众充分理解党的经济政策，懂得实现经济政策同自己切身利益的关系，这样就能自觉地去执行党的经济政策，从而保证党对经济工作的领导和经济任务的完成。而各种经济法规的实施手段，虽然也要通过宣传教育，学习讨论，扫除“经济法盲”，提高人民的经济法制观念，自觉地去执行经济法规，但更重要的是通过行政的强制手段来保证实施的。这是由经济法的调整对象和本质特征所决定的，这是用法律直接进行调整和国家对经济生活的调节方法，既采用上级组织间服从的原则，又采用平等组织间自愿、等价、有偿的协调原则。由于经济关系错综复杂，经济法规多种多样，这就决定了经济法不得不采用多种调整方法。这就是通过有关规范文件的形式，规定经济活动当事人的活动地位，应享有的权利和义务，应遵守的原则、程序、方式和方法，使得所有的经济组织各司其事，各尽其职。通过经济法律关系的主体，经济法人参与的经济活动行使它特定的权利能力和行为能力。通过法律化了的合同形式，加强企业之间的相互协作，彼此监督。通过国家的公证机关和上级管理机关的签证、登记、批准等手续，来检察经济合同的合法性和真实性，借以防止经济活动中的违法现象，对被损害的一方给予可靠的法律保护。通过国家工商行政管理、计划、税收、价格、信贷、财政等机关的监督，来保证经济法规切实有效地执行。通过经济司法和经济检察机关对违反经济法的单位和个人依法予以经济的、行政的法律制裁，以保证经济法规的正确实施。通过企业管理人员和广大财经人员进行监督，运用群众性的力量来保证依法管理经济。

（5）经济政策和经济法表现的特征不同。由于经济政策是党在一定时期内为实现经济任务而规定的以调整各种经济关系的行动准则和措施，因而在表现形式上对全局性的经济任务提出一般性的号召，允许人们在经济实践中加以具体化，虽对局部性的经济任务也有具体规定，但鼓励人们灵活运用，而且随着形势发展变化而变化。这就是说经济政策的特征表现，具有较大的灵活性。而经济法是把行之有效的，而且还应该继续贯彻执行的经济政策加以条文化、法定化。因而它和经济政策相比，具有相对的稳定性的特征，在表现形式比较多的是具体的硬性规定，只留有极小限度的灵活性，而且要在一个相当长的时期内适用。经济形势不发生根本性质的变化，经济法规是不会变的。在实际生活中，人们就是怕政策多变，俗话说，“政策稳，人心稳，政策多变，人心必乱”。这是历史的事实。经济生活的实践证明，只有把经济政策法定化，制定各种经济法规，才能较长时期地稳定不变。这样才可以防止某些领导人的主观武断，个人说了算，或搞土政策，瞎指挥，从而保证经济形势的稳定和人民生活的安定。

（6）经济政策和经济法的社会效力不同。经济政策是党的经济工作指针，它的作用主要表现为指导性，指导人们从事经济活动。一般说来，经济政策对党员和国家经济管理机关的工作人员有直接的约束力，违反经济政策的行为不一定是经济犯法行为，但大多是属于人民内部矛盾。政策是区分人们的经济行为是与非、正确与错误的问题，因此解决的办法是批评教育，帮助改正，必要时才给予党纪、政纪处分。经济政策的这种强制性与经济法的强制性是不同的。法律一般都有强制性这个特征，但经济法的强制力具有特殊的经济法制的功能。经济法以法律条文的形式，明确规定哪些经济关系是需要鼓励、引导、扶助、促进发展的，哪些经济关系是应该管制、限制、禁止的，哪些经济行为是合法的，哪些经济行为是非法的；人们在经济生活中应该做些什么，不应该做什么，以及违反应负的经济责任和法律责任等。对于这些规定一般不允许经济法律关系的参与者相互协议，或任何一方任意给予申诉或辩议的法律规范，而是通过行政手段，运用国家的强制力保证执行。经济合同制是经济法制的一个重要组成部分，在推广经济合同制过程中，对于一般违约、毁约或签订违法合同等违法行为，必须严格合同纪律，分清经济责任，根据《经济合同法》的规定，该罚的罚，该赔的赔，予以严肃处理，以尽量减少国家和人民的经济损失，维护经济合同的法律效力和双方当事人的合法权益。对于少数故意甚至恶意利用经济合同牟取暴利、行贿受贿、诈骗国家财产、破坏社会主义经济的犯罪分子，则必须依法惩办，既从经济上予以制裁，又从政治上判刑惩处，以保障国民经济调整和建设的顺利发展。

三

综上分析，不难看出，经济政策和经济法是有着质的区别的，是不能相互混淆也不能相互代替的。那么，经济政策和经济法的关系究竟怎样科学概括才比较确切呢？我们认为，两者是相互渗透、相互转化、相互制约、相互作用的辩证统一关系。

经济政策是经济法的依据和初型，经济法是经济政策的定型化、规范化。过去我国学术界有种习惯的说法，用“党的政策是法的灵魂”来说明法是根据党的政策制定的。姑且不谈用“灵魂”一词不科学，因为它是指思想精神方面的东西，或指某种起统率作用的因素，是比较抽象并难于捉摸的。说经济政策是经济法的“灵魂”，就把经济政策说成是抽象的难以掌握的东西，显然是不正确的。那么，经济法是否都是根据党的经济政策制定的呢？恩格斯在谈到法律产生时指出：“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样的一种需要：把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。”这就说明，经济法律产生不仅是阶级斗争的需要，而且是社会经济发展规律的需要。马克思说得好：规律总是“在事后作为一种内在的、无声的自然必然性起着作用”，而规则（就是法律）则是“预先地、有计划地起作用的”。为什么经济法律能够预先地、有计划地起作用呢？这就是我们能够在总结经验、认识客观经济规律的基础上，制定各种经济法规，把客观经济规律的要求变成法律规范，运用国家的强制力量，采用法律手段保障人们共同地严格地按照客观经济规律办事，这样就能预先地、有计划地把人们的行为引导到符合客观经济规律的轨道上来。如果违背了客观经济规律，出现了违反经济法规的行为，应按照经济法律的有关规定和违法情节，追究违法者的法律责任和经济责任。这也就有了限制和抵制那些违背客观经济规律的瞎指挥、分散主义、无政府主义等行为的法律依据。所以说，客观经济规律的要求决定了经济法规的内容，而经济法规又为客观经济规律发挥作用开辟了广阔的场所。

如果说，经济法是根据经济政策制定的，那么经济政策又是根据什么制定的呢？事实上经济政策和经济法规一样，都是根据经济关系运动规律的客观要求制定的。只不过是经济政策力求符合经济规律的客观要求，而经济法律是真正正确地利用经济规律，把经济规律制度化、法律化。如果否认客观经济规律是制定经济法规的根据，那就是否认经济法学的科学性，就会导致把经济政策高于经济法的“服从论”。

在我国，通常的情况下，是由国务院各经济行政管理部门在总结执行经济政策的基础上，通过上上下下的群众路线的反复加工，把经济实践证明是行之有效的经济政策，拟定成各种经济法规，提交国务院经济法规研究中心平衡、修改，上报全国人大法制委员会审议，然后交由全国人民代表大会及其常委会通过颁布。制定经济法规的这个过程，实际上就是把符合客观经济规律的正确的经济政策定型化为经济法律。那么，是否有不经过总结执行经济政策的经验，就直接制定经济法规的呢？在经济立法的实践中，当然不能排除有这种可能性，但从经济法产生和发展的规律来看，总是先有经济政策，后有经济法规，没有经过经济政策实践作为经济立法的基础，那就很难符合客观经济规律。先制定经济政策，然后再制定经济法规，这是我国经济立法工作必须遵循的途径。

由于经济政策是经济法的雏形，所以，我们说经济政策是经济法的依据，但不是制定的唯一依据，因为在法定化的过程中，要进行修改、提炼，删掉那些不符合客观经济规律的内容，废弃错误的不切合实际的经济政策。因此，定型化的经济法规，就不是原来意义上的经济政策，有些已起了质的变化，而是规范化了的经济政策。通过法律规范的形式，把经济领域中的各种经济关系的权利、义务、职权、职责，明确规定清楚，违反就要承担经济责任和法律责任。这样就能使各行各业都有章可循，有法可依，做到职责分明，功过分明，赏罚分明，把经济管理纳入法制的轨道。

经济政策是经济法的原则规定，经济法是经济政策的具体发展。由于经济政策是党在一定时期经济工作的方针、原则和路线的总和，因而它不可能规定得那么具体，一般都是原则性的指导思想，而经济法是组织、管理经济的重要工具。尤其是各种经济法规，必须用肯定的比较具体的条款及明确的语言，具体地规定人们在经济活动中能做什么，不能做什么，以及违反规范的法律后果，用以调整错综复杂的经济关系。正如马克思所说：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”我们在搞活经济的总政策指导下，允许一部分工业品生产资料进入市场作原则性的政策规定，经过一段时间的实践，存在的问题不少，为了进一步搞活物资流通，保护合法交易，制止非法经营，国务院批准、颁发了《关于工业品生产资料市场管理暂行规定》，明确规定了哪些工业品可以进入市场，哪些工业品不得进入市场，对经济单位和经营分工，也有具体规定，对非法经营和投机倒把活动还规定了制裁。可见，经济政策一般都比较原则化、概括化，经济法则比较具体化、条文化。但不能由此得出结论说：“政策是法律的内容，法律是政策的形式。”把经济法律看成仅仅是经济政策的一种形式，或者是“外壳”，那就是否定了经济政策的本质属性，显然是错误的。

经济政策是执行经济法律的补充，经济法是检验经济政策的工具。学术界有种说法：“经济政策是指导经济法的运用。”这显然是把经济法视为处于从属地位的论调。从两者辩证统一关系来说，还是“经济政策是执行经济法的补充”这种说法较为确切。在现实的经济生活中，总是先有经济政策，后有经济法规。在经济法规未产生之前，当然要按经济政策办事。例如，中共中央《关于加快农业发展若干问题的决定》和国务院《关于棉花生产八项政策的规定》，在未经国家立法机关审议颁布之前，起着经济法规草案的作用，这是由于经济立法需要一个过程，加之当前经济法规极不健全，因而采用的一种过渡办法，实际上是起了经济法规的补充作用。从这个意义上来说：“法律是一种政治措施，是一种政策。”

当经济法规公布实施之后，在一般情况下，经济法规就取代了经济政策，就必须按照经济法规办事，但也不能绝对化。根据五届人大常委会第十二次会议通过的《关于建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》精神，凡经济合同法施行前颁布的有关经济合同方面的法规、政策，除同经济合同法相抵触者应当修订或废止外，其余均继续有效。这说明在执行经济法规时，仍需要执行有关的经济政策，有的经济法规还明确规定，例如，在《农副产品议购议销价格暂行管理办法》中，就规定必须严格执行有关的价格政策和税收政策。这实质上也是执行经济法规的补充。经济法规又是执行行之有效的经济政策的重要工具。

确切地说，经济法规是检验经济政策的工具。当然，经济实践是检验经济政策的唯一标准。制定经济法规也必须遵循这个根本标准。经济法规的制订过程，虽也有一定的法律技术上的程序，但最主要的程序是要走群众路线，采取专家和群众相结合的办法，总结人们在经济实践中执行经济政策的经验，经过精选深化、提炼、丰富等加工制作的发展过程，把正确反映客观经济规律的经济政策用法律条文的形式使其规范化，也就是把人们已经认识、掌握到的经济规律提升为国家意志。所不同的是经济法规不是客观经济规律直接映像的表述，而是意志化、规范化了的客观经济规律。经济法规制定以后，大都以草案的形式先施行，让人们在经济实践中检验其反映客观经济规律的正确程度，并根据群众经济实践的新鲜经验加以修改和补充，然后制定成正式的经济法规，颁布施行。这条唯物主义经济法制的建设路线，不仅是检验经济政策的工具，也是认识和利用客观经济规律的有效手段。

在经济生活中，按理执行经济政策与执行经济法规应该是一致的，但有时两者也会发生矛盾，往往有这两种情况：

第一种情况是经济法规跟不上经济形势和经济政策的需要。经济关系是错综复杂的，随着经济形势的发展，反映客观经济规律要求的经济政策由于具有灵活性的特点，也是相应发展变化的，但经济法规由于具有相对稳定的特点，加之立法需要有个过程，因而有些经济法规，就不能适应经济形势的需要，有些法律条文在原来立法时就规定不当，实践证明应该停止执行，但由于种种原因尚未及时修改。当然在这种情况下，就不能执行不当的经济法规，而应参照执行党和国的有关经济政策。

第二种情况是制定了错误的经济政策，或某些地区或个别的经济组织负责人，制定或执行了违反经济法规的错误“土政策”，这就必须在分清是非的前提下，坚决抵制错误的非法干扰，坚定不移地执行经济法规，同一切违反法律的错误思想和错误行为作斗争。只有加强经济领域里的经济法制，才能切实保障经济调整和经济建设健康地向前发展。

原载《宁夏社会科学》1983年第4期