国家治理与国家监督

西南财经大学财政税务学院　张明

摘要： 国家治理具体实践包括权力运用（“政”）与权力监督（“政治”）。国家治理与国家监督的一般模式是：国家治理权力运用包括授权准备（竞选）、执政准备（组阁）和执政等，国家治理权力监督包括宪政、党政和国家监督等。国家治理与国家监督的中外经典史实表明，国家治理的根本、核心和关键是国家权力人及权力资金运用监督。通过与国家治理与国家监督一般模式比较，明确了党直接执政和侧重内部监督的中国特色模式。通过我国国家治理中波折性国家监督分析，提出相应的促进我国现代化国家治理的措施。

关键词： 国家治理　国家监督　权力运行

一、国家治理与国家监督问题提出

党的十八届三中全会提出国家治理，引发学界强烈关注，相关研究文献陡增。尽管现有相关文献描述表征纷繁多样、莫衷一是，但概括起来不外是国家治理的实践形态和观念形态。国家治理实践形态，即国家治理的客观存在或实际运作形式及状态。通过较学术性的描述或许可推，如俞可平所说的“国家运用权威维持秩序以满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。

国家治理观念形态，即国家治理的概念描述与理论概括。因研究者的研究角度、关注点差异，国家治理观念形态相对多元化。具体来说有：①学科类别划分上，认为国家治理是政治问题有之，认为是政治、经济、社会、管理等多学科问题亦有之。②概括抽象表征上，认为国家治理区别于国家统治和国家管理有之，认为国家治理主要面临从传统转向现代亦有之。③治理基本目标上，认为任何国家治理都要解决有效性（解决治理失效和失灵）和合法性（获得政党和社会认同）两个基本问题有之，认为任何国家治理类型都有有效解决冲突、保持稳定的基本目标亦有之。④治理方式及现代化上，认为国家治理现代化的核心要素是符合宪法价值的取向有之，认为一般包括民主、法治、文明三个核心要素亦有之，认为关键要治理法制化、程序化和民主化也有之；认为一要有规矩，二是规矩要符合现代精神及理念有之，认为要将政府“他治”、市场主体“自治”、社会组织“互治”结合成政府与市场、社会共治的现代化“善治”模式亦有之，认为中国要探索“政党-国家”的现代化与治理转型也有之等。

显然，国家治理观念形态作为国家治理实践形态的概括描述和认知反映，其中包含不少研究者个人的价值判断和理想企盼等。然而，国家治理的真实存在却并不完全是观念意识和理想形态的。习近平指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，国家制度决定着国家采取什么样的方式进行国家治理。真实的国家治理是不以个人意志为转移的政治化、主体化、制度化、机构化、权利化、程序化、业务化、成效化的客观存在和社会现实。从现实实践和具体运作角度，运用事实判断或实证分析方法认知，国家治理一方面是国家权力运用，另一方面是国家运用权力时采用民主法治、互治共治等方式制约监督权力运用。因此，概括地说国家治理就是国家权力运用及其制约监督。

国家治理是国家运用权力和利益手段，对所辖范围社会、经济、政治、文化、自然环境等全面的统治管理。国家治理的核心和关键是治理方式，即国家所掌握权力和利益的运用实施。也就是说，国家治理首先是权利运用实施，由于利益由权力运作，因此，权利运用实施本质上也是权力运用实施，是谓“政”，具体如执政、行政、财政、民政、税政、市政、水政、林政、路政等。显然，国家治理的权力运用实施是系统性和结构性的。

对权力运用实施，1748年孟德斯鸠就在《论法的精神》中指出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”。因此，国家治理的第二内容就是权力制约监督，即执政之治或统治之治，是谓“政治”，如宪政、党政和国家监督体制等。显然，国家权力制约监督也是系统性和结构性的。

现代国家治理的权力监督实践表明，权力运用本质上是权力人的资源配置，权力运用监督根本上是权力人及资源配置（权力资金）的监督。权力监督通常划分为权力运用要素监督和权力运用过程监督。权力运用要素监督主要是对权力人和作为权力运用载体的资金的监督。权力运行过程监督主要包括权力运行侦查诉讼的司法监督、权力活动资金账务的审计监督、政府资金分配管理流程的财政监督、业务部门监督和社会及舆论监督等。

国家治理与国家监督体系如图1所示：

二、国家治理与国家监督历史及发展

（一）原始社会治理与权力监督产生

历史表明，原始社会治理与权力监督几乎同时产生。原始氏族社会治理就是依靠氏族成员的相互监督，来保证和支持氏族管理机构凭借氏族习俗等传统力量实施氏族治理的，同时，氏族公共剩余产品及贮藏记录，既是人类文字与数字产生的基本原因，也是当时公共权力及财富的监督。如用结绳记事方式记录并分配狩猎、捕鱼、采集等简单分工及劳动果实等；逐渐发展为通过计算和记录监督生产、分配。如在鹿角棒上刻弯曲或平行纹路等为记录和记量标志发展为以数十种有一定规则，按横竖笔画排列为主要形态的记量和记事符号等，形成人类早期的簿记业务。我国伏羲时代“事大，大结绳，事小，小结绳”，后发展为“上方结绳而治，后世圣人易之以书契”，以明确的数据和尺寸计量，正确记录与运算，使“结绳记事”监督发生了质的飞跃。

（二）国家治理与国家监督演变发展

人类社会进入国家形态后，人类社会治理演变为国家治理及国家监督。

1. 我国古代国家治理与国家监督演变发展概略

从国家治理角度归纳梳理我国历史，可以粗略分为脱胎于氏族社会的夏朝奴隶制、周朝奴隶制和秦及秦后历代的中央集权等国家治理与国家监督。

按《左传》“国之大事，在祀与戎”的描述，我国古代国家治理当属祭祀天地和守疆卫民。祭祀天地主要是昭示民众国家治理授权的渊源、依据或基础，守疆卫民则是国家治理的基本前提，而国家监督则有一定的不同状态。如夏朝因遗留的原始民主制度和国家治理中的权力监督，就有宣示政令并收集庶民意见和呼声的道人、承担政事规谏的官师和限制某些国君权力的“国人”或“诸大夫”的平民及贵族会议三种形式。而周朝通过征战分封，降服小国建立较大侯国，周朝国家治理在原有基础上增加了各封国朝贡组织管理，国家监督则是在太史寮（掌国王册命和祭典）中出现的“御史”、小宰和中大夫。周礼载“小宰之职掌建邦之宫刑，以治王之政令，凡宫之纠察”，首开御史制度雏型。《周礼·天官》载宰夫掌治法“以考百官府郡都县鄙之治，乘其财用之出入，凡失财物辟名者，以官刑记录宰而诛之；其足用长财善物者，赏之。”可见宰夫通过考百官财用出入和辟善物况的财政监督，来实现周朝官府郡都县鄙之治。战国时期，国家治理发展为普遍的君主集权和用家臣管理国事的官僚制，魏、齐等国率先实行以皇帝秘书为“御史”，兼掌监察、考核朝廷百官和地方官吏。

秦统一中国后，为保证中央集权和监督各级官吏，作为皇帝耳目的御史从一种官职发展为一个政府机构，即兼管典正法度，纠察朝官的御史府，由位列“三公”的御史大夫负责，和丞相、太尉共参朝政，分掌国家行政、军队和监察。大夫下设御史中丞和御史丞及若干御史，部分御史专司地方监督，称监御史或监察史。秦监御史监郡制既创立当时的地方治理或中央监督地方；也开后世御史外巡制或现代派出监督制先河。秦自商鞅变法后，依法治国基本确立。《秦律》的系统完善及其在国家治理中的地位作用都独树一帜，其中的《田律》《厩苑律》《关市律》《仓律》《工律》《徭律》等，对缴纳田租、赋税、服徭役、会计账目等，以及官吏职责及渎职、完不成任务等受笞杖直至罢官处罚等监督都有详细规定。

秦汉时代国家监督体系已基本形成并覆盖中央和地方，东汉设御史台专司监察，与尚书台（总理国政）和谒者台（管宫廷传达）并称“三台”，御史台虽脱离尚书而隶属掌宫廷事务的少府，但还不是皇帝直接控制的独立机构。

自魏起，御史台从少府独立，由皇帝直接操纵，首创中国史上独立中央监察。御史中丞下设御史若干，主要有举律令的治书侍御史，察非法的殿中侍御史，掌奏劾的治书执法、分曹监察的侍御史，还有治书曹、课第曹、禁防御史，三台和五都侍御史等。

唐代御史制度进一步发展，御史台设台院、殿院、察院，其中察院专门监察地方。御史制度中增设分巡分察制度，具体监督内容为户口流散、籍账隐没、赋役不均、妖猾盗贼、不事生产、为私囊者等，同时户部经常派专员巡察转运使、盐铁使、度支使、租庸使、两税使等。

北宋初始置与御史台平行的“谏院”，谏官名义上掌管规谏，实际上主要是举发不法之臣的监察官。史称宋朝开创“台谏并举”的监督制度。宋神宗时在太府寺下设审计司，实行国库内部审计。南宋初将北京的诸司诸军专勾司改为审计院，同时户部设磨勘司与审计院更相审计查核，会计报告先经审计院和磨勘司审查无误，签署后才呈报户部。

我国古代国家治理与国家监督结构演变发展如图2所示：

2. 国外国家治理与国家监督演变发展概略

国外国家治理与国家监督发展历史的经典，主要是古希腊城邦国家、罗马帝国和英国的共和制的创立。

公元前8世纪，古希腊城邦国家雅典实行贵族院、公民会议和执政官三方制衡治理，贵族代表终身任职的贵族院掌国家最高权力，有权推荐和制裁执政官，并通过安排议程控制公民会议。公元前594年，梭伦改革实行由—切成年雅典公民（含贫穷者）组成公民会议，取代贵族独占的贵族院，最高管理机关为公民大会常设机构“四百人议事会”，议员选自财产多寡的四个公民等级（每级100名），另设选自雅典公民的陪审员陪审法庭参与案件审理，防止司法权擅断，形成雅典城邦民主（市民）共和制国家治理与国家监督模式。公元12世纪前后，意大利地中海贸易中心的威尼斯、中部交通枢纽佛罗伦萨和最大的商港热那亚等地兴起的城市共和国，便是这种早期城邦民主共和国治理模式的发展。

古罗马“元老院-执政官”的贵族共和制国家治理，形式上人民大会体现最高权力，实质上元老院占最重要地位，通过批准人民大会决议案控制立法实权，同时拥有军事最高领导、外交政策制订、宗教事务监督、司法审判、国家财产和财政管理等行政权。国家监督总体上有人民大会、元老院和执政官互相监控，如元老院监督执政官政务活动。复议人民大会决议案申请；人民大会选举产生执政官和否决元老院法律案等。公元前443年，帝国创设监察官制度，设作为国家高级长官的监察官2名，最初人选通常为退职执政官，公元前339年，法律明确规定1人必为平民，以限制贵族互相偏袒，具体由掌握官吏引迁、赏罚的人民大会百人团会议选出，任期不超过一年半。监察官最初仅主管户籍调查（后发展为贵族平民身份认定和元老院元老审定任命）、财产登记和征召士兵，掌管选举人、纳税人和役男等三种名册；后兼管财政，如编制国家预算，管理国家经济活动，执行国家财政收支及库藏管理，建立“帝国收支总账”和“元首金库”，直接控制调节全国财政收支，监督公民风纪等。

英国共和制及政府预算制度创立，不仅是国家治理议会模式的创新，而且也是国家治理权力运用及资金监督本质联系、内在逻辑与运行规律探索运用的经典。英国共和制及政府预算制度创立历经曲折、漫长过程，议会发展及控制方式与内容具体包括：

（1）议会准备期。中世纪大不列颠岛的盎格鲁-撒克逊诸王国，拥有相当诉讼裁决权和税收课征权的“贤人会议”（Witenagemot）或“智者大会”（The Assembly of Wise Men）是王国治理的重要权力机关。到“大咨政会”（Great Council）时，会议除限制国王肆意征税外，还有权限制或取消因王室奢侈、过分慷概、过分野心引发的支出授权，并规定国库独立实行包括王室年俸账户在内的年度审计。1215年，无地王约翰签署《大宪章》，法定“非赞同毋纳税”基本精神，同时明确对王权财政收支的审计和陈述要求，开国家预算审查监督先河。

（2）一院制议会时期。1246年，国民议会首次用Parliament命名，再从1265年“大议会”（The Great Parliament）到1295年“模范会议”，国家治理中的议会制度基本确立。具体工作主要有基金拨款授权制、君主议会外收入拨款制、议会授权基金专款专用制、行政向议会汇报开支制、浪费和未授权支出批评讨论制、蔑视拨款和挥霍财力制裁制等。

（3）两院制议会时期。1343年复活节举行议会，高级教士和世俗显贵在王宫白厅、骑士和市民在彩厅分别商讨国事，为两院制议会的开始。1690年，议会成立公共账户管理委员会，1780年，《丹宁议案》规定除君主私人金库和秘密服务款外，所有公共账户（含王室年俸）全部提交公共账户管理委员会。1787年，议会颁布《统一基金法》，“统一基金”成为政府在英格兰银行的公共账户（现代国库单一账户），自该年起，政府所有收支纳入统一基金收付。自此，历经近600年的英国宪政革命，终于以议会全面彻底监控政府资金及预算，英格兰银行具体经办管理政府收支，而开现代政府预算制度管理先河，实质性地完成现代共和制的议审制以及法制化、公开化的国家治理建设。

3. 我党的国家治理与国家监督发展

我党的国家治理与国家监督发展大致可分为根据地、国家建设恢复、意识整肃和改革开放四个时期。

（1）根据地时期（1927—1949年）。第一，我党的权力监督制度是在党尚无任何权力时就建立的，1927年4月，党“五大”选举产生中央监察委员会，1927年6月，中央政治局修改党章，规定全国和省两级党代会选举监察委员会，充分说明权力监督是我党建设的基本制度。第二，自井冈山根据地建立政权起，从苏区、边区到解放区，权力监督始终是政权建设基本内容。如1928年7月，党“六大”党章规定，取消监察委员会，增设“审查委员会”，以监督各级党部财政、会计及各机关工作。1931年7月，《鄂豫皖区苏维埃临时组织大纲》规定设立区内各级工农监察委员会，同年11月第一次全国工农兵代表大会通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》《工农检察部的组织条例》，设立各级工农检察机关，建立统一的中华苏维埃共和国监督体系。边区时期，各根据地虽未专设监督机关，但最高权力机关边区参议会选举产生最高行政机关边区行政委员会，同时监督各级政府行政、司法人员；边区各级政府监督所属机关及人员。1945年，党“七大”党章规定，中央监察委员会由中央全体会议选举。解放区时期，专门监察机构有所发展，如华北人民监察院统一行使高度集中监督权，检查、检举、处分，同时接受人民和公务员监督诉讼各级行政、司法和公共企业人员违法失职。第三，从苏区、边区到解放区，根据地军政资金活动无一例外地都是根据地权力运行监督的主要和核心内容。

（2）建设恢复时期（1949—1956年）。新中国成立后，在借鉴发展根据地经验基础上引入苏联做法，建立当时社会主义国家的生产发展和国家权力结构与权力运用监督体制。建立了适应高度集中的国有制和计划经济的以财政监督为主的国家行政监督和经济监督体系。如1954年，按宪法设立各级人大及常委会，定期听取并审议政府、法院和检察院工作，实施有关国家机构设置和人事任免等监督；按《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，设立中央、大行政区、省、专署和县五级人民监察委员会，组成行政监察组织体系；各级监委受本级政府领导和上级监委指导，各级监委指导各级业务部门监察机构；人民监察委员会改国家监察部等。

（3）意识整肃时期（1957—1976年）。由于国际国内各种原因，我国国家治理的权力监督逐渐走上相对单一的，以意识整肃为主的各种政治运动冲击约束权力的道路。如以“反右”“四清”“文革”等，替代常态国家治理的权力监督，国家监督制度建设基本停滞。又如1959年4月撤国家监察部、6月撤国务院法制局、全国人大及常委会审议制虚置等。“文革”时国家治理及国家监督更被彻底扰乱。但此间财政监督因资金业务管理需要，机构撤建几经反复，制度建设仍曲折发展。如1958年撤财政监察司，1962年一些地方陆续恢复财政监察机构，1964年国家实施央企财政驻厂员制度等。这表明即使在国家监督基本停滞时，权力资金监督也因业务需要，有自身相对独立的建设发展路径。

（4）改革开放时期（1978年至今）。改革开放后，国家治理随体制转换和经济发展，1978年后，加强人代会监督，全国人大恢复国家重大事项审批权和高级国家机关负责人任免权，宪法实施监督权；地方各级人大及常委会监督同级政府、法院、检察院工作；1979年1月，中纪委恢复建立；1982年，宪法规定，国务院和县以上地方政府领导管理监察工作；1986年12月，国务院重设监察部，中央部门和省级政府设置行政监察等。国家治理大致经历1980—1990年的中央主治转向中央地方共治、20世纪初期“和谐社会”的政府与社会共治，以及2013年后权力制约监督三个阶段。其中20世纪80年代是计划体制“放权让利”，权力由集中转向分散阶段；20世纪90年代是市场经济建设和中央财权回收巩固阶段；21世纪初期是中央转移支付和社会保障制度建设，促进中央与地方、政府与企业及社会共治阶段。由于各阶段的重点都是发展经济，国家治理相对注重权力运用，权力制约监督相对弱化。尽管20世纪80年代就提出“两个文明建设”，要“两手抓”“两手硬”，但具体措施欠落实。

4. 结论

中外国家治理与国家监督发展表明，虽然古希腊城邦市民共和制、古罗马贵族共和制、中国王朝制、城市共和制和现代民主共和制等的国家治理方式，因时代、地域、文化的不同而异，其中的权力运用及监督机制、范围、侧重点等也各有特色，但权力运用及监督的主线和基调不仅根本一致、固定不变；而且国家治理水平与自治、互治、共治等善治属性，与国家监督的机制、范围、侧重点等紧密联系；同时，权力监督始终以权利人、权力资金和权力及资金运用过程为标的来实施制度建设和改革发展。

三、国家治理与国家监督的一般与特殊

现有历史表明，国家治理的“政”和“政治”主线及内容明确清晰，但不同国家治理方式却有一定差异。

（一）一般国家治理与国家监督

现代国家治理普遍制度建设及实践表明，现代国家治理主要从整体流程的宪政治理、国家治理授权委托的党政竞选治理，以及行政权内外部监督三个层面展开。

1. 宪政治理

现代国家治理全部接受宪法制约监督，也就是普遍共识的国家治理的法治性或法治内涵，是谓“宪政”，即宪法治政或依宪执政。

2. 党政治理

现代国家治理中的权力制约监督，是从最初的权力委托授予，即作为执政酝酿的竞选阶段开始，到权力组织建立即执政准备的组阁环节，再到权力执行即执政实施等全过程展开的。在竞选阶段采用多党竞选方式，确保权力委托和授予竞争的公平、公正和公开，这种以党派力量制约监督国家治理的权力授予、形成和准备的过程，是谓“党政”，即党派治政或党派通过竞选治理行政。

3. 行政权内外部制约监督

众所周知，在“三权鼎立”国家，国家治理的外部监督非常强势。可以说这类国家的国家治理主要是在国家行政基础上，强调对国家行政的立法、司法、审计、社会等外部监督，以及引入第三方及市场主体“互治”或社会“共治”等制约监督国家行政权力运用实施。以至于国家行政常被掣肘，效率低下，在美国甚至出现总统“撂挑子”、白宫关门等现象。客观讲，国家治理的权力制约监督做到如此令人尴尬的地步，并非人们的主观意识和客观追求，而是国家治理现实利益及行为博弈的自然结果。能否理解为，这些国家在权力制约监督与权力运用效率选择上更偏重前者，这或许也是一个“仁者见仁，智者见智”的问题。同时，权力制约监督与相应效率损失是否相关，是否权力制约监督就一定伴随着权力执行实施的效率损失，并成为一种基本现实或规律等，可能都有待进一步深入研究。

国家治理与国家监督一般模式如图3所示：

（二）中国特色国家治理与国家监督

与国家治理一般模式相比，中国特色模式的不同主要是中国共产党统一领导下无多党竞选而实施党派民主协商，中国共产党直接执政和实施多元化、多渠道的内部监督为主。

1. 无执政酝酿阶段的多党竞选

中国共产党的执政地位及领导权，是中国共产党在国家革命斗争中秉承“解放劳苦大众”的共产主义信念，率领民众浴血奋斗并取得胜利创立的。中国共产党领导民众浴血奋斗的时期与过程，本质上就是中国共产党执政的酝酿时期和竞选过程。而现行多党竞选国家则是经过封建王权让渡的改良方式，从君权“神授”向“民授”逐渐转变，最后过渡到党派通过竞选获取国家治理授权委托的方式。与之相比，中国共产党的执政基础和授权根据，更有坚实的历史与现实基础、理论与实践基础、未来发展基础和民众基础，这也是习近平及党中央提出道路自信、理论自信和制度自信的基础和根源。

2. 党直接控制管理执政

虽然无多党竞选，但中国共产党执政制约监督权力的力度却远非竞选制国家能比。因为，中国与其他国家的国家治理实践及事实表明，中国共产党的直接领导管理，实行党委、党组主体责任制以及党纪委监督责任制等，直接控制管理着党的执政。这既消除了竞选制前置而间接的承诺控制所面临的诚信履诺风险，又通过直接控制确保党政制约监督和执政目标及执政效率。

3. 国家治理中侧重内部监督

（1）侧重内部监督是中国国家治理区别于国外的重要特色，也是我国社会主义制度及国家治理实行党的一元化领导和执政的特色。因为，中国国家治理不搞“三权鼎立”和“一府两院”，而是实行党的统一领导与多党民主协商治理。

（2）中国国家治理实行党统一领导的内部监督为主的、多种形式并存、各司其职、各有侧重的综合性、专业性、多渠道、多功能、全方位、全要素的监督制度。这种特色不是某个人、某些人甚至中国共产党单方面的主观意志，而是中国国家革命的历史与现实选择和斗争结果。

（3）中国国家治理实践表明，党统一领导在统筹性、集中性、效率性、协调性、连续性等方面，与多党竞选、三权鼎立国家治理相比有十分显著的优势。这已在地震、海啸等自然灾害应急处理方面得到过反复的实践及事实证明。

综上分析，中国国家治理特色模式如图4所示：

需要说明的是，中国国家治理中的宪政本质上与国外并无差别，如习近平及党中央明确提出的“依法执政就是依宪执政，依法治国就是依宪治国”。但现实中一直有党与宪、党与法的轻重、主次、大小等比较说法，对此习近平指出：“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。我们有些事情要提交党委把握，但这种把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一种政治性、程序性、职责性的把握。这个界线一定要划分清楚。”

四、我国国家治理与国家监督的发展

（一）我国国家治理与国家监督现有构架

我国现有国家治理与国家监督是中国革命建设实践的具体选择，既有极强的顶层设计，又有现实条件限制与历史路径依赖。研究文献将新中国成立后的国家治理发展，抽象概括为统治、管理、治理，“他治”“自治”“互治”“共治”“善治”等。实际上这些都是不同时期的不同主要目标和侧重点，都是历史及现实条件下的顶层实践抉择，都是我党在统领国家时的权力运用与权力监督。我国国家治理与国家监督既有中国特色，又尊崇现代国家治理对权力运用要素及过程的监督结构与作用原理。作用机制如图5所示：

与国外“三权鼎立”的事前制约监督比，我国国家监督主要是党纪检查机关依靠其他监督线索，如社会曝料、发案、举报、账务审计、事后侦查等，以“双规”、立案、调查和移送司法等事后追惩打击产生的威慑作用实现权力制约监督。权力运用的事前、事中等实时制约监督较弱，尽管党代会制、党组负责制、党风政风整治、“民主生活会”和“组织生活会”制等有一定事前、事中监控作用，但属非针对性普遍预防的思想措施，缺乏对权力运用过程制约监督。党的十八大后的反腐成果显示，土地转让、审批权滥用、侵占贱卖国有资产、官商联盟等领域案件占比近80%，这充分表明权力资金和权力运用流程制约监督不力。

（二）我国国家治理现代化的国家监督改革发展

我国国家治理与国家监督发展，是国家治理与国家监督内在逻辑与演变规律在国情条件下顺应历史潮流的发展。具体讲，国家治理与国家监督主要表现为权力人、权力资金和权力运行过程三方面。

1. 权力人治理监督

相关国家的权力人严格自律及行为规范，与我国党风廉政建设相类似。一是公务员管理和教育制度化，如普遍实行《中华人民共和国公务员法》，要求公务员具备严肃认真、守纪律、善服从和不感情用事、诚实可靠、勤劳自律、洁身自爱、公私分明的品德标准，经常接受公务员守则和廉政等职业道德教育，职务晋升必须经相关教育培训。二是明确规定公务员操守，如实行严格检查制度，定期全面检查考核工作；公务实行报告签字制度；工程项目招投标、财政支出、警察执行公务等实行两人以上把关同行制；公务人员不能从事第二职业；建设、规划、医药、财税、社保等权力部门公务员实行定期转岗、任职限期制等。

权力运用监督历来是我国国家治理及政权构造的顶层设计问题，自2002年党十六大后，党中央一直着力权力运行监督制度建设，确立权利人治理监督机制。具体进程及内容如下：

（1）十六大报告的总体设计和具体措施。总体设计是“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”。具体措施是重点加强对主要领导干部、人财物管理使用监督；完善重大事项和重要干部任免制度；完善党的纪律检查体制和建立完善巡视制度；改革发挥司法和行政监察、审计等监督作用；实行多种形式的领导干部述职述廉；健全重大事项报告、质询和民主评议；认真推行政务公开；加强组织监督和民主监督；发挥舆论监督作用。

（2）十七大报告（2007）的改进思路和新增内容。改进思路是“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。增加内容包括：让权力在阳光下运行；坚持用制度管权、管事、管人；国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责；完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力；健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度内容。

（3）十八大报告（2012）则进一步新增保障人民知情权、参与权、表达权、监督权；坚持科学决策、民主决策、依法决策；建立健全决策问责和纠错制度；推进权力运行公开化、规范化等内容。

（4）十八届四中全会则明确要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，来强化行政权力制约监督的合力与实效。

2. 权力资金治理监督

国家监督中制约权力资金及运用的核心和根本是财政监督，财政监督是既包括立法、审计、社会等的财政监督，也包括政府财政部门对自身和其他部门财政监督的再监督。国家治理的权力运用及监督的基本现代化，以及宪政、党政下的社会自治、互治、共治的现代化善治基本确立，就是国家既实现财政对自身和其他部门的财政监督，又实现立法、审计、社会的监督财政。

（1）强化人大预决算审查监督。现代国家治理制度及实践表明，立法对政府预决算的审查监督是宪政和国家治理现代化的重要内容。根据新修《中华人民共和国预算法》规定，人大财政监督具体包括：组织上县级人大建立专门机构、省市级人大建立专委会，具体负责预决算审查监督。工作上实行专门机构或专委会初审制。审查监督内容在原有预决算和调整预算基础上，增加预算执行情况报告。明确规定人大预决算审查主要是合理性、科学性、可行性、可持续性审查，这与审计、财政监督的合法性、合规性、安全性、绩效性审查有一定区别。预决算增加到四类，另加上转移支出、债务支出和重大支出项目审查监督等。

（2）强化审计监督。一是完善政府预算执行审计报告公开和追责机制。自2003年“审计风暴”后，审计监督的社会效应和公信力提升，但同时也存在选择性审计公开和相应追责落实及公开等问题。应实行审计信息全面公开并建立健全相应的部际追责及公开机制，强化我国审计监督和实行十八届四中全会对审计监督要求的目标。二是修订后的《中华人民共和国预算法》规定，县级以上政府决算经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人大常委审批（第七十七条）。县级以上各级人大常委会应结合本级政府财政收支审计工作报告审查本级决算草案（第七十九条）。县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督，对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应向社会公开（第八十九条）。上述立法指明了强化审计监督作用的发展方向。三是推广强化审计监督的相关地方经验。

（3）加强财政部门监督。与人大、审计的监督财政比，财政部门监督通常遭冷遇，原因主要是内部且属部门级监督。实际上，财政部门监督并不单一，而是具有系统层次性结构。一是财政分配派生核算、反映、监督职能，具有会计监督作用，由财政部门监督其他部门权力资金及使用。二是财政专设监督机构是国际惯例，表明国家治理中权力资金运用监督的核心性、根本性和关键性普遍存在，财政部门监督通常作为重要内部监督，并列于立法、审计等外部监督，并以财政部门监督突出的内生性专业监督优势，区别并支持、辅助议会、司法和审计等监督，是不可替代的相对独立的国家监督。三是市场经济国家治理普遍都实行财政监督相对独立和高于同级部门的专管监督、报告制和派驻派出制。四是市场经济国家治理普遍都有明确的、直接监管资金业务全流程的财政部门监督，如直接参与部门、机构、地方的预算编审和上报，直接参与财政收支执行监管及其执行后监督检查等。

（4）健全完善社会监督。国家治理中权力资金运用的社会监督，是参与者最多、涉及面最广、偶然性最大、权力及资金运用者最不确定的监督。在党的群众路线和“民生”时期，国家治理权力及资金运用大量转入民众养老医疗、新型城镇化、新农村建设、涉农补助等基层治理，权力资金运用社会监督已然到来。目前国家已陆续颁布加强乡镇财政资金监管、充分发挥乡镇监督管理支农资金作用、乡镇财政资金监管工作办法和流程、加强基层财政资金管理等制度，在财政资金监管信息通达、公开公示、抽查巡查等方面，为健全、完善、强化相关资金规范管理和制约监督权力及资金运用提供了制度保障。但仍有必要从国家治理高度，在政府信息公开前提下，健全完善社会监督的举报、受理、立案、调查、处理、追责、公开等规范，保障社会监督的有效实施。

3. 权力运行过程治理监督

国际上权力运行过程监督的通常做法，主要是公众参与权力运行和权力运行过程公开透明、严格监督、权力运行结果绩效考核及责任追究等。公众参与权力运行过程和权力运行过程公开透明，如公众充分知情，听证、查阅相关档案和索取信息、行政陈述、参与决策、调查核实审理等；鼓励舆论监督，报刊、电台、电视报道内容只要属实，不泄露国家机密皆受法律保护；权力运行网络化、电子化，实行网上或在线提供社会服务和社会管理，公民、工商企业、学术研究机构及其他政府部门不仅在线享受简便快速的公共服务，还了解政府要员行踪及公开言论，可查阅所有公开文件等。严格实施议会、审计、司法（含警察）、社会组织（如透明国际）等监督权力运行，这是我国学界十分推崇的“三权鼎立”“分权制衡”体制下的强势外部监督。权力运行结果绩效考核及责任追究，是通过评价政府支出绩效目标与政府职能的相关性、实现绩效目标所采取措施的可行性、所需资金的合理性等监督权力运行。

深化我国权力运行过程监督，主要有权力运行过程的分解、公开和监督等具体措施。

（1）权力运行过程分解。“分权以制权”是经典的权力构造理论。实践表明，分解权力不但能有效制约权力运行，还能有效监控权力运行，防止权力滥用。根据党十七大“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”设计，应健全完善决策权在党组、执行权在行政、监督权在纪检监察和业务监督部门的权力结构和运行机制。一是决策权、执行权、监督权分离；二是决策人、执行人和监督人分离并公开化；三是权力人与权力资金运行分离，权力人监督主要由党风整治和党政监督实施，权力资金监督主要由财政、国库、审计等业务监督实施。

（2）权力运行过程公开。权力运行公开透明是避免权力舞弊滥用的最基本措施（“见光死”）。实践表明，历史上的权力舞弊滥用几乎都源于权力运行不公开透明。权力运行公开化是党中央深化权力运行监控制度建设的基本内容，也是党十六大以来的重要制度建设。目前，政务公开、公示、工作透明，重大事项重点监管，加强组织监督等已基本建立；民众的知情权、表达权，权力运行公开化、规范化等正逐步推进。在此基础上，一是进一步深化、细化、具体落实已建或在建制度，避免走形式；二是统一规范、完善权力分类清单及公开制；三是探索推行提高政府工作透明度和公信力的具体措施；四是探索保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的具体措施，在此基础上探索发挥民主监督和舆论监督作用。

（3）权力运行过程监督。权力运行过程监督具体措施已基本包括在权力人和权力资金监督中，特别需要加强的是，财政部门对权力资金使用过程的直接监督和对相关权力人行为过程的间接监督。

参考文献：

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