全面从严治党与全面深化改革、全面依法治国是一体化的过程

高新民

在坚持改革开放大方向的基础上，在承接十六大、十七大提出的全面建设小康社会的基础上，十八大提出更高标准的全面建成小康社会目标，并先后提出全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党，明显勾勒出中国共产党治国理政管党的大思路。把握全面从严治党与全面深化改革、全面依法治国的关系，领悟全面从严治党在中国特色社会主义事业总体布局中的地位，对于实现全面建成小康社会具有至关紧要的作用。

一、全面从严治党的核心功能是实现党对中国特色社会主义事业的领导

全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党形成当下中国特色社会主义的总体布局。全面从严治党在提出的时间顺序上迟于上述三个全面，但绝不意味着全面从严治党的重要性低于其他方面。全面从严治党在中国特色社会主义事业总体布局中的战略意义、核心功能就是确保实现党的正确领导，充分发挥对其他三个全面的政治保障作用。

全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国都需要党的政治领导、统筹推进。

小康社会是中国共产党凝练了近代以来中国人民的愿望和理想，总结了探索现代化建设的正反经验而提出的目标。小康社会包含经济政治文化社会生态文明等各方面的目标，政治制度是其重要组成部分。中国的基本政治制度就是以中国共产党为领导核心构建的，党的地位和政治作用是核心问题。就建成小康社会的过程而言，从1980年代提出小康社会，到2000年初步实现小康，再到十八大提出全面建成小康，其目标要求也是在发展中不断提高，需要依据发展的具体情况适时制定各种具体目标。但是，即使是科学的目标，也不会自动实现，需要一定的政治力量领导人民努力奋斗才能实现。改革开放的基本原则的制定，发展阶段的重要节点，如以经济建设为中心还是以阶级斗争为中心，是否进行以市场体制为导向的改革，是仅仅以GDP为导向还是坚持科学发展等重大问题，都是中国共产党整合各方面力量、顺应人民的意志和时代潮流而确定的，也是动员人民为全面建成小康社会而努力实践的过程。改革开放的历史证明，党是全面建成小康社会的政治领导力量。

党是全面深化改革的政治方向引领者、顶层设计者和基层创新的组织与推动者。全面深化改革是实现小康社会的强大动力和保证。三十多年来的改革开放实践积累了很多重要经验，最基本的就是坚持党的领导，贯彻党的基本路线，坚定走中国特色社会主义道路，始终保持改革的正确方向。十八届三中全会指出当前改革已经进入攻坚期和深水区，由此决定了执政党更需要冲破某些思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，从改革的系统性、整体性、协同性把握大局，把自上而下的顶层设计与自下而上的基层创新结合起来，以党的正确领导和人民的支持来推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。唯有从严治党，推动党自身的改革与创新，党才能承担起顶层设计、总揽全局、协调各方的职责。

党的领导是社会主义法治最根本的保证。这一问题，说到底是政治与法律的关系。任何国家的法治体系都是在特定政治环境中运行的，都是对既成的政治关系和社会关系的认定。正因为如此，很多国家的宪法和法律都不允许以推翻现行国家政权为目的进行颠覆活动。中国特色社会主义法治道路、法治理论、法治体系，不过是对现存的中国政治关系社会关系的认定，党的领导是法治的特定政治环境和政治条件。但是，法治建设有其客观规律性，保障司法公正就需要保证司法运行的相对独立性，也恰恰因此，决定了全面依法治国必须改进党的领导方式和执政方式。党领导人民制定实施宪法法律，但党自身必须在宪法法律范围内活动，这既体现了党的领导，又是对党自身的制约。

全面从严治党与上述三个全面是相互影响、互动的关系。一方面，党是实现上述三个全面的领导力量，从严治党是为了保证党的领导正确，使党能够承担起领导的职责。需要特别指出的是，全面从严治党贯穿、渗透于为全面建成小康社会而奋斗的各个方面、全部过程之中，与全面深化改革、全面依法治国共同构成实现党的目标的重大战略部署。另一方面，全面从严治党并非单向度对其他三个全面发挥作用，其他三个全面也对党的建设提出了更高的要求，要求党自身能够适应深化改革、依法治国的需要。改革开放以来当代中国的重大进步，说明党的建设与中国特色社会主义的发展总体相适应。但与国内外形势发展相比，与党所承担的历史任务相比，党的领导水平和执政水平，党组织建设状况和党员干部素质、能力、作风都还有不小差距。党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验依然存在，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险依然存在，落实党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重更为紧迫。党需要坚持解放思想、改革创新、求真务实，增强党的执政能力、先进性建设和纯洁性建设，全面加强党的自身建设，建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强核心，这些是全面从严治党所要达到的直接目标。

二、“四个全面”统一于国家治理体系和治理能力现代化之中

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是十八届三中全会提出的改革目标。

一般说来，治理“最广泛的含义就是指协调社会生活的各种方法和途径”。在中国特色社会主义话语体系下，在建设中国特色社会主义的大背景下，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和执行制度能力的集中体现”。就国家治理的制度体系而言，其具体内涵是“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排”，即一整套紧密相连、相互协调的国家制度。就治理能力而言，则是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。国家治理体系与治理能力是一个有机整体，相辅相成。

国家治理体系和治理能力现代化的核心在于党的执政方式和执政能力。从制度体系来看，国家治理体系现代化要求执政党在坚持基本政治制度的前提下，从健全市场经济体制和依法治国的要求出发，统筹协调党与人大、党与政府、党与政协、党与司法、党与经济社会事务等多方位关系。改革开放三十多年的实践证明我们的国家治理体系总体上适应了时代的需求。但是，相比经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比日趋激烈的国际竞争，相比实现国家的长治久安，国家治理体系还有许多亟待改进之处。仅以全面深化改革为例，既然市场在资源配置中起决定性作用，政府与市场的关系是深化改革的重点，那么在政府的职责权限发生重大变化、权力法授的同时，也意味着执政党领导经济文化社会事务的制度化途径、方式也受到市场经济和法律法规的限定，党的领导要坚持，党的决策方式和领导方式的自我更新也势在必行。时代发展、社会变化的客观情势既需要党改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又需要党构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。

从治理能力现代化来说，首先突出表现为要求党具有运用制度和法规来统筹协调各方力量、推动改革稳定发展的能力，构建与市场体制相适应的制度环境的能力，以法治思维和法治方式解决问题的能力，创新社会治理体制机制的能力，实现社会公平正义的能力，等等。这些都是党的执政能力的重要内容。全面从严治党，就是从提升党的内在素养、执政能力出发，把党建设成为学习型、服务型、创新型马克思主义执政党。

从更现实更具体的视角来看，国家治理的效率与当下政府职能部门简政放权是紧密联系在一起的。现在简政放权往往是单纯依赖部门的自我确权，该放什么权、不该放什么权力由职能部门自己认定。但影响改革的最大障碍恰恰在于某些部门利益作祟，难以真正做到理顺职责权限。这就需要有政府部门、行政相对人、人大专委会、研究机构等多方力量的共同确权。在现行体制下，能够动员各方、整合各方力量共同确权的，还是执政主体——中国共产党。党的总揽全局、协调各方能力首先体现于深化改革与法治建设的统筹联结之中，党的领导方式、执政方式也在这种统筹安排、依法改革的顶层设计之中实现自身转变，所谓科学执政、民主执政、依法执政的水平也蕴含于其中。

三、在推动改革与法治建设中提升全面从严治党水平

“四个全面”作为中国特色社会主义的总体布局是有机统一的整体。党只有解放思想、与时俱进，推动自身改革，才能为其他三个全面提供政治保障，并在推进全面深化改革和全面依法治国中提升管党治党的水平。

第一，在完成党的中心工作中坚持全面从严治党。

密切联系党的中心工作加强党的建设是中国共产党的传统优势。十八大指出：“以经济建设为中心是兴国之要，发展仍是解决我国所有问题的关键。”因此，抓住科学发展这个中心工作，通过深化改革和依法治国来推动发展，是党的建设成效和执政能力的重要体现。全面从严治党绝不是脱离中心工作，就党建搞党建。全面从严治党只有与中心工作一起谋划、部署、考核才能实现“四个全面”的协调发展。在这一问题上，需反对以形式主义搞党建。

第二，在领导经济体制改革和政治体制改革中实现“重构政治生态”。

政治生态是借鉴自然科学的生态学理论而提出的概念。这一概念从学术上讲可以理解为政治行为个体与政治环境的关联及生存状态。政治生态学就是以政治行为与环境的关系为研究对象。习近平总书记使用这一概念时更明确地概括为从政环境。政治生态中最基本的要素就是政治行为主体（个体或集体）、制度，以及如空气般充塞于行为主体和制度中的价值理念。这些要素依据特定规则联结为相互影响、相互作用的整体。个体的某种腐败行为，如果仅仅是个别行为、偶发现象，可以理解为行为个体的变异。但如果某些部门腐败行为成批量出现，某些地方大案、窝案一再出现并冲击着社会心理底线，则说明在某些领域、某些地方政治生态发生了变异。

习近平总书记提出重构政治生态问题，主要源于一些地方和部门政治生活非正常，其表现形式多样，有的是形成形形色色的圈子文化，独断专行与软弱涣散同时并存，有的形成系统性、塌方式、家族式腐败，等等。构建风清气正的政治生态，其“治本”之道，就是从经济体制上减少权力干预微观经济的空间，政治上对权力过于集中进行改革，对干部人事制度特别是选人用人机制进行改革。这恰恰是党的十八届三中全会和四中全会所强调的经济方面让市场在资源配置中起决定性作用，政治方面强化权力制约和监督体系，把权力关进制度的笼子。这两大领域又都需要法治的保障和规范。重构政治生态，党风廉政建设和反腐败的源头治理就蕴含在全面深化改革和全面依法治国之中。

第三，党内法规制度与国家法规相协调，为党的建设、党的领导方式执政方式转变奠定有章可循、有法可依的良好基础。

党内法规是管党治党的重要依据，也是建设法治国家的有力保障。党章与国法有相通之处，如党的为人民服务的宗旨、民主集中制的组织原则，与国法的规定是相同的。但党规与国法的适用范围、适用主体、实施手段、层次要求毕竟有所不同，因此在具体操作中，不可以党规替代国法，需要注重整体功能，防止出现操作中的矛盾。

第四，建设两个“服务型”，形成党的作风建设长效机制。

所谓两个“服务型”，是指建设服务型政府、服务型基层党组织。作风建设直接关系到党和政府在民众中的形象，党的作风建设、干部队伍的作风建设是全面从严治党的重要内容之一。作风问题有领导者、干部个体因素的影响，更有制度的整体导向、规范、约束的影响。从源头上来看，以法治的途径打造服务型政府，迫使所有的工作人员只能按照权力清单为服务对象服务而不能滥用权力和不作为，是根本所在。打造服务型基层党组织，以建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党为党建目标，则促使党组织以服务的姿态面向社会公众，形成党内和社会的凝聚力。而“学习”与“创新”是否有效，也只能以是否更好地为人民服务这一终极标准作为检验的基础。良好的作风建设，只有蕴含在制度、法治的规范中，才能形成真正的长效机制。

（原载于中国浦东干部学院、中共浦东新区区委党校、解放日报、组织人事报等联合召开的“推进全面从严治党理论研讨会”论文集）