十一、

《机关基层组织工作条例》是机关党的工作必须遵循的基本规章

——关于机关党的制度建设

党的制度，是依据党的政治原则、组织原则和党的纪律，对党组织和党员提出的具体规范和要求，是长期以来党的领导工作和党内生活中经验教训的理性总结和科学概括，是党组织和党员必须共同遵守的行为准则和规范，是党内所有法规、条例和规则的总称。加强党的制度建设，有利于更好地发挥党章及其他党规党法的作用，有利于科学指导党内生活，正确调节党内关系，规范党组织和党员的言行，使党的活动更加符合党的根本组织原则和党的建设的规律，使党的各项工作进一步科学化、民主化、规范化，保证党的各项事业的健康发展。

我们党开展机关党的建设的历史很长，机关党的建设制度也经历了一个长期发展完善的过程。1945年，党的七大通过的党章，首次对机关党的基层组织设置、主要任务作了较明确的规定，为开展机关党的建设提供了根本遵循。除了党章，中央于1949年11月9日下发了《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》、1988年2月13日转发了《关于加强和改进中央党政机关党的工作的意见》，为加强中央国家机关党的建设提供了较为全面的遵循。在此基础上，1998年中央颁布并于2010年修订的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（以下简称《条例》），成为我们党第一部关于全面规范机关党的建设的党内法规，同时，这也是关于机关党的建设的最新的党内基本法。总的来看，目前机关党建形成了以党章和《条例》为核心的基本制度，以党建工作责任制、党建工作考核评价制度、机关纪检巡视制度、机关党组织列席会议制度等一系列具体制度，为推动机关党建科学化、规范化、制度化提供了保障和支撑，是加强机关党的建设必须遵循的制度依据。

习近平同志高度重视从制度上建设党，提高党的建设的制度化、法治化、规范化水平。特别是党的十八大以来，他从管党治党、执政治国的战略高度，对新形势下构建党内法规制度体系、全面提高党的建设科学化水平提出明确要求、作出重要部署，要求各级党委（党组）都要把党的制度建设作为事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务，摆到更加突出位置，切实抓紧抓好。这也鲜明地体现在他对机关党的建设的要求上。

2010年9月20日，他在国土资源部专题调研机关党建时指出，新修订的《条例》体现了党的理论创新、实践创新、制度创新的新成果，贯彻了党中央对机关党的工作的新要求，吸收了各级党和国家机关党的建设的新经验，是机关党的工作必须遵循的基本规章，强调各级机关党组织首先是中央和国家机关党组织要认真贯彻落实新修订的《条例》，不断提高机关党建工作科学化水平。

2012年12月4日，他在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。”

2013年2月23日，他在主持中央政治局第四次集体学习时强调，“任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责”，“广泛开展依法治理活动”。

2013年6月18日，他在党的群众路线教育实践活动工作会议上指出：“要把中央要求、实际需要、新鲜经验结合起来，制定新的制度，完善已有的制度，废止不适用的制度。不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束，使贯彻党的群众路线真正成为党员、干部的自觉行动。”

2013年7月，他在河北调研指导党的群众路线教育实践活动时指出：“不管建立和完善什么制度，都要解放思想、实事求是、与时俱进，体现群众意愿，体现改进作风，体现提高效率，体现机关管理规律，确保针对性、操作性、指导性强。”

2013年11月，他在党的十八届三中全会上强调，要增强按制度办事、依法办事意识，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，深入推进党的建设制度改革。

2014年1月7日，他在中央政法工作会议上强调：“要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生效。”

2014年2月17日，他在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上强调，必须适应国家现代化总进程，建立更完备、更稳定、更管用的制度体系，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，使国家治理体系更加有效运转。

2014年5月9日，他在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时强调：“制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面。”

2014年10月8日，他在党的群众路线教育实践活动总结大会上强调，“坚持思想建党和制度治党紧密结合”，“加强警示教育，让广大党员、干部受警醒、明底线、知敬畏，主动在思想上划出红线、在行为上明确界限，真正敬法畏纪、遵规守矩。思想教育要结合落实制度规定来进行，抓住主要矛盾，不搞空对空。要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程”。

2015年1月13日，他在十八届中央纪委五次全会上指出，“依规治党，就是要进一步完善党内监督制度，尤其要完善全党一体遵循的准则”，“各级党组织要把严守纪律、严明规矩放到重要位置来抓，努力在全党营造守纪律、讲规矩的氛围”，“各级领导干部特别是高级干部要牢固树立纪律和规矩意识，在守纪律、讲规矩上作表率，自觉做政治上的‘明白人’。特别是要加强对年轻干部的教育引导，让他们从进入干部队伍起就知道守纪律、讲规矩的重要性和严肃性”。

2015年2月2日，他在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上强调，“每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律”，“要做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事”，“党纪国法不能成为‘橡皮泥’、‘稻草人’，违纪违法都要受到追究”。

2015年6月4日，他在听取2015年首轮专项巡视汇报时指出：“要坚持依法治国、依规治党，把纪律和规矩挺起来、立起来，严格按照纪律和法律的尺度，把执法和执纪贯通起来，使全面从严治党的任务真正得到落实。”

2015年6月11日，他在中央政治局常委会议审议巡视工作条例修订稿时指出：“依规治党，首先是把纪律和规矩立起来、严起来，执行起来。党的性质、宗旨都决定了纪严于法、纪在法前。要把党的纪律和规矩挺在前面，用纪律和规矩管住大多数，使所有党员干部严格执行党规党纪、模范遵守法律法规。”

2015年6月26日，他在十八届中央政治局第二十四次集体学习时强调，“法规制度的生命力在于执行”，“要下大气力建制度、立规矩，更要下大气力抓落实、抓执行，坚决纠正随意变通、恶意规避、无视制度等现象”，“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督察和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落实。对违规违纪、破坏法规制度踩‘红线’、越‘底线’、闯‘雷区’的，要坚决严肃查处，不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决防止‘破窗效应’”，“坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化。问责既要对事、也要对人，要问到具体人头上”，“要在全党开展法规制度宣传教育，引导广大党员、干部牢固树立法治意识、制度意识、纪律意识，懂法纪、明规矩，知敬畏、存戒惧，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围”，“领导干部不论职务多高、资历多深、贡献多大，都要严格按法规制度办事，坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外。越是领导干部，越是主要领导干部，越要自觉增强法规制度意识，以身作则，以上率下，尤其要善于依法规制度谋事、依法规制度管人、依法规制度用权，自觉维护法规制度的严肃性和权威性”。

2015年10月29日，他在十八届五中全会第二次全体会议上指出：“要把制度建设摆在党的建设的重要位置，以制度建设巩固思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设成果，加强制度执行力建设，为党的长治久安提供坚强制度保障。”

习近平同志这些重要论述，一是明确回答了机关党的工作的制度依据问题 ， 充分体现了党中央运用法治思维 、 法治方式管党治党的思想 ， 对规范机关党建工作具有重要意义 。党的十八大强调，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用。十八届三中全会明确提出了深化“党的建设制度改革”的战略任务，并将其与经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革一起纳入全面深化改革的总体布局。十八届四中全会对全面推进依法治国作出战略部署，把“形成完善的党内法规体系”纳入全面依法治国总目标，提出了“加强党内法规制度建设”“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”的重大任务，这标志着依规治党正式成为全面依法治国的重要内容和应有之义。中央还印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》和《深化党的建设制度改革实施方案》，对加强党的制度建设、深化党的建设制度改革作出系统规划。加强机关党的制度建设是搞好机关党建工作的可靠保证。有了制度建设，机关党的各方面建设才有坚实的基础、可靠的保证和切实的加强；离开了制度建设，机关党的各方面建设就会流于形式，难以奏效，出现落空的危险。机关党的制度建设，是机关党的建设的关键环节，是衡量机关党的自身建设好坏的一个重要标志。只有机关党的制度建设搞好了，机关党建工作才能得到切实加强，机关党的建设的各项任务才能落到实处。《条例》对机关基层党组织的职责作了明确规定，是机关党组织履行这些职责的制度依据，使机关党组织的各项活动实现了有制可依、有章可循，从而保证了机关党组织各项工作的顺利开展。实现机关党的工作制度化、法治化、规范化，一项重要的基础工作，就是全面贯彻落实《条例》。

二是指出了机关党建工作的长期目标 。制度建设是党的建设实现科学化的根本保证。《条例》对加强和改进新形势下机关党的建设作出了新的规定，为提高机关党的建设科学化水平提供了重要指导。但在具体实践中，积极推进机关党建科学化仍需付出较大努力。全国党的建设研究会机关专委会和《紫光阁》杂志社，于2012年5月至10月联合进行的专题调研表明，《条例》虽然颁布几年了，但其中的一些重要规定和要求在一些部门和单位并没有很好地落实，在贯彻执行中存在一些亟待解决的突出问题。具体表现在四个方面：（1） 对机关党建工作重视不够 ，重业务、轻党建的现象仍旧存在，没有把机关党建工作摆上重要位置，也不能给机关党组织发挥作用创造条件、提供支持，客观上造成机关党建工作被边缘化、虚化。（2） 对机关党建工作的领导和指导还需加强 。《条例》规定：“各级地方党委常委会每年至少听取一次机关工委（党委）的工作汇报。”截至2012年10月，全国有13个省区市达到了这一要求，有3个省的党委常委会从未听过机关工委工作汇报。（3） 机关专职党务工作人员配备不足 。全国31个省区市和新疆生产建设兵团中，只有16个达到了要求。（4） 有些地方机关党组织活动经费未列入行政预算 。截至2012年10月，尚有10个省区市机关党组织的活动经费没有列入行政经费预算。一些地市县的情况较为严重，机关党组织活动经费不足，党费留存比例较少，制约了机关党组织活动的开展，影响了机关党组织作用的发挥。由此可知，“不断提高机关党建工作科学化水平”是一个艰巨复杂的过程，必须作为开展机关党建工作的长期目标。

学习贯彻习近平同志这些重要论述，一要以《条例 》 为基本遵循 ， 以推动机关党建体制机制创新为途径 ， 全面深化机关党的建设制度改革 。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系是指党领导人民群众管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队、党的建设等各领域的体制、机制和相关法律安排。国家治理能力是指运用国家制度管理社会各个方面事务的能力。无论是国家治理体系，还是国家治理能力，其最终出发点和落脚点都是为了提高党领导和执掌国家政权的能力。而机关党的建设与此紧密相关。机关的性质和地位，决定了深化机关党的建设制度改革具有特殊重要意义。这是保持和发展党的先进性和纯洁性、提高党的执政能力的必然要求，是巩固党的执政地位和完成党的执政使命的必然要求，也是提高国家治理能力的必然要求。当前，现有机关党建领导体制和工作格局已不能完全适应实践发展要求，必须以《条例》为基本遵循，深入推进机关党的建设制度改革，从而为更好发挥机关党建在党和国家事业发展中的独特作用提供制度保障。从中央国家机关工委来说，具体要做好以下几项工作：

（1） 充分认识 《 条例 》 对深化机关党的建设制度改革的重要意义 。机关党的制度建设，是机关党的建设的关键环节，是做好机关党建工作的根本保证。《条例》不仅是机关党的工作必须遵循的基本规章，还是推进机关党的建设制度改革的基本遵循，也是建立健全机关党的建设制度必须坚持的总依据。要充分认识《条例》在机关党的建设中“党内基本法”的定位，深刻把握《条例》所体现的制度思维和法治思维，不断提高运用制度方式、法治方式推动机关党的建设的能力和水平。要深入研究《条例》所涵盖的机关党的建设的制度内容，加快健全与之相配套的实体性和程序性制度，进一步充实完善机关党的建设各项具体制度，推动形成内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的机关党的建设制度体系。

（2） 完善机关党建工作制度 ， 改进工委对机关党建工作的领导 。要不断改进和完善贯彻《条例》的具体措施，把《条例》的规定进一步明确、细化、实化，从制度层面推进机关党建工作重点难点问题的解决，比如，机关党委常务副书记列席部门党组（党委）重要会议包括哪些，机关党组织在干部监督管理中的作用怎么体现，机关党务干部怎么交流等。要加强对机关党建的宏观规划，根据中央对党的建设重大部署，加强顶层设计，提出中长期规划和年度工作计划。要加强对机关党建的分类指导，落实工委机关分类联系各部门制度，完善工委班子成员党支部联系点制度，有针对性进行指导和服务。

（3） 加强与部门党组 （ 党委 ） 沟通联系 。听取意见建议，共同研究和推动重点难点问题的解决，包括对机关党组织的机构设置、人员编制和干部配备，党员领导干部党内生活的管理和政治、思想、作风等方面情况的检查和监督，对违纪党员领导干部的处理等。

（4） 健全完善机关党的工作报告 、 约谈 、 巡视 、 考核等制度 。各部门机关党委每年要向工委报告工作；工委要以约谈部门机关党委常务副书记、部门机关纪委书记和纪检工作巡视为重点，了解机关党建工作和纪检工作的开展情况，加强对工作的领导。工委要健全机关党建述职评议考核制度，在总结中央国家机关开展党建述职评议考核经验基础上，制定出台党建述职评议考核的制度文件，对述职评议考核的内容、标准、办法、程序以及考核结果的使用作出明确规定，为开展机关党建工作考评提供制度依据和保障。

此外，还要完善机关党建工作责任制和机关基层党组织的工作机制，制定部门党建工作领导小组工作规则和工作制度，积极探索建立推动有条件的部门机关党委工作机构与干部人事等部门合署办公、推动机关党委与人事部门负责人交叉任职、推进机关“两委”书记任职交流的制度机制。总之，就是要抓住全面深化改革这个契机，积极推进机关党建制度改革，使机关党的制度建设水平有一个全面的提升。

二要以对 《 条例 》 落实情况进行督查为抓手 ， 着力形成推动 《 条例 》 贯彻落实的工作合力 。在推动《条例》贯彻落实中，工委负有督促检查《条例》贯彻落实的责任，部门党组（党委）负有指导、督促本部门机关基层党组织贯彻落实《条例》的责任，部门机关党组织负有全面贯彻落实《条例》的主体责任，三者要形成上下联动、各负其责抓落实的整体合力。

（1） 工委要履行好领导 、 督促检查和落实职责 。要大力宣传《条例》对机关党建的重大意义，组织机关党组织和党务干部认真学习《条例》，不断改进和完善贯彻《条例》的具体措施，认真履行《条例》赋予的职责，通过约谈、巡视、调查研究等方式，了解掌握各部门贯彻落实《条例》的情况，促进好做法好经验的交流，切实推动《条例》在中央国家机关的落实。要深入研究各部门在贯彻执行《条例》中存在的问题和《条例》本身在贯彻执行中出现的问题，提出解决问题的思路办法和改进完善的意见建议。要深入研究如何加强与中央相关部门和各部门党组（党委）的协调配合，定期就各部门贯彻执行《条例》中存在的突出问题，开展专项检查和调研，形成报告上报中央，努力促进问题的解决。2015年，中央国家机关工委第一次在中央国家机关开展了《条例》执行情况全面监督检查。这是《条例》2010年印发实施后的“破冰之举”。工委在各部门自查的基础上，重点抽查了32个部门，覆盖了中央国家机关近四成的部门。通过检查，我们对中央国家机关贯彻落实《条例》的真实状况有了比较全面深入的了解，基本掌握了机关党建的“家底”，总结了好做法好经验，查找了问题，分析了原因，形成了改进的基本思路，进一步推动了《条例》的学习贯彻，起到了以查促改、以查促建的作用。这项工作得到了中央组织部和中央国家机关部门机关党委的充分肯定，为我们今后继续开展《条例》执行情况监督检查提供了经验，奠定了好的基础。

（2） 部门党组 （ 党委 ） 要履行好指导 、 督促 、 落实责任 。要带头深入学习《条例》，牢固树立抓好党建是本职、不抓党建是失职、抓不好党建是不称职的责任意识，把贯彻落实《条例》列入部门重要议事日程，作出安排部署，并结合部门实际细化贯彻落实的具体办法，指导本部门机关党组织贯彻落实好《条例》。

（3 ）部门机关党组织要履行好落实和报告责任。 要切实提高认识、统一思想，增强贯彻落实《条例》的自觉性和坚定性，建立贯彻落实《条例》的长效机制，经常对照《条例》认真搞好自查，分析梳理存在的差距和不足，研究提出改进的办法，确保执行《条例》取得实效，并及时将《条例》在执行中的问题和建议报告工委和本部门党组（党委）。

三要认真落实 《 条例 》 对机关党的建设的全面部署和规定 ， 不断提高机关党建科学化水平 。党的十七届四中全会提出了提高党的建设科学化水平这个重大命题和重大任务，要求以科学理论指导党的建设、以科学制度保障党的建设、以科学方法推进党的建设。新修订的《条例》体现了党的理论创新、实践创新、制度创新的新成果，反映了我们党对机关党建特点和规律的新认识，对推动机关党建科学化水平具有重要促进和保障作用。《条例》从总则、组织设置、基本职责、主要任务等方面对加强和改进新形势下机关党的建设作出了明确规定，提出了一系列具体要求，为提高机关党建科学化水平奠定了良好基础。具体来说，要做到“四个着力把握”：

（1） 着力把握机关党建的总体要求 。《条例》从机关党建面临的新形势新任务出发，提出了机关基层组织建设的总体要求，明确了机关基层组织建设的指导思想、工作方向、主要任务和目标要求，是加强和改进新形势下机关党的建设必须始终把握的工作主线，我们要结合中央国家机关实际，全面领会、深刻把握，切实贯彻落实到机关党建各项工作中，全面推进机关党的各项建设。

（2） 着力把握机关党建的核心任务 。《条例》依据党章、党的十七届四中全会决定和全国机关党的建设工作会议对机关党建职能任务的新要求，第一次以党内法规的形式，明确了机关党建“服务中心、建设队伍”的两大核心任务，强调了机关党建“协助和监督”的两大根本职能。我们要紧紧围绕这两大核心任务和两大根本职能，谋划、部署和展开机关党建工作，切实把工作着力点放在服务中心、建设队伍上，为完成本部门本单位中心任务履行好协助职责，发挥好监督作用。

（3） 着力把握机关党建的重点内容 。《条例》对机关党建工作的具体内容作出了全面的规定，我们要坚持从实际出发，突出重点，统筹推进，抓好落实。特别是要注意落实好以下几个重点内容：落实好机关基层组织设置的新要求；落实好加强党员教育、管理、服务和发展的新要求；落实好推进机关基层党内民主与监督的新要求；落实好加强思想政治工作的新要求。

（4） 着力把握推进机关党建的责任要求 。《条例》对机关基层组织的工作职责、机关工委的领导职责、党组（党委）的指导职责都作了明确具体的规定，各方面要加强协调配合，共同履行好推进机关党的建设的职责，不断提高机关党的建设制度化水平。

四要坚持依规治党 ， 不断提高运用法治思维和党内法规制度管党治党的水平 。依规治党，就是严格按照宪法法律和党内法规制度来规范党组织和党员的行为，实现管党治党的制度化和规范化。这是一种新的管党治党理念，也为我们推进全面从严治党提供了有效途径。作为党的派出机构和党的基层组织，工委和机关党组织必须遵守党内法规制度。党内法规制度，是我们履行管党治党责任的重要依据，对我们具有特殊重要作用。我们要在依规治党上走在前作表率，首先要在运用党内法规制度规范约束自己、提高履职能力、改进工作方式上发挥表率作用。

（1） 做到尊崇和敬畏党内法规制度 。这对我们党组织和党务干部来说尤为重要。维护党内法规制度权威就是维护我们自身的权威，保证党内法规制度实施就是保证我们自身职责的实现。我们要牢固树立党内法规制度至上的观念，彻底摒弃人治思想和长官意志，坚决不搞以言代法和以权压法，坚决与各种危害党内法规制度的行为作斗争。

（2） 做到 “ 法定职责必须为 、 法无授权不可为 ”。要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，不当“法盲”、不越权越位。对中央国家机关工委来说，主要就是中央“三定方案”规定的9项职责和《条例》规定的9项职责，此外还有其他党内法规制度、党内规范性文件赋予的职责。一方面要坚决纠正不作为，坚决克服懒政、怠政，切实做到“法定职责必须为”。另一方面要坚决纠正乱作为，加强内部统筹，在工作安排上多“合并同类项”，防止多头指导、活动过多，防止大呼隆、打乱仗，切实做到“有权不可任性”。再一方面要坚决防止“越权非为”，对没有法定依据的工作要清理取消，对属于部门党组（党委）和机关党组织职权范围内的工作要“不插手”，切实做到“法无授权不可为”。同时，机关党组织也要强化“依法履职”意识，更加理直气壮地抓党建。

（3） 不断提高运用党内法规制度的能力和水平 。要把制度建设和纪律建设放到突出位置来抓，善于通过定制度、立规矩、建机制的方式加强机关党的建设，不断提高依据党规党纪管党治党的能力和水平。