二、包拯的政治思想与当代为官用人制度

北宋建立之初对官僚贵族采取了特别优待的政策，“恩逮于百官唯恐其不足”，相当于后世的“高薪养廉”，其结果是官僚机构迅速膨胀，官员人数急剧增加，财政赤字每年暴涨。高官厚禄缺乏有效的监管机制，势必会滋生腐败贪污的乱象，有识之士颇为忧虑，包拯有鉴于此，便提出了各种改革措施。归纳如下：

（一）公平取士

治理国家的关键是人才，包拯曾对仁宗说：“臣闻王者之总治天下也，内则宰臣、百执事，外则按察之官、刺史、县令而已。若中外各得其人，协心以济，则陛下垂拱仰成，无为无事矣。”（《请选用提转长吏官》）他主张仔细考查官员，公平应试，选拔一批“廉直退让有才之士，择焉而用，置诸左右”（《论委任大臣》），就可形成正直向上的官场风气。然而当时的选官办法存在不少问题，“推恩之典，其弊尤盛，因循日久，训择未精，一旦俾临民政，懵然于其间，不知治道之所出，犹未能操刀而使之割也，所伤实多”（《请依旧考试荫子弟》）。因此，他极力主张废除官僚子弟免考的特权，“请依旧考试荫子弟”。然而即使全部子弟均参加考试，也会出现问题，考生多而考校官少，且只能观其成绩，而未能察其履历真伪、德行高下、品性雅猥等，甚至在录取过程中也会缘于个人爱憎或碍于权势而出现不公现象。其《请依旧封弥誊录考校举人》言：“缘天下郡学自罢听读之后，生徒各以散去，一旦诏下，投牒求试者比比皆是，长吏等又安能一一练悉行实哉？不免只凭选人递相保委，然而诈伪猥杂者亦无由辨明。兼每州用试官一员，是天下试官逾三百余员，必恐未能尽得其人，而悉心于公取也。或缘其雅素，或牵于爱憎，或迫于势要，或通于贿赂，势不得已因而升黜者有矣，又何暇论材艺、较履行哉！洎取舍一谬，则是非纷作，不惟抑绝寒素，窃虑天下因此构起讼端多矣。”包拯在那个时代能想到的最好的保证试卷公平的办法就是“封弥誊录”之法，不让考官知道试卷的具体作答者，以免徇私，此法一直沿用至今，“况封弥誊录，行之且久，虽非取士之制，稍协尽公之道，若今来诸州发解举人，且令仍旧封弥誊录考校，于理甚便”。一旦出现徇私舞弊的行为，核实后，则“逐处试官、监试官如稍涉徇私及请托不公，并与常法外重行处置，庶使官吏等各知警惧”。包拯这种考核选拔官吏的思想一直都是中国公平取士的精华所在，当然，他说的这些问题也一直都存在，历代的有识之士也想尽方式以完善补漏。

古代选拔考核出来的叫“官吏”，当代社会选拔考核出来的叫国家行政机关工作人员，简称“公务员”。《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）的前身是全国人民代表大会常务委员会1957年批准、国务院1957年公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，以及1993年国务院颁布的《国家公务员暂行条例》。《公务员法》于2006年1月1日起开始施行，是中华人民共和国成立50多年来我国第一部干部人事管理的综合性法律，具有里程碑的意义。《公务员法》规定，公务员录用制度的第一道门槛就是“凡进必考”。《公务员考试制度》是《公务员考试选聘制度（招录制度）》的简称，是我国改革开放以来对政治体制改革的一项重大举措，在根本上废除了干部职务终身制，解决了官员能上不能下的问题，提高了政府等职能部门的工作效率、机关作风和服务意识。现行的国家公务员制度明确规定了从业人员必须通过严格、公正的考试程序，方能进入公务员队伍，从而结束了公务员选拔的非制度性、非程序性和随意性。

由此观之，中国自古至今对人才的考核、选拔都是比较谨慎的，当代考试制度的很多理念及操作方法都有古代的某些痕迹。

（二）知人善用

官吏选拔出来后要试用、任用，需要人才与职位相符，重要岗位如百官之首或一方长官，一定要严加考校，上有所好，下必甚焉。若选了不合格之人，上梁不正下梁歪，则会败坏官场风气，甚至最终导致吏治败坏、民怨沸腾，因此统治者必须有识人之明，用人之度。包拯尤为重视此点，他说：“今天下不患乏人，患在不用。用人之道，不必分文武之异，限高卑之差，在其人如何耳。”（《论边将》）统治者尤须有识人之慧眼，他在《论委任大臣疏》中说：“伏惟陛下以明睿之姿，励精求治之切，中外臣僚，才与不才，固无有能逃圣鉴者矣。且丞弼之重，最为今之极选，而治乱系焉。若乃挺然尽心，敢任天下之责者，即当委而付之。设或拱默取容，以徇一身之利者，亦当罢而去之。惟在陛下神机洞照，甄别而信任之尔。若任而不择，择而不精，非止不能为治，抑所以为害矣。”疑人不用，用人不疑，一旦拔擢使用长官之首，则需赋予信任与重任，“夫近臣中素有公望实才，众所谓贤者，陛下既得而知之，亦宜亟擢而用之。若知而不能用，用而不能尽其才，何以致理哉？”要想人尽其才，上下级需建立良好的信任关系与宽松的任职环境，包拯说：“以四海之广，不患无贤，而患在信用之不至尔。且顷岁以来，凡有才名之士，必遭险薄之辈假以他事中伤，殆乎屏弃，卒不得用，议者迄今痛惜之。”（《请录用杨纮等》）百官需要被监察，但不宜太过、太细，当时的规定如“宰执大臣只许假日见客”“台谏官不得私谒”“白官不许巡厅”等，都是防护过甚的表现。工作环境的人文关怀与信任风气是下属能将八分之才发挥十分之能的重要条件，唯有信任与比较完善而宽松的管理机制，方能让下属充分培养主人翁的积极意识，真正达到人尽其才。

《公务员法》也规定，在坚持“凡进必考”原则的基础上，扩大公务员的选拔录用范围。要进一步打破身份、地域、部门、行业、所有制等各方面的限制，使公务员的招录真正面向符合报考条件的人民群众。此外，在适当时机，通过调入、推荐、考试、委任、政府雇员制等形式，逐步完善公务员队伍的素质结构。重视营造良好的、有利于人成长的工作环境，以激发公务员的潜能和创造力，使公务员有良好的绩效表现以及较高的服务品质，进而促使政府目标的达成和效能的实现，同时也促进“人”的充分发展。另外，还要营造令人愉快的工作环境，给公务员们更多参与组织决策的机会，创设良好的机会和平台，知人善任，改变“政府吸引不了优秀人才，也留不住优秀人才”的现状。

古往今来，人才的选拔任用既需要上位者的识人之明，也需要完善制度的保驾护航。

（三）严格考核

政风的好坏与是否严格执行考核制度有很大的关系，宋朝政府中有审官院等机构专管其事。按原来的规定，官吏任内治绩如何皆需勘查验证，定出等次，作为升降的依据。可是，包拯却发现官员考核竟然是按资历算的，“臣窃见审官院差京朝官并循旧例，以到院先后为限，未尝较辨贤否，论次殿最，清浊一溷，流品不分，但以名次补阙而已，甚非委重近臣审择之意”（《请令审官院以黜陟状定差遣先后》）。这与国家设立审官院的原意不符，“况国家设提刑、按察之职，察群吏廉秽之状：其治绩尤著者，则必慰荐称举；贪懦不治者，则必体量按劾。别白善恶，悉以上闻。而审官院署名于籍，以为沮劝之本”。现实情况是：“当除拟之时，但以月日次第，差而授之，则向来黜陟之状，委而不顾，乃同虚设，岂不惜哉！”唯有对官员的品性、才干、能力、德行、政绩等各方面进行综合的严格考核，方能使“进者知劝，退者知惧”。有能者上，无能者下，形成良好的官场风气。

按资历论罢黜，论资排辈，资历老的“没有功劳也有苦劳”这种意识在很长时间内一直影响着官员的升降，导致很多年轻有能力的才学之士长时间沉沦下僚，等他终于升迁至一方长官时已垂垂老矣，心有余而力不足。经过后世几百年的推敲、研究、细化，官员考核制度逐渐趋于完善，尤其是中组部2007年下发的《公务员考核规定》对公务员的考核有了更为细致可操作的方法。“总则”的第三条规定：“公务员考核坚持客观公正、注重实绩的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的方法，按照规定的权限、条件、标准和程序进行。”考核的内容也很明确：“对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”其中第七条确定为优秀等次须具备五个条件：“一是思想政治素质高；二是精通业务，工作能力强；三是工作责任心强，勤勉尽责，工作作风好；四是工作实绩突出；五是清正廉洁。”第十条规定具有下列情形之一者，应确定为不称职等次：“一是思想政治素质较差；二是业务素质和工作能力不能适应工作要求；三是工作责任心或工作作风差；四是不能完成工作任务，或在工作中因严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响；五是存在不廉洁问题，且情形较为严重。”这些规定都更注重公务员的本身素养而非资历的长幼，而且还有公示制度，可供民主监督，若有不公现象可让群众匿名提交异议及材料。第十六条规定明确了公务员考核结果的严肃性和作用依据：“公务员年度考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。”也就是说，从公务员入职开始，日后的升降任免、福利待遇都凭借此考核结果以定夺。考核优秀且持续时间长的公务员则有奖励，其中第十七条规定公务员年度考核被确定为称职以上等次的，按照下列规定办理：“一、累计两年被确定为称职以上等次的，在所定级别对应工资标准内晋升一个工资档次。二、累计五年被确定为称职以上等次的，在所任职务对应级别范围内晋升一个级别。三、确定为称职以上等次，且符合规定的其他任职资格条件的，具有晋升职务的资格；连续三年以上被确定为优秀等次的，晋升职务时优先考虑。四、被确定为优秀等次的，当年给予嘉奖；连续三年被确定为优秀等次的，记三等功。五、享受年度考核奖金。”这其实也是考虑到了“资历”，但是有据可依，材料公开，可供群众监督，而非人情和面子。当然，考核不及格者也有相应的惩罚机制。总体而言，当代公务员的考核制度比包拯那个时代的制度更细致具体且更具有可操作性。

（四）严惩贪官

单纯的考核不可能完全解决贪腐问题，必须要有相应的惩罚机制。包拯认为，对令人痛恨的贪官污吏，要进行坚决打击，不可轻恕。他在《乞不用赃吏》说：“廉者，民之表也；贪者，民之贼也。”针对“今天下郡县至广，官吏至众，而赃污擿发，无日无之”的严重情况，应依法严惩，然而执法者却由于各种原因对贪官污吏从轻发落，“或横贷以全其生，或推恩以除其衅。虽有重律，仅同空文”。结果导致贪污日盛，不可遏制，“贪猥之徒，殊无畏惮”。事实上，中国自古就有严惩贪官的规定，他说：“昔两汉以赃私致罪者，皆禁锢子孙，矧自犯之乎！太宗朝尝有臣僚数人犯罪，并配少府监隶役，及该赦宥，谓近臣曰：‘此辈既犯赃滥，只可放令逐便，不可复以官爵。’其责贪残，慎名器如此。皆先朝令典，固可遵行。”法条自古就有，只是看执行的情况，包拯请求：“今后应臣僚犯赃抵罪，不从轻贷，并依条施行，纵遇大赦，更不录用，或所犯若轻者，只得授副使上佐。如此，则廉吏知所劝，贪夫知所惧矣。”既然有法可依，唯有铁面无私，执法必严，违法必究，才能使百官有敬畏恐惧之心。遍览包拯奏议，反贪惩腐的思想可以说是其一以贯之并身体力行的政治理念，《乞不用赃吏疏》《请赃吏该恩未得叙用疏》《请开封府司录左右军巡官属不得请谒并追赃事奏》等都看出其对贪官的痛恨；另外还有请求弹劾、罢免某些官员的奏议，如《请罢王涣榷货务》《弹王逵》《弹宋庠》《弹李淑》《弹张若谷》等，这些奏议中的官员都与贪腐有关。还有涉及官府在民间定额征购物资、需要众多官员转手的项目，往往都是贪腐的温床，故包拯提出《请罢天下科率》，以免人为地加重百姓的负担。

腐败问题在古今中外都存在，只是程度深浅不同，以及国家的监管打击力度有异。如果说严惩贪腐、政治清明在包拯的时代还是清官们寄予的美好理想，那么在新中国的新形势下则基本已形成常态。2005年1月中央颁布了《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，该纲要明确提出了惩治和预防腐败的指导思想、基本原则、主要内容和工作目标，所规划的廉政建设体系既是一个着眼全局的体系，又是一个遵循规律的体系，还是一个注重预防的体系，更是一个依靠民主、法制、德治多管齐下防治腐败的体系。党的十八大以来打出了多种反腐倡廉的组合拳，习近平总书记提出全面从严治党，严惩贪官。他在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议讲话时强调：“反腐败高压态势必须继续保持，坚持以零容忍态度惩治腐败。对腐败分子，发现一个就要坚决查处一个。要抓早抓小，有病就马上治，发现问题就及时处理，不能养痈遗患。”还有，“要让每一个干部牢记‘手莫伸，伸手必被捉’的道理”。坚持“以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底”。经过全国上下五年多的努力，反腐败斗争压倒性态势已经形成。这是中国共产党在党风廉政建设和反腐败斗争中取得的里程碑式成果，是对13亿人民“打铁还需自身硬”庄严承诺的兑现。党的十九大继续加强推进全面从严治党，反腐倡廉永不放松，国家领导人一再强调：“腐败是社会毒瘤。如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。”“腐败问题对我们党的伤害最大，严惩腐败分子是党心民心所向，党内决不允许有腐败分子藏身之地。”五年多来，一大批高级干部落马，再次向世人昭示，党纪国法面前一律平等，没有免罪的“丹书铁券”，没有“铁帽子王”，没有人能够凌驾于党纪国法之上。十九大报告明确指出，当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，坚决防止党内形成利益集团。

从包拯对严惩贪腐的强烈诉求和美好祈愿，到如今反腐倡廉的真切果实，中间经历了近千年的历史光阴与时代沉浮，终于看到了政治清明的曙光，官员时刻警醒，百姓欢欣鼓舞，社会风气大为好转。

（五）提升官员素质

惩治贪污腐败固然重要，但只是治标，根本解决政治腐败的办法是要治本，即要提高政府官员的素质。包拯认为：“臣闻天下，大器也；群生，重畜也。古之圣王，御大器，保重畜，盖各有其道焉。……治乱之原，在求贤取士得其人而已。”（《论取士》）宋朝可能没有具体细致的官员再学习再培训的制度，所以一方面要严格考核择取官吏，不断培养新的人才以保证吏治的平衡与革新；另一方面要靠官员自觉读书修身，谨言慎行，不断提升道德自律，以达到吏治清明的目标。

当代中国吸收了古今中外的成果，借助新科技的手段，形成了一套比较完善的官员进修培训学习的制度。《公务员法》第六十条规定：“机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。国家建立专门的公务员培训机构。机关根据需要也可以委托其他培训机构承担公务员培训任务。”第六十一条规定：“机关对新录用人员应当在试用期内进行初任培训；对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训；对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训；对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训，其中对担任专业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训。国家有计划地加强对后备领导人员的培训。”同时还重视培训的结果和管理，第六十二条规定：“公务员参加培训的时间由公务员主管部门按照本法第六十一条规定的培训要求予以确定。公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。”除了常规培训外，公务员还要不断学习中央下发的各类文件精神，这样才能不断进步。

事实上，不仅是公务员，任何职业的从业者都需要在工作中不断学习、终身学习，才能对抗与生俱来的惰性，消解日久天长形成的职业倦怠感。只有思想、理念、方式方法与时俱进，才能更好地工作。

（六）整顿官场风气，提高办事效率

如果官场处于浮夸虚诞的不正之风中，一般的官吏不是想着如何做实事，如何更好地处理政务为百姓服务，而是想着如何迎来送往，溜须拍马，结党营私，最终结果一定是吏治败坏。包拯也发现了当时存在这些不良风气。他说官员们不是以实际功绩论升黜的，而是“但能增饰厨传，迎送使人，及曲奉过客，便为称职，则美誉日闻，若稍异于此，则谤议纷然，往往因此降黜者有之”（《请选河北知州》）。就是官吏靠阿谀奉承、趋炎附势、八面玲珑、迎来送往、投其所好获得美誉与升迁，反而那些刚正不阿、光明磊落、正直耿介之士却遭受无端的诽谤，最终沉沦下僚，这是极端不正之风。他在《七事》中第二事言：“其间奋不顾身，孜孜于国，奖善嫉恶，激浊扬清之人，尤被奸巧诬罔，例见排斥。”于是谁也不敢直言政事，直指陈弊，唯恐招致訾诟。他在《七事》的第三事中言：“臣伏闻顷岁大臣颛政，颇恶才能之士，有所开建，则讥其近名，或云沽激，欲求进达，遂使才能之士莫敢自效，纵能不顾忌讳，指陈事理，固亦困于阻挠，无得而施用矣。”最终导致官员工作效率极低下，不求有功，但求无过，饱食终日，无所用心，苟且偷安混日。他们“但干寻常事务，趋过目前，其经久厉害，知不及其身，率皆不为，前后相承，积弊已极”（《论河北帅臣》第一章）。非但自己不干事，甚至反对别人干事，“阴拱循默，持禄取容，妨嫉贤能，以一己为计者”（《七事》之第六事）。他们这样做的原因，当然还是为了保全自己。自己的禄位固然是保住了，但政务不能及时处理，国家的损失就更大了。若上位者对此不能明察，忠奸不分，则国危矣。他在《七事》中第一事言：“群下见圣度闳博，不以是非，皆能容受，故奸邪敢肆矫妄，持难明不然之事，巧饰厚诬，使人无由自辨，而默受排斥之祸，致陛下明有所蔽，疑贰忠良，率以此也。夫忠良见疑，则忠义之臣欲竭节尽忠补报陛下者，皆惧谗畏祸，不敢挺然当国家之事矣。由是阴奸得计，滋长弊病，不惟有亏圣德，致害时政。”此种结党营私、打压异己的不正之风，会让国家在关键时刻无良才可用，“一旦缓急，乏才贤以使，陛下持大任，将谁付之？”因此，“臣愿陛下听纳群下谋议之际，留神深察，如有持难明不然之事，巧饰厚诬于人者，请付有司责其明辨，使真伪不杂，是非较然，则忠邪自分，天下庶几于理矣”。对这些素位尸餐之人，包拯认为他们“不能尽心竭节，灼然树立，是谓之过，宜乎当黜”（《弹宋庠》）。唯有整顿官场风气，方能提升办事效率。

中国自古就有浓厚的“官本位”思想，以及因重血缘亲情而带来重人情、重关系的弊端，官员及普通百姓办事首先寻求的不是正路，不是依规办事，而是迎来送往，把酒言欢，觥筹交错，历代统治者一直想根治而不得，当然不排除有些帝王如乾隆等本就是好大喜功之人，他们喜欢这种趋炎附势之徒。中华人民共和国成立后，也有一些地方党政机关领导干部陷于种种不正之风，如虚报浮夸、假话连篇、吃喝拿要、赌博成灾、奢靡浪费、溜须拍马、送礼成风、拜金作秀等。好在2012年12月中央政治局会议一致同意关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，规范了办事流程，大大提高了办事效率。如第一项规定指出领导干部“切忌走过场、搞形式主义；要轻车简从、减少陪同、简化接待，不张贴悬挂标语横幅，不安排群众迎送，不铺设迎宾地毯，不摆放花草，不安排宴请”。第二项规定言明：“要精简会议活动，切实改进会风，严格控制以中央名义召开的各类全国性会议和举行的重大活动，不开泛泛部署工作和提要求的会，未经中央批准一律不出席各类剪彩、奠基活动和庆祝会、纪念会、表彰会、博览会、研讨会及各类论坛；提高会议实效，开短会、讲短话，力戒空话、套话。”第三项规定夯实了工作作风：“要精简文件简报，切实改进文风，没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发。”其中“厉行勤俭节约，反对铺张浪费”是主基调。李克强总理也提出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革是推动经济社会持续健康发展的战略举措。”有很多省市也简化办事流程、审批流程，甚至晒权力清单，建立一站式服务窗口。随着科技手段的普及，全国都基本开通了各类网络办证渠道，大大简化了中间环节，提高了办事效率。