2015年12月16日，国务院常务会议审议通过了《关于上海市开展证照分离改革试点总体方案》，决定在浦东新区率先开展“证照分离”改革试点，试点期为自批复之日起3年。要求按照党中央、国务院决策部署，紧紧围绕推进简政放权、放管结合、优化服务，通过开展“证照分离”改革试点，进一步清理和取消一批行政许可事项，推动一批行政许可事项由审批改为备案，推动一批行政许可事项实行告知承诺制，提高办理行政许可事项的透明度和可预期性，释放企业创新创业活力，增强经济发展动力，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，为全国进一步推进行政管理体制改革，积累可复制推广的经验。

同年12月17日，上海市政府召开新闻发布会，计划从与企业经营活动密切相关的许可事项中，选择审批频次比较高、市场关注度比较高的110多项行政许可事项，先行开展改革试验。为配合改革，浦东新区范围内将暂时调整实施9部相关法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章。

原来成立企业，要先取得主管部门的行政许可证，才能到工商部门申办营业执照，即所谓的“先证后照”。上海自贸试验区建立和扩区以来，率先开展了商事登记制度改革，实现了市场准入领域的“先照后证”并在面上推开，获得了企业的广泛认可。但是，从“先证后照”到“先照后证”，市场主体反映，获得商事登记制度主体资格后，要实际开展经营业务，需要办的证还很多、办起来也很难。因此，开展“证照分离”改革，主要是聚焦办证环节，通过采取改革审批方式和加强综合监管，进一步完善市场准入，使企业办事更加便捷高效。

按照易操作、可管理的要求，从与企业经营活动密切相关的行政许可事项中，选择审批频次比较高、改革后效果比较明显的116项行政许可事项，先行开展改革试验。根据行政许可事项的不同情况，分类推进，深入试点。其主要内涵包括以下五个方面：

一、取消审批

对市场竞争机制能够有效调节，行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理的事项，取消行政审批，实行行业自律管理，允许企业直接开展相关经营活动。这包括设立可录光盘生产企业审批等10项行政许可事项。

二、取消审批，改为备案

政府为及时、准确地获得相关信息，更好地开展行业引导、制定产业政策和维护公共利益，对行政许可事项实行备案管理。根据规定的备案条件，企业将相关材料报送政府有关部门后，即可开展相关经营活动；发现企业有违法违规行为，通过加强事中事后监管，予以纠正或处罚。政府部门不对备案材料进行核准或许可。这包括加工贸易合同审批等6项行政许可事项。

三、简化审批，实行告知承诺制

对暂时不能取消审批，但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的行政许可事项，实行告知承诺制。对实行告知承诺的行政许可事项，由行政审批机关制作告知承诺书，并向申请人提供示范文本，一次性告知企业审批条件和需要提交的材料，企业承诺符合审批条件并提交有关材料，即可当场办理相关行政许可事项。申请人达到法定许可条件后，方可从事被许可行为。这包括机动车维修经营许可等26项行政许可事项。

四、提高审批的透明度和可预期性

对暂时不能取消审批，也不适合采取告知承诺制的行政许可事项，简化办事流程，公开办事程序，推进标准化管理和网上办理，明确审批标准和办理时限，以最大程度减少审批的自由裁量权，实现办理过程公开透明、办理结果有明确预期。这包括会计师事务所及其分支机构设立审批等41项行政许可事项。

五、对涉及公共安全等特定活动，加强市场准入管理

对直接涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动的行政许可事项，按照国际通行规则，加强风险控制，强化市场准入管理。这包括设立经营性互联网文化单位审批等33项行政许可事项。

证，是指各类行业许可证；照，是指营业执照。过去，企业得先办完各种许可证后，才能办营业执照，然后再开业。在上海自贸试验区，这一问题在经过一年多的“证照分离”改革试点后给解决了。根据第三方评估机构开展的调查显示，企业办证便利化程度高或较高的达到85%。截至2017年9月底，自贸试验区累计新设立企业4.9万户，新设企业数是前20年同一区域企业数的1.36倍，其中新设外资企业9100多户，全市近一半外资企业落户在自贸试验区。

从前置审批到后置审批，通过简政放权，企业准入和经营门槛不断降低。而有序健康的市场环境，还得放管结合，政府部门有必要加强事中事后监管。目前，浦东新区在包括安全生产、食品药品、建筑工程在内的13个重点领域出台了七大类惩戒措施、24个部门联动惩戒的机制。而“六个双”也在浦东新区经济领域的21家监管部门实现全覆盖，并将实现在108个监管行业、领域全覆盖。

开展“证照分离”改革试点，是提高企业办证效率、优化政府服务的重要举措，主要解决“先照后证”后市场主体办证难的问题，通过采取改革审批方式和加强综合监管，进一步完善市场准入，使企业办证更加便捷高效。对企业能够自主决策的经营活动，取消行政审批，或改为备案管理；对暂时不能取消审批的行政许可，简化审批方式，实行告知承诺制；对不适合采取告知承诺制的行政许可事项，简化办事流程，公开办事程序，提高审批的透明度和可预期性；对涉及国家安全、公共安全等特定领域，继续强化市场准入管理，加强风险防范；进一步探索加强事中事后监管的有效方式和措施，建立综合监管体系，切实增强监管合力，提升监管效能，这些改革措施极大地激发了市场活力，增加了全社会的创新创业动力，虽准入门槛降低，但后续监管更严，有助于产业更好更快发展，提高企业与政府的效率。

开展“证照分离”改革试点，有助于厘清政府与市场关系，强化市场主体地位，有利于激发市场主体活力。通过开展“证照分离”改革试点，进一步清理和取消一批行政许可事项，推动一批行政许可事项由审批改为备案，推动一批行政许可事项实行告知承诺制，提高办理行政许可事项的透明度和可预期性，可让企业集中精力于实业而非走繁琐的程序，释放企业创新创业活力，增强经济发展动力。

“证照分离”试点，是继企业注册资本“实缴改认缴”“先证后照”改为“先照后证”之后，我国商事制度改革的第三阶段。“先照后证”是把审批后置平移了，而“证照分离”则是清理这些被后置的审批选项，让应该由市场调控的，就交由市场去调控，形成市场主体自律为主的诚信监管、部门协同为支撑的动态监管、风险管理为基础的分类监管和监管平台为依托的精准监管，市场与政府形成合力，共同促进产业发展。

通过开展“证照分离”改革试点，推进转变行政理念，提高监管效能，做到放得更活、管得更好、服务更优，有利于形成法治化、国际化、便利化的营商环境。通过开展“证照分离”改革试点，为企业提供便捷高效优质服务，有利于企业加快适应国际通行的投资贸易规则，提高市场竞争能力，也让监管部门将更多的精力放在高风险行业上。