四、世界独一无二的国资委体制
我们看看国资委的分布,国资委成立后下面有360多个地方国资委,中央这一级国务院国资委并没有把整个国有经营性资本管起来,目前只管理96家央企,包括下面的子公司。此外,还有省国资委、市国资委。
国务院国资委管理的96家央企中,我曾担任过华能电力、长安汽车、中国黄金、中国航空等公司的独董,所以对这些行业非常熟悉,这几家企业是由国资委管理的。到2017年年底,全国国资系企业有11万家,总资产146万亿元,净资产50多万亿元,其中央企的净资产约24万亿元,地方国有企业的净资产约为26万亿元。国企上市公司1100家左右,全球500强企业中中国已经达到了115家,国资委监管48家。中国目前成为第二大经济体,企业在国民经济发展中发挥了最大的作用,而中国发展这么快,跟它独特的模式体制是相关的。要注意的是,走中国模式,必须遵守市场经济的规律,公平竞争,要在遵守《公司法》的前提下搞出中国模式。
除了国资委管理的国有资产,财政部还管理一部分央企:财政部金融司管理23家金融企业,包括工农中建四大银行和大的保险公司,还有这几家公司持股的各种子公司。财政部科教司管理科技企业以及大学创办的校办企业,财政部文化司管理109家媒体企业。还管理着中国邮政集团公司、中国铁路总公司和中国烟草总公司三大公司。另外,所有的文化、教育、卫生事业单位转企形成的前景好的经营性国企也都归财政部管,共有7000多户。
这就是中国经营性国有资产的现状,准确来说,国务院国资委并没有担当起本应承担的使命。现在财政部对部分国有资产也享有管理权。
虽然1988年世界银行提出了国资局的概念,但是中国国资委始终是世界独一无二的。我们国资委这个机构,以及《国资法》的立法概念,都是世界首创。在国资委的演变过程中,国资委先于《国资法》产生,所以诞生的时候中编办给了国资委机构编制,其定性就是国务院任命非政府序列的特设机构。
图1-2 国资委职能机构现状
现在,国资委有22个职能部门,其中8个是常规的部门,如办公厅、宣传局、人事局等,另外14个是职能部门。虽然各个地方政府可以对本级的政府国资委进行管理,但是国务院的国资委可以对地方的国资委进行业务指导,所以相对应地,法规、产权交易、资产拍卖、上市公司产权登记、统计等这些职能各地国资委都有。国资委里还有一个规划局、一个资本局。我特别强调国资委想把规划做好必须有预算大权,但是目前国资委的预算大权仍在财政部手中。
其实,我认为国资委虽然在中国模式的发展当中独一无二,像“眼珠子”一样,但是地位始终不高,因为桌椅板凳都得从财政部要。不过现在国资委设有资本局,局面会稍有改观。资本局成立的理论意义巨大:是政府部门机构里第一次以“资本”这两个字命名的。国资委现在虽然天天把“国有资本”挂在嘴边,而且成了中国模式的特征,但是理论上的论证始终没有,这个问题的解决要靠我们的法律工作者。
《国资法》起草时,我坚决主张既然叫作国有资产法,不能不提国资委,要明确把国资委作为法定机构。当时主要有四个争论——保护法还是退出法?大法还是小法?企业(经营性)国有资产法还是国有资本法?是否在国资法中明确国资委的地位?
前三个争论我讲了,我们在借鉴各国的国资法时,只能查到匈牙利等少部分国家有国资法,但是它们的法律本质上也不是国资法,主要规范的是在出售国资的过程当中应注意什么。从学者的三个争论中我们最后决定立保护法,要谈中国国有资本的中国模式的诞生,《国资法》可以说是一个标志。我们当时并不清楚知道“资本”有了之后,怎么跟市场对接,但是至少明确了是保护法,先搞小法、先搞企业。最后搞了一个叫“资产”的资本法。
时至今日,距《国资法》正式施行已经有九年了。《国资法》第十一条规定,国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院规定设立的国有资产监督管理机构,根据本级人民政府的授权,代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。这一条原来把国资委列了进去,但是最后还是修改为可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。所以这就出现了我们说的教育国资委、医疗国资委、卫生国资委、文化国资委,而这些职能部门又都在政府序列。我们想想:如果国家公共预算以及财政部专门为其中一些企业搞预算、拨款、补贴,这是严格意义上的市场经济吗?这是至今没有解决的问题。