六、新时代的中国国资改革的创新模式
首先,坚持公益性国企与营利性国资分开监管。有强大营利性国资是中国特色市场经济的重要特征,财政部应管公益性国企,国资委应管营利性国资。区分市场边界,强调营利性国资与其他主体在市场竞争中的平等地位,明确营利性国企是一般市场经济主体的属性,摆脱政府代理机构的质疑,减少国际纠纷和诉讼。探索两类国资的细分管理新模式,应成为全国国资的创新模式。
我说一个最现实的问题,在统计这个问题上,现在党中央、国务院领导问中国有多少国资,没有一个部门能说得上来,因为它是分块的。国务院国资委要统计,得找不同部门要这些数据,才能把这个数字报上去,还不能保证准确。
为什么用“营利性”而不是“经营性”这个词呢?因为公益性的也未必不经营,所以区分的关键在于是否追求营利。国资委要作为一个追求营利的公司的统一监管者,今后创新模式中对于公益性的国企和营利性的国资应该这样管:财政部就管公益性国企,比如说中储粮、造币厂等,包括中投,中投是国家主权基金。金融国企要划给国资委,以及现有的教育、文化类企业等,只要想做营利性预算,就要有专门机构进行监管,保证将资金发挥到国有资本上。
国资委能不能由一身二任,发展为两身两任?当年国资委改革不愿意构造三层次,只有两个层次。我一直坚持要构造中间层次——资产运营公司,好在“22号”文件终于承认了三层次理论。国资委提出把国资委和国资委系统两者分开,成为构造三层次理论的基础。第一“身”是行使国家国有资产统一监管职能的国资委,第二“身”是行使直接出资人权力的国有资本运营公司,类似于淡马锡。所以国资委就由原来一身两任,变成法律上的两身两任,既是出资人又是监管者。
搞股份制的奥妙不在于募集多少钱,而在于谁当上市公司的股东。我主张中国的央企,搞股份制一定要股份化、集团化同时进行,否则卖钱再多,也不知道谁把钱都带走了。这是技巧问题。所以我就讲,把现有集团公司变成集团,不是一个概念。一个集团就像一个家庭,集团公司是家庭里的“老子”,家庭里面还有“儿子”“侄子”,共同组成了企业集团,现在我们就想把这个家庭里面的“老子”这张皮扯下来贴到国资委系统去,让它成为出资人。当然这是集团公司改造,此外还可以新设投资、运营公司等,而这个资本运营公司受国资委监管。
国资委的监管职能是什么?我一直坚持应有四大职能。第一,国有资本战略布局与规划主导者。第二,国有资本经营编制者。第三,国有各类资本运营公司的管理者。第四,国有资产安全的维护者跟数量的统计者。
把国资委定位为监管者之后,要打造国有资本运营公司作为中国国资管理的“中间层”。国有资本运营公司发挥“管资本”的作用,一是以追求营利为目标,二是在内部设下派董事部,以下派董事的方式对下属公司进行管理,本身不进行具体的业务经营。对于国有资本运营公司来说,要处理好“上、下”的关系,对“上”即与国资委的关系,接受国资委的监管,对“下”即与下属公司的关系。
然后,要充分发挥国有资本运营公司蓄水池的作用。因为央企已经把税交给财政部了,没有听说哪一个企业要把红利交给财政部的。一般来说,税交给税务局,红利应该交给各个股东,国有资本的出资监管者就应该是国资委,国资委利用红利完成国有投资的再布局、再创立,这就是蓄水池的作用,不进国资管理部门,厘清政府与市场边界。
落实到具体实施步骤:第一步,按照上述设想,构建三层次国资体系,为经营性国有资本的统一监管奠定制度性基础。第二步,基于金融资本的特殊性,率先对其进行整合,纳入国资监管体系。第三步,在前两步基础上,将其他的内容整合其中。
其次,实体企业现代公司制度的形成,需要构建科学的董事会制度,上面千条线,董事一线牵。建立现代公司治理结构,遵守《公司法》,培养职业经理人。招聘职业经理人可分为社会招聘和大股东推荐。如果上市公司股东会、董事会在未经讨论前组织部直接把CEO换了,投资者就会觉得公司没有处理好现代公司法、治理结构和党领导的关系。
最后,大力培养职业经理人,特别是对职业董事的培养,正确处理好国资委与组织部的关系。因为国资委一方面要从过去“三管”中转换职能,一度是国资委管人、管事、管资产,现在提到了管资本为主,实际上只要管住资本,什么都管住了。搞法律的人、真正适应现代公司各种制度的人,谁不清楚这一点?我们今天进入新时代,党能不能领导资本?我们在技术上能证明。党管资本,当然得通过国资委去管,管住国资委,就能贯彻党的意志,而管住资本运营公司,就管住资本了。在现代公司法律制度下,党完全是代表着大股东、人民,同时党是领导一切的。所以我认为党通过资本这条线是能够处理好和市场经济运行机制以及公司制度规范的一切关系的,应该把党的决定寓于符合国际规范的公司法和公司治理当中。
点评
李冰:刘教授是1979年开始接触和参与国资、国企改革,我比刘教授晚两年,我是在1981年接触到国企改革的。自1985年到国家经委企业管理局工作,始终没有离开这个领域。刚才刘教授所谈的各个时期,包括有关的人员都是我熟悉的,比如1988年国资局的组建,我从经委到国家体改委,第一次会议就是参与国资局筹建方案的论证。
这次讲座涉及国资委的前途与命运,我十分想从刘教授的讲座中了解我的饭碗将来在哪里。听完以后我感觉踏实了许多,今晚能够安睡了。因为教授把这个饭碗说得更坚实、更鲜明,所以我觉得教授今天的演讲精辟、精彩。对于所谈到的这些情况、问题和未来的建议,我大都是赞成的。但是对一些问题的看法和建议,还要在实践中不断形成共识。我相信能够实现国有资本的做强、做优、做大,我也相信,实现国资国企改革是新时代和新思想重要的内容。
李建伟: 我觉得院长今天的讲座有失败的地方,有成功的地方。我讲一个故事,2017年11月我在某大型国企讲课,正好那天国资委聘请法律顾问,有人指着一个人问我:“这个人是谁?”我一看是刘纪鹏,我说:“是我领导。”那个人肃然起敬:“他是搞什么的?”我说:“搞经济学的。”他说:“搞经济学的怎么当法律顾问?”我说:“他是经济学专家里面最懂法律的,参与了很多的立法,当然也是法学专家当中最懂经济学的。”
刚才您讲的几个观点,我也认同。一个讲真话的制度比任何一个改革都重要,比如说今天对于财政部的批评,对于国资委某些部门的“恨铁不成钢”;比如说从做大、做强国企到做优、做强国资,还有做小、做弱财政部。最后还有一个结论,做大做强国资委,李局长一定是支持的,我就不评论了。
另外,我觉得院长的忧患意识很强,站位很高。今天这个讲座,我原来以为他忧患的是中国政法大学商学院的前途与出路,但他关注的是国资委,关心亿万中国人的财富,关心中华民族以及国家的命运。院长讲座的后半段我觉得展现了他的理论功底,展示了刘院长近40年来参与国企改革经验的积累,展示了他对中国国企改革历史的思考以及回顾,而且提出了未来改革方向的方案,今天这个大的方案展示了其背后的学术功力。
王涌:首先向刘教授表示敬意,他一直在为中国的改革思考,同时也为中国政法大学思考。刘教授今天所讲的,我体会最大的就是关于方法论的论述,您今天提出来小平同志的方法论还是非常有价值的,“摸着石头过河”和“猫论”这两点,我深有体会,非常赞同和认可。
我们在学术研究的时候,也需要把这样一个非常重要的现实问题放到一个理论框架当中进行判断,这里面涉及根本性的问题。比如说国资委背后实际上就是国企和国资,国企和国资背后实际上涉及中国的经济模式和政治模式,所以我们首先要解决一个问题:为何要做大、做强国资和国企,它的合理性在什么地方?它可能出现的问题在什么地方?如果这个问题能够清晰化,今天刘教授向我们呈现的“大石头”和“大猫”,就会有一个比较好的判断标准。
我觉得做大、做强国资和国企,在中国目前来说意义有三点:第一,它符合中国的经济发展模式,因为中国经济发展模式基本上是以政府投资为主,无论是财政投资还是货币的发行。投资拉动经济可能是历史上所有国家能够得以繁荣的奥妙,包括英国作为大英帝国的时候也一样,全民投资东印度公司,美国也一样,美国具有主权货币的霸权,所以美元利率一直非常低,这难道不是它通过货币拉动投资的表现吗?所以中国也要这么做,通过国家投资、货币拉动的方式推动经济,这种方式必然要以国企作为平台,包括2008年、2009年我们四万亿的投入都是通过国企进入市场的。在央行资产负债表上加一个零,投资就滚滚而来,在法律上属于增加国家债务的概念,现在还是在采用这种方法。2018年1月份,货币发行量达到了2008年四万亿的水平,这些货币都要以国企作为基础,所以我可以这样说,中国的经济发展模式不变,国企在中国的地位就不会变。
很多年前,我跟吴敬琏老师参加了一个会议,当时我表达了一个观点:我们现在所想象的那种未来的纯粹自由经济或者是私营经济占主导,在中国没有特别大的可能性。当然对这个问题的看法,我与刘院长的看法还不太一样。
第二,国企跟我们的政治结构是紧密相连的,刘院长那次说李铁映最早提出来国企是中国政权的基础。
第三,林毅夫一直说国有企业要做大做强,在理论上主要的原因是产业结构。他认为中国作为一个发展中国家,要跃入到世界发达国家的行列,只有产业结构在整个国际产业结构当中处于顶端才可能,如果只能从事普通的农业或者是手工业产品加工,是不可能成为一个真正的发达国家的。要成为发达国家,科技发展必须在较短时间内能够跃入到国际产业链的顶端,而科技的进步很复杂,需要大量的投资,这种投资具有相当大的风险,是民营企业所不能承担的,所以要由国企承担科技进步的重担,对此我还是表示怀疑。一个国家跃入到世界强国是凭军工业的科技发达还是凭为整个社会创造财富的科技发达作为标志呢?军工企业发达是属于抢财富,不是创造财富,所以我始终没有完全认同林毅夫的观点,而且从实践的经验来看,相当多的个案显示,顶尖的技术并不是由国企创造出的。比如说先进战斗机的发动机,国家向北方集团投入了海量的资本,但是到现在为止还没有获得完全成功,我们需要从国外购买先进发动机。如果这几个理论站不住脚,如果说中国的经济发展模式不能长久持续,就会对今天的观点产生极大的疑问。如果我们的科技不能真正借此实现飞跃,就会对国企做大做强产生疑问,这些我觉得在今后十年和二十年会有一个定论。
当然,从国企做大做强来看,还有一些不能解决的问题。第一,国企不是一个独立的市场主体,国家资本本身怎么跟市场接轨?第二,怎么解决国企的腐败问题?第三,在国企做大做强的情况下,怎么跟现有的国际社会相接轨?这个是非常困难的。今天刘院长做出了一个重大的贡献,主要是在国企和市场层面上,试图建立一个桥梁,让国资和市场对接。提出这个观点我觉得背后也是有非常深厚的理论基础的。国家作为一个主体是有双重属性的,它既是一个公法人,同时也是一个私法人,所以刘院长今天讲的国资委和财政部之间的差别,其实就把财政部所控制的国资当成一个公法人看待,国资委则完全适用于合同法等一切民商事法律,没有特殊之处。为什么国资委要控制这么多的经营性资产?为什么竞争性的行业需要这么大的国有资本进入?这样一个架构,其中特别是三层架构对我的触动还是非常大的。
中央最近一两年的改革是朝这个方向走的,比如说提倡职业经理人,而且职业经理人和国有企业集团和控股层面负责人的待遇是完全不一样的。原来在三层结构当中,第一层和第二层,国资委、中组部明确规定薪水是不能超过60万的。于是大批人选择职业经理人,对我们的组织人事管理产生了巨大的冲击。我觉得总的框架还是符合市场经济要求的,在顶层控股和集团层面性质是相当于一个公务员,没有直接参与营运,只有营运了,作为一个职业经理人才有资格拿这么多的工资。所以现在中央又积极推广PPP,实践中出现了大量的民营资本和国有资本合资,或者是国有资本控股、国有资本参股。
我觉得有一个问题很难解决,第一个是框架,怎么区分营利性资本和公益资本。为什么把学校和文化作为公益资本呢?我们法学是垄断性资本和竞争性资本,到了刘院长那里就是公益性资本和营利性资本。后者不能以行业来划分,但前者却可以以行业的标准来划分。计划经济那个时候,都是把行业进行划分的,比如哪一个是国家事业单位承担的,哪一个是企业承担的。法学界在这一块非常进步,因为《民法总则》提出了什么叫作营利性,什么叫作非营利性,很简单,是以分配不分配利润为标准,所以我觉得刘院长公益性和营利性的划分方式既有正面效果,也有负面效果。什么意思呢?就是不应把垄断和竞争排除在框架之外,我觉得这是非常重要的一个问题,如果未来一段时间发现这种划分标准不正确,可是严重后果已经显现出来,悔之晚矣。所以这个框架的设计在现有理论上必须有非常明确的定位和理论上的反思和透视,我觉得这是我特别想与刘老师交流的。
李肃:刘教授今天讲的是窄得不能再窄的问题,他讲的是一个国资委定位的问题。特别窄的问题用特别宽的思路来讲,从改革历史,到改革怎么取得成就,主张大国资委思维,说到最后就想说明国资委重要。咱们整个体制应该怎么做?跟私人资本怎么分?我认为中国的国资问题其实现在正解决的有以下几个,他都点到了。
第一,20世纪80年代刚开始搞国有资本改革的时候,是一帮政治型企业家跟政府分权,争论承包制权限的度到底在哪里。实际上政企之间在20世纪80年代一直围绕着承包制进行争论。
第二,1992年、1993年时研究法人财产权,认为国资委也得有法人的地位。我们说股权归股权,就是在讲明晰产权,也得明晰法人财产权。到最后经营权到底在哪里?每个人到底应该怎么负责任?现在还是有这个问题,到底企业家有多少权力?怎么定位?法人财产权跟股东权利之间怎么去划分?
第三,我觉得到了世纪之交的时候,国资委特别大的贡献是逼迫企业家提高管理能力。国资委这几年在“优化”,就是逼迫企业非具有规模和效益不可,并把没用的资产甩掉,因此“国退民进”风实际上对国有企业也有重大的影响,让国有企业最后都得到优化。所以在我眼里其实国有企业真正好的是后来重新再造的,不是原来那帮国企——特别是金融危机之后突然膨胀起来搞全球投资的国企。国资委最根本的深层次的争论,其实就是国有企业怎么变成国有资本。
最近我们在研究主权基金,全世界的主权基金都不是发达国家干的,都是发展中国家干的。新加坡有两个公司代表国有资本,特别能挣钱,一个是淡马锡,一个是新政投(GRC),新政投以10倍的形式在扩张。什么叫丝绸之路基金?就是印成票子换成外汇,都是一帮发展中国家,最后拿国有力量玩资本。主权基金就是资本,不一定投国有企业,国有企业应该让它上市按照市场规律来。什么叫职业经理人?一帮全球化的人物奔着分成去的,20%的收益归经理。所以投资一定要尽心尽力,管资本、管基金都是一套规律,国外的产业基金跟主权基金是一个管法。
更重要的是,我们一定要看到国有资本交叉投资,就是现在所说的股份所有制。我大体上认为,到第四阶段就是资本升位和国有企业消灭的问题。
有一个问题是最近我们在研究的:什么叫作社会企业?亚布力出了一个宣言,他说我们是社会企业,不是私人企业。什么叫作社会企业?国资委要认真研究。到底用国资委的模式去管?还是归到公益性的基金也就是社保的体系来管?还是玩日本模式,国有企业互相持股?这都难讲,还要往深里研究,私人资本往这里靠,变成社会资本。国有企业凭什么就是国有?为什么变成社会企业?也需要研究,最后要跟民营打通。
时建中: 三位专家在不同层面对刘教授前面的演讲做了点评、补充,当然也是对他观点的一些提炼。从我的角度来讲,尽管后面“国资委的前途和命运”这个标题是吸引眼球,但如果改成“国资监管体制的改革与完善”,可能更平和一点。最后解决的是什么问题呢?国资委的定位不清晰,很尴尬,职能不全,需要专门立法对《国资法》第十二条做一些修改。还有就是总标题,“新时代中国模式国资改革向何处去?”,也就是说要解决方向、目标以及路径的问题。
李建伟: 市场化的改革方向我觉得他讲清楚了。刘院长对国企改革是有野心的,从国企到资产到资本,最后目标是实现党通过资本对中国的领导。
时建中: 最后他是想通过一个非常微观的国资委实现国资改革的方向,但是我们还是要不断思考和总结,由做大国有企业,到做强、做优国有资本。这是对立的还是统一的?这是一个必须回答的问题,至少是在现阶段必须回答的问题。
李建伟: 实际上是实现一种模式的转换。像刚才李肃先生所说的那样,投资不一定是国企来做,只要是我党我国政府掌握的资本就可以了,做大资本就可以了。
时建中: 我认为有一个很关键的问题:实现国资的最佳企业形式到底是什么?我非常同意纪鹏和你们的观点,不一定是国有企业,但是现在还有一个很现实的考量:如果没有国有企业,我们国有资本做大的路径到底是什么?
王涌:资本分两种,一个是金融资本,一个是产业资本。你这个观点跟李肃先生的观点都是要弱化产业资本,这个跟中央现在的主张是相悖的,现在强调实业。
时建中: 国有资本最佳的形式坦率来讲不是具体的国有企业,国有资本通过股份制的方式扩大控制力就可以了,大家都可以找到一个基本的共识。如果我们过分强调做大、做强国有企业,一定是通过不公平的竞争手段才能做大、做强,所以我补充一点,在路径没有的时候,这是一个非常重要的论据。
李肃:国有资本到底干什么呢?到底怎么弄?那是另外一个问题,不是他重点讨论的问题。国有资本到底是优化国有企业,优化完了卖掉还是干什么?有不同的选择。
时建中: 第一个向何处去的方向和目标,我觉得还是要再去思考一下,因为后面讲的是路径的问题,当目标不清晰的时候,路径可能是错的。
王涌:我们只看到减税能让资本流向社会,但很少有案例能证明,国家集中资本进行投资时它的效率高于减税,所以现在集中资本,把国家资本做成一头大象,在理论上阐述不是非常充分。
时建中: 还有一点,包括李肃先生讲的替代的国有资本,还有一个概念转换的问题。比如说发展中国家的基金,包括新加坡的,其实更多是在国际市场争取利益。假如说我们按照这个思路,放到国内市场,会出现国有资本和民营资本争夺利益,这里同样存在一个公平性的问题。
王涌:主权基金主要是在外汇有结余的情况下,大量的顺差之后,中国有上万亿美元外汇,这个时候必须建立主权基金。所以主权基金不是一个国家经济发展模式的问题,而是国家产业特色导致的问题。
时建中: 我们讨论国资改革方向的时候必须讨论民营资本怎么才能发展起来,如果单纯考虑国有资本的壮大就会出现问题。
互动提问
提问:刘教授您好,您核心的策略之一,是把国资分成两部分,一部分是大型的公益性的国有企业,另一部分是营利性的国资,这个能够明确划分吗?因为大型的非营利企业也有可能经过开发后,推向市场。
刘纪鹏: 我觉得你应该向王涌教授提问,我从来没有这个观点,我从来没有说大型的公益性国企。其实李肃用了一句话,说纪鹏的观点是消灭国企,这点我不赞成。我确实给领导写了一份内参,中国的发展方向是强国资、弱国企。我现在告诉大家什么是国企,国企是特殊公法人,不以营利为目的。
提问:2018年的政府工作报告,也是新时代背景下第一次政府工作报告,明确提出了在央企里面进行混合所有制的试点改革,您怎么看?国有资本的存在和目标在哪里?
刘纪鹏: 做强国有资本的目的是什么,我想这里面有两大目的。原先的目的是王涌刚才提到的,在最早起草《国资法》时,把国企当成我们挣钱的基础。但是今天当我们提出这个问题的时候,除了政治考虑之外,在经济上国资存在的意义是什么?就是要走出中国模式。实际上国有资本能不能跟市场经济融合?我的结论为什么是“强国资、弱国企”呢?我觉得国企与市场经济无法融合,但是国资能不能融合呢?实际上我今天提了一个法学领域最前沿的问题,就是法人所有权。谁在控制着未来的市场经济社会?谁是公司的主体?为什么我要谈大道无形呢?中国今天成为第二大经济体,跟举国竞争力完全是密切相关的,我们的央企现在一方面加大改革,都成为上市公司、现代公司,已经迈出了重要的一步,这一步逼着中国联通这样的公司还要再迈步进行混改。在这个过程当中,从国家的角度来看,不能回到旧体制,国企全换成计划体制事实证明是失败的。
中国模式就是要通过国有资本跟现代公司对接,这是被市场承认的,可以解决时建中校长反垄断领域各种回避矛盾的问题。美国、中国都在朝着法人所有制发展,凝聚现代公司制度,不同的是我们是国有资本,我们是国家队,别人是职业队,我们可以比赛,但是比赛当中到底谁能够尽快把成绩搞上去,大家都在探索。中国今天要走的国家队模式,我是赞成的,而且目前这几年来看也确实很快。
我们资本都得退到幕后,最终这个时代是职业经理人唱主角,这就是我的观点。从这个意义上来说,从政治上、经济上,我觉得中国都有可能走出中国模式来。
时建中: 我觉得今天有一个非常清晰的主旨,目标是做大、做优、做强国有资本,这里面谈的非常重要的改革路径是通过进一步完善国有资产监管的管理体制来实现上述目标。但是最大的担忧是什么?我们在做强、做优、做大国有资本的时候,千万不要使民营资本变弱、变小了,只有国有资本和民营资本把蛋糕同时做大的时候,才能实现共赢,这是我们所期待的。
王涌:我总结一下今天刘院长提出的重要观点,准确说:国家资本主义不是中国的方向,中国的方向应该是人民资本主义,意味着很多的资金直接跟人民挂钩。还有一个刘院长刚才提出的法人财产权,其实最终目的是社会投资,这样可以避免中国的普通投资者大量去投资P2P等高风险领域,我们要有优良的资产供人民投资,我们说的是真正的人民,这才是中国制度发展的前景。