第一节
教育公平国家政策的形成历程
新中国成立70年来,中国政府对于教育公平矢志不渝,从面向工农大众到人人享有平等受教育权利,从“效率优先、兼顾公平”到“均衡发展”,再到21世纪上升成为国家基本教育政策。教育公平国家政策的形成与演进历程,是党和国家对教育公平科学认识的战略深化,更是党和国家对教育公平政策实践的制度承诺。
一、新中国成立初期:从面向工农大众到人人享有平等受教育权利
1949年10月,中华人民共和国成立,中国翻开崭新的历史篇章。毛泽东在第一届中国人民政治协商会议第一次全体会议上致开幕词时明确指出:“随着经济建设的高潮的到来,不可避免地将要出现一个文化建设的高潮。中国人被认为不文明的时代已经过去了,我们将以一个具有高度文化的民族出现于世界。” 教育是新中国文化建设的重要组成部分,在国家任务从革命战争转向经济建设的过程中,首先面临着“发展什么教育”以及“如何发展教育”的根本问题。
1.发展为工农大众服务的教育
新中国成立前夕,中国人民政治协商会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》,明确提出:“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的,即民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府的文化教育工作,应以提高人民文化水平,培养国家建设人才,肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想,发展为人民服务的思想为主要任务。”“大众的”教育即为工农服务的教育。毛泽东早在1940年的《新民主主义论》中就做了深入论述:新民主主义教育是大众的,因而即是民主的。它应为全民族中百分之九十以上的工农劳苦民众服务,并逐渐成为他们的文化。1950年,时任教育部副部长的钱俊瑞在《人民教育》杂志创刊号发表了《当前教育建设的方针》一文,系统阐述了教育为工农服务的方针,指出:“工农是国家的主体,而且在现阶段工农又最缺乏文化。因此我们必须首先用主要的力量给工农以教育。根子扎稳了,树叶才会长得茂盛。工农的基础打开了,别的民主阶级也跟着受到根本的和长远的好处。”
如何发展面向工农的大众教育呢?新中国成立初期,政府颁布各类政策,推进与保障面向工农的大众教育。其一,各级各类学校向工农及其子女敞开大门,扩大工农接受教育的机会。其二,改革学制,从制度上保障工农接受教育的机会。其三,举办工农速成学校和工农干部文化补习学校,大力开展工农群众业余教育。其四,推行识字教育,逐步在全国范围内扫除文盲。
新中国服务工农的教育方针,有力地保障与扩大了工农群众受教育的机会。据统计,1954年全国小学中工农成分的学生占82%,在普通中学中工农成分的学生达60%以上,1958年,工农家庭出身和本人是工农成分的高校新生占新生总数的55.28%。 1954年,在职工中扫除文盲130万人,在城市劳动人民中扫除文盲36万余人,在农村中扫除文盲850多万人,职工业余中小学生在校人数290多万人,农民参加业余学校学习的有2 330多万人。 从1954年到1965年,我国扫除文盲9 571.3万人,中国的文盲率从解放初期的80%下降到了52%。 许多摆脱了文盲状态的农民高兴地说:“土地回了家,文化翻了身。”
据《人民教育》报道,吉林榆树县正义村的党支部书记张立珍从1950年开始一直致力于推动农村教育工作。到北京参加全国工农教育会议后,他一回到村子里,便开始对民校工作进行改革,决定让文化学习灵活地围绕生产进行,能集中的便在民校学习,集中困难的便分散学习,平常集中学习,农忙时分散学习,平常学习功课,农忙时着重复习,在一年地里最忙的几段时间,便把学习暂且放一放。为了适应大家不同的情况,除了民校集中学习以外,他还组织了地头小组、夫妻小组、妯娌小组,并运用识字牌、看图识字等多种多样的方法,让村民进行学习。经过几年的发展,在张立珍的支持和推动下,正义村的教育工作有了很大进展。在1950年初,全村799个青壮年农民中,认识1 000个字的只有22人,认识400字以上的只有66人,认识400字以下的有710人。到了1954年,已经有140人认识1 500字,达到了扫盲标准。
2.人人享有平等受教育权利
1978年12月,党的十一届三中全会做出了将全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。党的十二届三中全会做出了经济体制改革的决定。伴随着经济体制改革的探索与推进,我国开始进入到一个以平等权利为基础的市场经济新阶段。在教育领域中,我国的教育公平政策和实践逐渐废除了“文革”期间的政治身份限制,更加强调作为公民的个体都应该平等地享有受教育的机会与权利。
1978年通过的《中华人民共和国宪法》第五十一条明确规定:“公民有受教育的权利。国家逐步增加各种类型的学校和其他文化教育设施,普及教育,以保证公民享受这种权利。”1982年修订颁布的《中华人民共和国宪法》则提出“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。
此后,1986年国家颁发了《中华人民共和国义务教育法》,其中第四条规定:“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”《中华人民共和国义务教育法》首次从法律上保障了适龄儿童、少年在义务教育阶段的受教育权利。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第九条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。”第三十六条规定:“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。学校和有关行政部门应当按照国家有关规定,保障女子在入学、升学、就业、授予学位、派出留学等方面享有同男子平等的权利。”
遵循宪法精神,我国建立起了多个层级的教育法律体系,从根本上保障了受教育者的权益,中国进入到人人享有平等受教育权利的教育公平新阶段。
二、改革开放之后:从“效率优先、兼顾公平”到“均衡发展”
改革开放初期,中国百废待兴,人才严重匮乏,多出人才、快出人才是当时中国发展的迫切要求。在此背景下,教育改革与发展实施了“效率优先、兼顾公平”,通过教育示范、重点发展带动教育全面发展的策略。一方面,为了能够在较短时间内培养大量的各级各类建设人才,鼓励重点学校优先发展、城市教育优先发展和经济发达地区教育优先发展;另一方面,打破了“文革”期间的政治与身份限制,确保了法律面前人人平等的受教育的权利与机会。国家通过颁布《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教育法》等一系列教育法律规章,保障了个体平等的受教育权利;同时,通过恢复高考制度,确立了分数面前人人平等的考试招生制度,自愿报名、择优录取的考试制度保障了受教育的平等权利。
“效率优先、兼顾公平”的教育改革与发展政策较好地满足了国家经济与社会发展对于各级各类人才的需要。但是,在“效率优先”的政策取向下,重点学校与普通学校之间、城市与乡村之间、经济发达地区与中西部地区之间的教育差距有所拉大。以城乡生均教育经费为例,“转型期中国重大教育政策案例研究课题组”的研究表明,1996年,城镇小学生均教育经费为844元,农村为466元,城镇是农村的1.81倍,城镇初中生均教育经费为1 374元,农村为863元,城镇是农村的1.59倍。而到了2001年,城镇小学生均教育经费为1 484元,农村为798元,城镇是农村的1.86倍,城镇初中生均教育经费为1955元,农村为1 014元,城镇是农村的1.93倍。 教育差距持续拉大,成为社会关注热点。
面对这一状况,中共中央明确提出了构建社会主义和谐社会的战略决策。2004年9月,党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出:“要适应我国社会的深刻变化,把和谐社会建设摆在重要位置,注重激发社会活力,促进社会公平和正义,增强全社会的法律意识和诚信意识,维护社会安定团结。”社会公平和正义被摆在了建设和谐社会的突出位置。
在此背景下,缩小教育差距,促进教育均衡发展成为重要政策内容。2001年,国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》,直面我国“农村义务教育量大面广、基础薄弱、任务重、难度大”的现实问题,明确提出“坚持基础教育优先发展”“完善管理体制,保障经费投入,推进农村义务教育持续健康发展”“中央和省级人民政府要通过转移支付,加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度。省级和地(市)级人民政府要加强教育统筹规划,搞好组织协调,在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要”。该决定吹响了新世纪促进教育均衡发展的号角。2002年5月,在主题为“促进基础教育均衡发展”的第三届全国基础教育论坛上,时任教育部副部长的王湛做了题为《深入贯彻〈国务院关于基础教育改革与发展的决定〉,努力促进基础教育均衡发展》的报告,明确提出“均衡发展是基础教育的本质要求,也是社会主义教育事业的本质要求”。2003年,在河北召开的全国基础教育工作会议进一步强调指出,要坚持基础教育积极、均衡、持续、协调发展。
2005年,教育部颁布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》,首次以“均衡发展”为主题推进义务教育发展,要求逐步缩小学校办学条件的差距,加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设,努力提高每一所学校的教育教学质量,切实保障弱势群体学生接受义务教育。
在此期间,《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》进一步明确了农村教育在全面建设小康社会中的重要地位,把农村教育作为教育工作的重中之重。国家先后组织实施了西部“两基”攻坚计划、“农村中小学现代远程教育工程”、“两免一补”政策等,有力地促进了我国区域之间、城乡之间基础教育的均衡发展。
从“效率优先、兼顾公平”到“均衡发展”,我国教育改革与发展的价值取向实现了转型升级,从以发展促公平进入到了以改革促公平的新阶段。
三、21世纪以来:正式提出把教育公平作为国家基本教育政策
进入21世纪以来,教育改革与发展强调“均衡发展”,基础教育均衡协调发展不断推进。《国家教育督导报告2005》显示,2000—2004年,政府对农村义务教育投入的增长率明显高于城市,绝大多数省份生均拨款的城乡之比不断缩小,各地区义务教育学校办学条件进一步改善,农村校舍增加较快,大部分省份生均校舍面积城乡基本相近,中小学校现代教育技术装备水平的城乡差距也不断缩小。
2004年,胡锦涛在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断:“纵观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向。”在同年12月的中央经济工作会议上,胡锦涛进一步指出,我国现在总体上已到了“以工促农、以城带乡”的发展新阶段。“城市支持农村、工业反哺农业”的新阶段,为“均衡发展”教育政策的进一步深化升级奠定了重要的经济与社会基础。
2007年8月31日,胡锦涛在全国优秀教师代表座谈会上首次提出“要把促进教育公平作为国家基本教育政策”,不断满足人民日益增长的教育需求。此后,这一政策被不断写进党和政府的文件。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育发展规划》)对这一政策给予了全面阐释和工作部署。从“均衡发展”到“把促进教育公平作为国家基本教育政策”,是从具体教育政策到国家基本教育政策的升级深化,更是将教育公平作为首要原则与主导思想贯穿于我国教育改革与发展的全过程之中。
2008年9月1日,一个被历史铭记的日子,在这一天,中国实现了城乡义务教育全部免费;2011年,国家实现全面普及九年义务教育;2014年,义务教育巩固率提高到92.6%,教育均衡发展得到全面推进。教育均衡发展的各项措施切实保障了学龄青少年的基本受教育权利。
随着我国经济社会发展水平和教育普及水平的不断提高,“有学上”的矛盾基本解决,“上好学”逐渐成为社会的主要关切。这也就意味着,在实现教育的初步均衡后,促进教育优质均衡发展成为教育事业改革的新任务。
《教育发展规划》明确提出,要把提高质量作为教育改革发展的核心任务。2016年,李克强在政府工作报告中提出要“发展更高质量更加公平的教育”。2017年,习近平在党的十九大报告中明确提出中国特色社会主义进入了新时代,社会的主要矛盾发生了重大变化,从过去“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”,转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在党的十九大报告中,习近平强调指出,要“优先发展教育事业”,“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。2018年9月,习近平在全国教育大会上再次强调,要坚持我国教育现代化的社会主义方向,坚持教育公益性原则,把教育公平作为国家基本教育政策,大力推进教育体制改革创新。