第二节
教育公平国家政策的制度含义
公共政策,是一个政党或国家为解决一定时期的公共问题而制定的行为准则。一般来说,公共政策按照层次可以分为元政策、基本政策与具体政策三种类型。元政策又称总政策,是指导与规范政府各级各类政策行为的理论与方法的总称,是在政策体系中具有统帅或统摄性的总方针。基本政策是中央部门制定的社会领域政策中的主导性原则与指导思想。一方面,基本政策服从于总政策,是总政策在具体社会领域实施中的具体化;另一方面,基本政策又具有统帅作用,是各项具体政策的制定依据。而具体政策亦称部门政策,是针对特定的、具体的公共问题而做出的政策规定,是政府为解决社会现实问题而必须遵循的行动准则。
21世纪以来,党和政府把公平正义作为治国理念,把教育公平作为国家基本教育政策。将教育公平从针对不断拉大的教育差距而实施的具体政策上升为指导教育改革和发展的基本政策,既是国家的战略决策与庄严承诺,也是国家基本的制度安排。教育公平作为国家基本教育政策,蕴含着丰富的制度含义与政策价值。
一、教育公平是教育政策的第一原则
教育涉及千家万户,教育公平是社会公平的重要基础。把教育公平作为国家基本教育政策,就意味着在价值层面上,公平是指导教育政策制定与执行的首要原则。
1.公平是教育政策的首要价值
公共政策利用公共资源为公众提供服务,这就决定了公共政策首要的和主要的职责就是保障每个社会成员平等地享有社会资源。在现代社会,教育事关国家与民族的命运,事关家庭与个人的幸福。对于教育公共政策而言,公平更应成为首要的价值诉求。公平的教育制度设计与政策安排,不仅直接影响着受教育者能够享受的公共教育资源与教育机会,而且对于保护弱势群体的教育权益,促进社会平等与和谐发展有着极其重要的现实意义。美国学者约翰·罗尔斯(John Rawls)在《正义论》中也阐释过这个道理:“正义是社会制度的首要价值,正象真理是思想体系的首要价值一样。”
教育公平,是中国共产党全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现,也是党和国家一以贯之的持续追求。党的十七大报告提出:“促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。”在2012年十八届中共政治局常委的中外记者见面会上,习近平总书记指出:“我们的人民热爱生活,期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境,期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”2016年,习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上庄严指出,带领人民创造幸福生活,是我们党始终不渝的奋斗目标。从“有书读”的学有所教到“期盼更好教育”的美好生活,中国共产党通过自身的伟大实践,始终践行着公平是教育政策首要价值的制度理念。
2.公平是教育政策的基本出发点
教育历来被认为是弥合贫富差距的平衡器。教育发展的公平与否,不仅影响着个体的未来发展与幸福生活,更影响着社会的基本和谐与稳定。正是在此意义上,教育公平是社会公平的重要基石,发挥着社会公平均衡器的重要作用。对于国家而言,教育公平关乎国民素质;对于个人而言,教育公平关乎个人的未来发展。公平的教育可提升国民素养,加强国家经济能力,有力地缩小群体差异,减少社会不公。教育公平作为国家基本教育政策,意味着教育公平是具体教育政策制定的基本出发点。
二、教育公平是教育政策的基本要求
“基本”可以从两个层面上来理解:一是底线意义上的最起码的要求;二是发展意义上的基础性的、适合性的要求。教育公平作为国家基本教育政策,也包括上述两个层面的意义。
在底线意义上,教育公平是国家教育政策的最起码要求,包括两个方面的内容:一是教育权利方面,国家的法律制度要保障每个国民个体都平等享有受教育的权利与机会,不能因为个人的家庭出身、性别、社会地位等而受到歧视;二是教育资源方面,国家应该通过教育政策的部署安排,为每个受教育者个体提供均等的教育资源与条件保障,以使个体的受教育权利与机会建立在坚实的资源与条件基础之上。
在发展意义上,教育公平意味着为每个受教育者个体提供基础性的、适合性的教育。依据个体学生的兴趣与爱好,为其后续的社会性成长与发展提供适合的知识、技能与价值,即因材施教,是促进个体成长与发展的最重要的公平。如果说底线意义上的教育公平更多着眼于教育的起点公平,在形式上保障受教育者个体的公平权利与机会,那么,发展意义上的教育公平则更多着眼于教育的过程公平与结果公平,即在实质上为受教育者个体提供适合的教育,因材施教,是更高层次的教育公平。
三、教育公平是教育政策的长期目标
教育公平是人类社会的美好梦想,努力推进与实践教育公平是现代国家重要的政策目标。从目标意义来看,教育公平作为国家基本教育政策,还意味着目标的长期性与持久性,它不是一蹴而就的,更需要长久坚持,持续推进。
新中国成立70年来,教育公平是贯穿于国家教育政策发展过程的重要目标之一,虽然不同历史时期强调的重点不同,但是教育公平的追求是一以贯之、持之以恒的。随着经济社会的发展、文明水平的提高,国家调控教育资源的能力将更强,对教育公平的要求将更高,教育公平作为政策目标在未来将得到更好更有力的实施。其内容重点也将随着历史阶段的不同而不断深化,逐步提升。新中国成立初期,教育发展的目标是面向工农的大众教育,教育公平的重点是面向工农群众的扫盲与补习教育;改革开放初期,政府确立了普及义务教育重中之重的战略定位,着力推进适龄儿童的义务教育公平;进入21世纪,面对教育差距不断拉大的客观现实,国家明确了教育均衡发展的基本原则;进入新时代,教育公平的重点则升级为优质均衡,让每个孩子享受有质量的公平教育。教育公平的政策目标不断深化升级,呈螺旋式上升的态势。
四、教育公平是教育政策的强制行动
在人类社会的发展历程中,国家是将社会的利益冲突保持在秩序范围内的主要力量。在国家政治中,人民授予政府公共权力,政府代表人民行使公共权力、颁布公共政策管理国家,因此公共政策具有强制性特征。公共政策的强制性是指无论愿意与否,社会个体或群体都必须做出相应行动,否则就要受到相应的问责或惩处。教育公平作为国家教育政策的强制行动,是社会群体利益的矛盾性和国家管理职能的基本性质决定的。
教育公平是国家强制实施、必须为之的行动。教育公平作为一种价值原则,具有重要的导向与约束作用。将教育公平上升为国家基本教育政策,意味着国家将会动用多种力量与资源强制推进与实施教育公平。进入21世纪以来,我国针对学校之间、城乡之间以及区域之间的教育发展差距,针对边远贫困地区,不断加强教育扶贫、脱贫的政策部署与安排,针对西部与边远贫困地区的儿童,通过中央财政转移支付方式强制实施西部“两基”攻坚计划、免费午餐计划等政策,努力提升与保障弱势群体与贫困地区的教育公平,这些都是国家针对教育公平强制实施、必须为之的政策行动。正是得益于国家对于教育公平政策的强力推进,中西部地区的教育发展才迈向了更高的台阶,有力地保障了贫困地区与弱势群体的教育平等权益。
政府是教育公平的主要承担者。教育是一种公共物品,是为所有大众服务的,其目的是提高所有人的素质和能力。因此,教育是公益性事业。教育的公益性决定了政府是促进和实施教育公平的首要责任者、主导推动者和最终保障者。保障教育公平是现代政府最重要的基础性职能之一,也只有政府才能真正保证教育公平的切实推进。2007年,我国把推进教育公平作为政府的基本职能之一。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中明确规定“教育公平的主要责任在政府”。我国各级各类政府要站在民生、社会与国家发展的战略高度去深刻理解教育公平的重要职责,充分利用各种政策工具积极推进教育公平。
不断拉大的教育差距将严重影响教育的持续健康发展。改革开放以来,虽然我国经济和社会快速发展提升,但是在社会转型过程中,社会成员在经济和社会收入方面出现了贫富差距拉大的现象,在教育领域中则突出表现为区域之间、城乡之间、学校之间存在着显著的教育差距,困难群体接受教育的机会与资源处于不利境地。教育具有强化与复制社会不公平的倾向,教育差距将进一步拉大社会差距。照此发展,将严重阻碍社会主义和谐社会的建设。就此而言,更迫切需要政府强制实施与推行教育公平,以保障个体获得平等的社会成长与发展机会。同时,作为推进教育公平的主体,如果政府在履行教育公平的职能过程中存在职责不到位、弄虚作假等问题,也将受到相应的问责惩罚。
五、教育公平是教育政策的全面指南
教育公平作为国家基本教育政策,是指导国家制定各级各类具体教育政策的主导性政策,是具体政策的全面指南。
1.教育公平贯穿各学段教育政策
教育公平不是专门指向或侧重于某一个具体教育阶段的准则,而是贯穿于学前教育、义务教育、高中教育、高等教育等各个学段以及普通教育、职业教育等各类教育的基本原则。当然,在不同学段、不同类型的教育中,教育公平所指向或侧重的内容会呈现出差异。在学前教育阶段,国家坚持公办与民办并举,扩大普惠性幼儿园的覆盖率;在义务教育阶段,国家在实现九年义务教育的基础上强调义务教育均衡发展,要求每一所学校符合国家办学标准,办学经费得到保障,教育资源满足学校教育教学需要,开齐国家规定课程,教师配置更加合理;在高等教育阶段,高校招生实施“阳光招生”政策,通过公平的招生程序保障人民群众的切身利益。
2.教育公平贯穿各地方教育政策
在长期的经济与社会发展过程中,因为历史基础与经济政策的原因,我国出现了东中西部三类地区,三类地区的经济与社会发展呈现出不同的面貌与特征。从推进教育公平的角度来看,教育公平是贯穿于全国三类发展地区教育政策的基本原则。虽然三类发展地区推进教育公平的速度、重点与特征各有差异,但是注重教育公平发展是各类地区教育政策必须遵循的基本指南。
3.教育公平贯穿于整个教育过程
瑞典教育学者胡森(Torsten Husen)从过程角度提出了经典的教育公平“三段论”:教育起点公平、教育过程公平与教育结果公平。教育起点公平是保障学校教育向每个人开放。作为现代社会的普遍人权,教育公平体现了《世界人权宣言》(1948)的基本精神:“人人都有受教育的权利,教育应当免费,至少在初级和基本阶段应如此。”教育过程的公平是教育起点公平的进一步深化,既包括让每个孩子在平等的教育条件下接受教育,也包括在教育过程中平等地对待每一位学生。教育结果公平不是让所有人都得到同样的结果,这是不可能的,也是不应该的,而是指为每个人提供适合的教育,尽可能让每个人都得到最好的发展。教育公平贯穿于整个教育过程,不同家庭背景的学生获得平等的机会、过程,得到最好的发展,缩小社会差距的影响,阻断贫困的代际传递。正是在此意义上,教育公平才被称为社会公平的平衡器。