第三节
教育公平国家政策的主要内容
“收入不公影响人一时,教育不公影响人一生。”进入21世纪以来,把教育公平作为国家基本教育政策,是中国共产党全心全意为人民服务根本宗旨的一贯体现,也是我国在经济与社会快速发展过程中扭转社会差距不断拉大的现实需求,更是办好人民满意的教育、促进我国教育持续健康发展的基本保障。教育公平作为我国教育改革与发展的基本国策,其基本要求是保障公民依法享有受教育的权利,关键是保障受教育者拥有平等的受教育机会,重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体,根本措施是优化配置教育资源,主要责任在政府,同时,全社会共同促进教育公平。
一、教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利
“公平”的基本含义和首要含义就是“平等”。恩格斯指出:“平等是正义的表现,是完善的政治制度和社会制度的原则。” 教育公平从社会心理上说是社会大多数人对教育现状的认可;从本质上说是受教育者对公共教育资源的平等享有。
平等享有公共教育资源首先是法律上人人享有同样的受教育权。公民在法律面前一律平等既是公民享有的宪法权利,也是针对国家各项工作,特别是制度建设、法制建设的宪法原则。人人享有平等的教育权利是这一权利在教育上的体现。
早在新中国成立时,我国宪法和法律即已明确规定并保护公民的受教育权利。“五四宪法”规定“中华人民共和国公民有受教育的权利”,历经多次修宪活动,公民的受教育权利条款一直予以保留。1978年中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》的第三章第五十一条规定:“公民有受教育的权利。国家逐步增加各种类型的学校和其他文化教育设施,普及教育,以保证公民享受这种权利。”1982年通过的《中华人民共和国宪法》的第四十六条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”2004年,《中华人民共和国宪法修正案》第四十六条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。
依照宪法精神,我国各级各类教育均在法律文本上保障受教育者的权利。1995年通过的《中华人民共和国教育法》进一步规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。”1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》第四条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育的权利,并履行接受义务教育的义务。”在高等教育阶段,1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》规定“公民依法享有接受高等教育的权利”。为维护弱势群体接受高等教育的权益,法律进一步规定要“采取措施,帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育”,“高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学,不得因其残疾拒绝招收”。2003年正式实施的《中华人民共和国民办教育促进法》第三十三条规定:“民办学校依法保障受教育者的合法权益。”第三十四条规定:“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。”
二、教育公平的关键是机会公平
平等享有公共教育资源是指在制度和政策上人人享有平等受教育的机会。法律上受教育的平等权利是教育公平的基础,但它只是一种形式上的平等。社会主义法制的平等原则不仅在于满足形式意义上的平等,更重要的是以法律上的平等权为基础,不断追求实质意义上的平等。“社会公平正义是社会和谐的基本条件,制度是社会公平正义的根本保证。” 在各种各样的公共教育资源中,教育机会是最核心也是最重要的教育资源,它意味着一个人接受某种类型和阶段教育的可能性。因此,人人平等地享有公共教育资源最直接地体现为人人平等地享有公共教育机会。
现实社会中的种种教育不平等也主要通过公共教育机会分配上的不平等或社会排斥体现出来。根据美国学者詹姆斯·S.科尔曼(James S.Coleman)和其他许多研究者的观点,教育机会均等包括入学机会均等、参与教育过程的机会均等、教育结果的机会均等以及教育结果对未来生活前景的影响均等。根据教育的阶段或层次,又可以将教育机会均等划分为学前教育机会均等、初等教育机会均等、中等教育机会均等和高等教育机会均等。从这方面来说,教育公平的关键就在于不同类型或阶段的教育机会在不同社会人群之间的平等分配,或是采取切实可行的措施缩小业已存在的教育机会差距。
三、教育公平的重点是促进义务教育均衡发展
九年义务教育是国民教育的基础,这一领域受教育人数最多、涉及面最广。新中国成立以后,经过多年的艰苦努力,到21世纪初期,我国基本完成了大规模普及九年义务教育的历史重任,教育发展实现了大跨越。但由于我国不少地区,特别是农村地区的普及教育是在低起点上和短时间内实现的,基础薄弱、发展差距大、质量不高等突出问题仍然存在。面临这些挑战,党和国家将推进义务教育均衡发展和扶持困难群体作为政府的优先工作加以强调,并采取多项举措进行保障。
国务院和教育部先后颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》(2003)、《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》(2005)、《教育发展规划》(2010)、《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》(2010)、《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》(2012)、《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(2012)、《关于全面改善贫困地区薄弱学校基本办学条件的意见》等,把均衡发展作为义务教育的重中之重,通过将农村义务教育纳入财政保障范围、建立义务教育经费保障机制、建立县域义务教育均衡发展督导评估制度、实施“国家贫困地区义务教育工程”“中小学危房改造工程”等措施,大力促进义务教育均衡发展。2017年,全国已有2 300个县(市、区)通过义务教育基本均衡发展督导评估国家认定,占全国县(市、区)总数的80%左右; 同年度,《县域义务教育均衡发展督导评估办法》出台,标志着义务教育均衡进入优质发展阶段。
四、教育公平的另一个重点是扶持困难群体
要让每一个公民平等地享有公共教育资源,需要建立弱势群体补偿制度,对弱势群体和个人给予一定的倾斜保护,使他们真正得到平等参与、平等发展的机会。没有这种保护措施,他们就不能正常享有教育机会和教育资源。对弱势群体的倾斜或补偿制度是社会正义和以人为本的合理要求。
1.保障进城务工人员随迁子女在流入地公办学校平等地接受义务教育
随着20世纪80年代以来的工业化、城镇化进程,大规模人口流动产生了随迁子女和农村留守儿童的教育问题。为保障进城务工人员子女的受教育权利,国家从90年代初开始陆续发布流动儿童管理办法。当时,针对流动儿童在流入地入学问题,主要有申请借读、部分接受非正规教育、限制外流等办法。进入21世纪,城镇化加速推进。2001年,《国务院关于基础教育改革和发展的决定》指出,要重视解决流动人口子女接受义务教育的问题,以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。“两为主”为保障随迁子女在流入地接受教育提供了政策依据。次年,国务院出台《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》,再次强调,进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育的工作,以全日制公办中小学为主。在新型城镇化阶段,随迁子女义务教育迎来新阶段。2016年,国务院颁布《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》,提出要改革随迁子女就学机制,进一步强化流入地政府责任,将随迁子女义务教育纳入城镇发展规划和财政保障范围。由此,随迁子女入学政策由“两为主”正式转变为“两纳入”,为随迁子女在流入地平等地接受义务教育提供了保障。
黑龙江省漠河市对外来务工人员子女入学采取随到随时分班就读的政策,并与当地学生一样享受相关的奖励与补助。图为外来务工人员白冰的儿子在语文课堂上与同学们讨论。(中国教育报刊社 张学军/摄)
2.保障留守儿童接受公平的教育
人口流动在催生出随迁子女教育问题的同时还催生出了留守儿童的教育问题,不少地方出现留守儿童辍学问题、心理健康问题,影响教育公平。政府重视解决留守儿童的困难。2005年,教育部出台《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》,对农村留守儿童的教育问题做了专门规定,要求及时解决进城务工就业农民托留在农村的留守儿童在思想、学习、生活等方面存在的问题和困难。2010年,《教育规划纲要》要求“建立健全政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制”。从2012年开始深入推进义务教育均衡发展后,国家要求“建立健全农村留守义务教育学生关爱服务体系”。2016年,在推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的过程中,要求改革“控辍保学”机制,在县级教育行政部门建立动态监测机制,加强对留守儿童的监控,同时提出“建立家庭、政府、学校尽职尽责,社会力量积极参与的农村留守儿童关爱保护工作体系”。留守儿童的安全和教育问题是新型城镇化的产物,教育部门维护留守儿童的受教育权利,对保障其接受公平的教育和健康成长起到了重要作用。
3.保障残疾学生的受教育权利
特殊教育是推进教育公平、促进社会和谐的重要领域,保障残疾学生的受教育权利是保障其生存权和发展权的重要体现。从20世纪80年代以来,国家逐步将特殊教育纳入教育规划,在重点解决残疾学生义务教育之后,又将工作逐渐向学前教育、职业教育和高等教育延伸。21世纪以来,党和国家把发展特殊教育视为改善民生、促进社会和谐的重要内容。党的十七大报告提出要“关心特殊教育”,十八大强调要“支持特殊教育”,十九大进一步要求“办好特殊教育”,这反映了保障残疾学生公平地享有受教育权利已经成为我国教育发展战略的重要组成部分。对特殊教育的关心和支持是教育公平的重要体现。2010年《教育规划纲要》要求关心和支持特殊教育。为推进教育公平、实现教育现代化,教育部、国家发展改革委等七部委于2014年出台《特殊教育提升计划(2014—2016年)》,要求“全面推进全纳教育,使每一个残疾孩子都能接受合适的教育”。2017年,七部门印发《第二期特殊教育提升计划(2017—2020年)》,进一步推进特殊教育发展。
4.不让一个孩子因为家庭经济困难而失学
国家重视家庭经济困难学生的上学问题。从新中国成立初开始,国家采取“免费加助学金”的方式支持贫困工农群众子女接受高等教育。改革开放以后,城乡、区域差距影响到社会主义和谐社会发展,党和国家高度重视贫困失学的适龄青少年。1999年召开的全国教育工作会议强调,“要重视解决欠发达地区和人群的教育问题,增加对贫困地区和贫穷家庭的教育资助”。2002年,党的十六大报告提出要“完善国家资助贫困学生的政策和制度”;2010年的全国教育工作会议强调要健全国家资助政策体系,逐步对农村家庭经济困难和城镇低保家庭子女接受学前教育予以资助,提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准,改善中小学生营养状况,建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度,完善普通本科高校、高等职业学校、中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系,设立研究生国家奖学金,完善助学贷款体制机制。当前,我国已建立起从学前教育到高等教育的“奖、贷、助、补、免”资助体系。
五、教育公平的根本措施是优化配置教育资源
发展是促进和实施教育公平的基础,但发展并不必然扩大教育公平。以科学发展观为指导,以促进教育公平为取向,统筹规划教育发展的速度、规模、层次、类别,调整教育投入的重点、结构,调整公共教育资源的流向,是促进和实施教育公平的必然要求。
1.统筹城乡教育发展,向农村倾斜
我国城乡教育差距的突出矛盾是农村教育发展的相对滞后,尤其是中西部农村教育与城市教育差距较大。城乡二元结构是造成城乡教育差距的主要根源。因此,缩小城乡教育差距需要从城乡一体化的战略视野出发,统筹城乡教育发展要在政策和制度设计上向农村倾斜,在公共教育资源配置上优先保证农村教育发展的需要,逐步提高农村教育水平。在党的十六届四中全会上,胡锦涛总书记明确提出,“我们国家的经济社会发展,目前已经到了工业反哺农业、城市支持农村这样一个阶段”。我们要从战略的高度充分认识农村教育发展在国家综合国力提高和新农村建设中的地位和作用,加大对农村教育的支持力度,确保新增教育经费主要用于农村;要建立现代公共教育财政体制,确保农村教育投入到位;要统一城乡办学标准,保障农村办学的基本需要;要不断完善以县为主的基础教育管理体制,加大政府对教育的统筹和投入力度,进一步明确和落实各级政府对义务教育经费投入的比例和职能,依法确保教育经费的“三个增长”和“三个优先”。
2.统筹区域教育发展,向中西部地区倾斜
我国区域教育差距不仅表现在省际之间,也表现在同一区域之内;不仅表现在基础教育领域,也表现在高等教育领域。区域教育差距的主要矛盾在于中西部地区教育发展明显落后于东部地区,因此统筹区域教育发展的重点是加大对中西部地区的支持力度。
以中西部地区教育为重点,统筹区域教育发展,首先需要继续推进西部大开发和中部崛起战略,加大国家对中西部地区的转移支付力度,推进公共服务均等化;其次要健全区域协调机制,形成以东带西、东中西共同发展的格局,要健全互助机制,发达地区学校要采取对口支援、捐助等方式帮扶欠发达地区的学校发展;最后要调整中央院校的布局,加大对西部招生倾斜的力度,在教育投资、招生就业政策和人才培养与任用上进一步向中西部地区倾斜,在国家助学贷款体系中提高对中西部地区的资助比例和资助份额。
3.统筹不同群体的教育发展,向弱势群体倾斜
教育公平的核心在于保障每个人都能享受到平等的受教育机会,使个人能力能够得到最大程度的发展。这就要求教育必须面向所有人。弱势社会群体由于其自身条件的制约和外在环境的影响,他们在相同的政策下很难与其他人获得同等的发展机会,因此必须对弱势群体实行差别对待,采取特殊补偿政策,弥补他们因自身条件制约和外在环境影响而受到的教育不公平。当前,我国教育领域的弱势群体主要包括贫困学生、残障学生、进城务工就业农民子女。要对这三类人群制定特殊政策,重点关注,通过补偿措施使他们受到公平教育。
4.统筹不同类别学校的发展,向薄弱学校倾斜
学校是实现个体之间教育公平最主要的场域,学校之间的发展不均衡直接制约了教育公平实现的程度。当前,中国校际差距不仅面广,而且程度深刻,几乎贯穿了教育的所有阶段。从某种程度上说,无论是城乡教育差距还是区域教育差距,其最直接、最基本的表现形式都是学校之间的差距。城乡之间、不同地区之间,甚至同一区域内、同一城市中,不同学校在经费投入、办学硬件设施、师资水平、生源质量等方面也存在巨大差距。这是产生择校现象的主要原因。形成校际差距的原因很复杂,有历史原因,也有现实原因,有政策原因,也有社会原因;有主观原因,也有客观原因。但校际差距是人们感受最直接、反应最强烈的差距,是实现教育公平的重要障碍。缩小校际差距首先要着力改造薄弱学校,确保所有学校达到基本建设标准,做到建设有标准、发展有特色。
六、教育公平的主要责任在政府
现代政府的基本教育职能就是保障教育的公益性和公平性,政府是促进教育公平的主体。《教育规划纲要》明确指出“教育公平的主要责任在政府”。维护教育公平,政府责无旁贷。
政府保障与推进教育公平的责任,首先表现为政府积极转变教育改革与发展理念,重视与强调教育公平。21世纪以来,政府积极转变教育发展观念,摒弃效率至上与重点优先的理念,积极扩大公共服务,促进教育公平,推进教育优质均衡发展,努力办好每一所学校,促进每一个学生健康、幸福成长。其次表现为政府积极制定教育政策法律,依法行政、依法办学,切实保障社会成员平等的受教育权利与机会。新中国成立70年来,国家遵循宪法精神,颁布实施了《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等一系列的教育法律规章制度,改革开放以来制定了数量众多的专项与综合性的教育政策,积极推进教育公平,有力地保障了社会成员平等的受教育的权利与机会。最后表现为政府积极创新教育体制机制,破解教育公平难题。伴随市场经济的深化推进与社会阶层的多元分化,我国教育领域内出现了诸如流动儿童、留守儿童等诸多有关教育公平的新问题。国家积极通过教育制度与机制创新,实施“两纳入”政策并建立“关爱服务体系”,保障了流动儿童与留守儿童的合法受教育权益,促进其健康成长。
七、全社会要共同促进教育公平
“穷国办大教育”是中国教育面临的最大挑战,“人民教育人民办”是中国人民齐心协力、团结奋斗的历史特征。特别是在“两基”奋进历程中,面对“贫困地区多、人口居住分散、义务教育规模庞大、教育经费短缺、办学条件差” 的现实情况,在政府落实教育财政投入不断增长的情况下,各地秉持自力更生、因地制宜、广开筹资渠道的原则,鼓励与支持各级学校的学生勤工俭学,号召人民群众出钱捐物献力,创造性地开展集资办学、捐资助学,并通过“村办小学、社办初中、县办高中”的方式,在全国掀起了声势浩大、持续不断的群众性扫盲运动、普及义务教育运动。在政府和全社会的不懈努力下,我国的义务教育普及实现了超常规的发展,在发展中国家率先实现了全民教育目标,完成了从人口大国、文盲大国到教育大国的历史性跨越。
进入21世纪,社会力量积极兴教办学,民办教育不断发展壮大,有效地增加了教育服务供给,扩大了人民群众受教育的机会;同时,各种社会资源通过各种途径进入教育领域,如公有、民营、外资等社会力量以转让土地使用权、实物出资、货币出资等多种形式投资教育,在保障教育资源供给等方面发挥了重要作用。
“小智治事,中智治人,大智治制。”新中国成立70年来,我国教育事业的跨越式发展取得的历史性成就和进步,离不开教育公平这一基本国策的科学确立与全面实施。中国作家路遥曾在《平凡的世界》里写道:“这家里只要有一个上学的,这个家就有希望。”从新中国成立初期“面向工农的大众教育”到新时代“公平而有质量的教育”,正是因为中国持之以恒地普及教育,推进教育公平,才点燃了中国亿万家庭的教育火种和对未来的信心与希望。