第一节
扩大资源破解“入园难”
新中国成立初期,我国各类幼儿园发展较为迅速。1952年已有幼儿园0.65万所,比1949年增加4倍,入园幼儿42.4万人,比1949年增加2倍以上。 1953年起,我国进入了社会主义改造和社会主义建设阶段。在“一五”期间(1953—1957年),幼儿园数量稳步递增。1957年,全国有幼儿园1.64万所,入园幼儿108.8万人。
经过了一段坎坷曲折的历程后,2009年,全国幼儿园共有13.8万所,在园幼儿2 658万人,学前三年毛入园率达到50.9%。 当时,虽然我国学前教育获得了长足发展,但从总体上看,学前教育是各级各类教育中十分薄弱的环节,成为群众反映强烈、社会高度关注的重大民生问题。
2010年《教育规划纲要》颁布以后,我国学前教育发展迎来了鼎盛时期,到2017年,全国幼儿园25.5万所,在园幼儿4 600万人,学前三年毛入园率达到79.6%, 分别比2009年增加11.7万所、增加1 942万人、提高28.7个百分点。
一、三个学前教育三年行动计划
为落实《教育规划纲要》精神,2010年11月21日,国务院印发《关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)。
1.第一个三年行动计划
“国十条”要求各省、自治区、直辖市政府深入调查,准确掌握当地学前教育基本状况和存在的突出问题,结合本区域经济社会发展状况和适龄人口分布、变化趋势,科学测算入园需求和供需缺口,确定发展目标,分解年度任务,落实经费,以县为单位编制学前教育三年行动计划,有效缓解“入园难”。
为了支持各地实施好三年行动计划,教育部会同财政部、国家发展改革委实施了8个国家学前教育重大项目,重点扶持中西部农村地区和城市薄弱环节。2011年至2013年,中央财政学前教育项目经费投入500亿元,带动地方各级财政投入1 600多亿元。全国财政性教育经费中学前教育占比从2010年的1.7%提高到2012年的3.4%。这些项目主要可分为四大类:一是幼儿园建设类,支持中西部农村扩大学前教育资源;二是综合奖补类,鼓励社会参与、多渠道多形式举办幼儿园;三是实施幼儿教师国家级培训计划;四是建立学前教育资助制度,对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童入园给予资助。(此即“一期行动计划”)这些项目发挥了重要的引领和激励作用。
3年间,各地新建2.5万余所幼儿园,利用农村中小学布局调整的富余资源和其他公共资源改扩建幼儿园3.4万余所,依托农村小学增设附属幼儿园4.6万余所。中央财政学前教育巡回支教项目支持陕西、贵州等13个省、自治区、直辖市设立支教点1 500余个,聘用乡村幼儿园教师和志愿者4 000余名,受益幼儿约4万人。此外,各地普遍建立了学前教育资助制度,资助家庭经济困难幼儿超过400万人次。
3年间,各地积极采取多种方式配备补充幼儿园教师,使幼儿园教师队伍持续壮大。2013年,全国幼儿园教职工达283万人,比2010年增加98万人,增长53%。教育部不仅加大了幼儿园教师的培养力度,批准升格了9所幼儿师专,2013年培养幼儿园教师的高等院校和中等师范学校已达739所,在校生规模达53.7万人,比2010年增加了25.8万人,增长了近1倍;而且还加大了培训力度,幼儿园教师“国培计划”投入11亿元,培训农村幼儿园教师29.6万名。
据统计,2013年全国共有幼儿园19.86万所,比2010年增加4.82万所,增长了32%,在园幼儿达到3 895万人,比2010年增加918万人,增长了31%,增加数量相当于过去10年增量的总和,全国学前三年毛入园率达到67.5%,比2010年增加了10.9个百分点,提前实现了“十二五”规划提出的60%的目标。
3年间,各地积极研究制定规范城镇小区配套幼儿园建设和管理的办法,新建、补建、回收了一批配套幼儿园,并办成公办园或委托办成普惠性民办园,小区配套幼儿园已经成为扩大城镇普惠性学前教育资源的主渠道。
2.第二个三年行动计划
为了巩固第一个三年行动计划的成果,加快学前教育发展,进一步解决“入园难”问题,促进学前教育可持续发展,推进教育公平,保障和改善民生,2014年底,经国务院同意,教育部、国家发展改革委、财政部印发《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》,决定于2014年至2016年实施第二期学前教育三年行动计划(以下简称“二期行动计划”)。
“二期行动计划”提出:通过以区县为单位制定幼儿园总体布局规划,合理确定公办园布局;通过政府购买服务、减免租金、对普惠性民办园给予补贴等措施,推动各地新建、改扩建公办园,利用中小学增设附属幼儿园,支持城镇街道和农村集体举办公办园,扶持普惠性民办园发展。
之后,各地加紧落实“二期行动计划”,回应老百姓对普惠性学前教育资源的期待。比如贵州省铜仁市仅2014—2015年就投入3.8亿元,建成2005所山村幼儿园,实现了学前教育资源行政村全覆盖。全市学前三年毛入园率从一期行动计划结束时的77.1%提升到91.7%,农村学前教育覆盖率更是从10%提升到100%。
2016年,全国学前三年毛入园率达到77.4%,“入园难”进一步得到缓解,学前教育发展迈上新的台阶。但总体上看,学前教育仍存在普惠性资源供给不足、教师数量短缺、保教人员工资待遇偏低、幼儿园运转困难、保教质量参差不齐等问题。
3.第三个三年行动计划
2017年,经国家教育体制改革领导小组会议通过,教育部、国家发展改革委、财政部、人社部日前联合下发《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》,正式启动实施2017—2020年第三期学前教育行动计划,保持工作力度不减,持续推进学前教育的改革发展,努力回应人民群众对接受良好学前教育的期盼。
第三期学前教育行动计划的主要目标是:到2020年,基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系;全国学前三年毛入园率达到85%,普惠性幼儿园覆盖率(公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例)达到80%左右。
亮眼的数据增长实实在在地表明,我国学前教育已经改变了体量小、规模小的历史。这其中,政府主导实施的三个学前教育三年行动计划功不可没。
二、规范小区配套幼儿园建设使用
加强小区配套园建设是扩大学前教育资源,破解城镇幼儿“入园难”,满足城镇幼儿就近入园需求的重要保障。居住小区一般称小区,幼儿园作为城镇小区配套公共服务设施的重要组成部分,必须按照相关标准予以配建,为3—6岁适龄儿童提供保育教育服务,这在国家多个政策文件中都有明确的规定性要求。
2002年修订的《城市居住区规划设计规范》规定,居住区公共服务设施(也称配套公建)应包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他八类设施。幼儿园是为小区学龄前儿童提供保教服务的公共服务设施。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求“健全公共服务设施……配套建设中小学、幼儿园、超市、菜市场,以及社区养老、医疗卫生、文化服务等设施,大力推进无障碍设施建设,打造方便快捷生活圈”。
2010年印发的“国十条”规定城镇小区根据居住区规划和人口规模配套建设幼儿园,新建小区配套幼儿园作为公共教育资源由政府统筹安排,办成公办园或委托办成普惠性民办园。之后,各地积极行动起来,纷纷出台相关文件,加快了小区配套幼儿园建设的步伐。
2010年以来,南京坚持把小区配套幼儿园建设作为扩大普惠性学前教育资源供给的主要途径。南京市委市政府先后出台《关于学前教育普惠优质发展的实施意见》《关于加快推进学前教育现代化建设的实施意见》等4个文件。市政府与各区政府签订责任状,明确要求到2020年各主城区适龄幼儿在普惠性幼儿园就读比例不低于85%、其他区不低于90%,并通过召开专题推进会、实施年度监测、开展重点督查等方式,推动各区加快建设,新增小区配套普惠性幼儿园249所。
与此同时,南京市积极争取省市人大支持,及时修编完善《南京市中小学幼儿园用地保护条例》,强化对幼儿园规划配建五项“硬约束”:明确规划标准,每千人按36名适龄幼儿配建相应规模幼儿园;明确责任主体,市规划局应会同市教育局编制幼儿园用地控制专项规划并纳入地区控制性详细规划;明确配建原则,配套建设幼儿园应和开发建设首期项目同步规划、同步建设、同步交付使用;明确移交规范,将配套幼儿园的建设要求和产权归属在土地出让合同中予以明确,凡约定产权属于教育行政主管部门的,建成后须无偿移交;明确执行规范,小区建设凡未按照规定配建幼儿园的,一律不予办理竣工验收备案和房屋产权登记。
8年来,南京市级财政投入“幼儿园增量工程”和“普惠性幼儿园促进工程”的专项奖补资金超过15亿元,支持引导各区加快小区配套普惠性幼儿园建设,积极将2011年之前小区配建非普惠幼儿园通过“回购”转办成普惠性幼儿园,全市新增幼儿学位8.4万个,其中新增小区配套普惠性学位超过7.33万个、占比达87%,全市普惠性幼儿学位占比从2011年的54%提高到2018年的78%。
广州市在2016年和2018年两次以政府令的形式制定了居住区配套公共服务设施管理暂行规定,确保幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收。暂行规定明确要求,幼儿园、小学等设施应当先于住宅首期工程或者与其同时申请建设工程规划许可证,并在住宅首期工程预售前先行验收,取得建设工程规划验收合格证。两份政府令的颁布为配套幼儿园建设提供了强有力的制度保障。2016年1月至2018年12月,广州市已建设移交新建居住区配套幼儿园196所,其中办为公办幼儿园的有95所,办为普惠性民办幼儿园的有94所,这两类普惠性幼儿园占比达96.4%,极大地促进了广州市学前教育的普惠健康发展。
截至2019年1月,全国已有17个省、自治区、直辖市出台城镇小区配套幼儿园建设管理的具体办法,加强了小区配套幼儿园的规范管理,扩大了学前教育资源,有效缓解了城区幼儿的“入园难”现象。尽管取得了很大的成就,但小区配套园建设及管理还在路上,还有许多问题和困难需要克服。
2017年对全国学前教育调研的结果显示,一些地方的城镇小区,有的没有配建幼儿园,有的虽然建了但没有办成公办园或委托办成普惠性民办园,这是造成城镇“入公办园难”“入普惠性民办园难”“就近入园难”的重要原因。2018年11月,中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《学前教育规范发展若干意见》),提出规范小区配套幼儿园建设使用,并要求对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行治理。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署,切实回应人民群众关切,经国务院同意,国务院办公厅专门发文部署开展专项治理,通过全面摸排、分类整改,集中解决小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等环节存在的突出问题。
2019年1月9日,国务院办公厅印发了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》(以下简称《通知》),部署在全国开展城镇小区配套幼儿园摸底排查和清理整治工作。《通知》明确了治理任务:一是解决规划不到位和建设不到位问题,二是解决移交不到位问题,三是解决使用不到位问题。《通知》要求:2019年6月底前完成已建成但未移交的配套幼儿园的移交手续;2019年9月底前,对于需要回收、置换、购置的,完成相应工作;2019年12月底前,对需要补建、改建、新建的配套幼儿园,完成相关建设规划;2020年12月底前完成配建项目竣工验收。
三、优化布局,大力发展农村学前教育
在发展学前教育的过程中,农村学前教育是短板。由于发展起步晚,农村学前教育存在着学前教育资源不足、“大班额现象”严重、教育质量偏低等问题。大力发展农村学前教育,努力扩大农村学前教育资源,让农村幼儿“有园上”“上好园”,是促进教育公平绕不过去的一道坎儿。
对于农村学前教育发展,国家高度重视。2010年颁布的《教育规划纲要》提出到2020年“基本普及学前教育”的发展目标,同时指出要“重点发展农村学前教育”。2010年11月21日,国务院印发的“国十条”指出,要努力扩大农村学前教育资源。各地要把发展学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容,将幼儿园作为新农村公共服务设施统一规划,优先建设,加快发展。各级政府要加大对农村学前教育的投入。从2010年开始,国家实施推进农村学前教育项目,重点支持中西部地区,地方各级政府要安排专门资金,重点建设农村幼儿园。乡镇和大村独立建园,小村设分园或联合办园,人口分散地区举办流动幼儿园、季节班等,配备专职巡回指导教师,逐步完善县、乡、村学前教育网络。改善农村幼儿园保教条件,配备基本的保教设施、玩教具、幼儿读物等。创造更多条件,着力保障留守儿童入园。发展农村学前教育要充分考虑农村人口分布和流动趋势,合理布局,有效使用资源。
江西省丰城市于2011年出台专项文件,为5万余幼儿(多为农村留守儿童)建设公办幼儿园。图为曲江集镇新区的曲江中心幼儿园。(中国教育报刊社 鲍效农/摄)
2011年9月,财政部、教育部印发《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》和《支持中西部地区利用农村闲置校舍改建幼儿园的实施方案》等7个项目方案。“十二五”期间,中央财政安排500亿元,实施4大类7个项目,重点支持中西部地区和东部困难地区发展农村学前教育。
2011—2014年,全国乡村幼儿园新增13 899所。其中,公办园10 689所,占76.9%,民办园3 774所,占27.2%。学前教育财政长期投入不足的状况有了明显改善。有5年完整数据的10个样本县在5年内对农村学前教育投入的经费增长1 011.5%。其中,2009—2014年,甘肃集中连片贫困地区学前教育财政性经费从9 842万元增加到108 976万元,增幅达1 007.3%。
东北师范大学中国农村教育发展研究院2015年全国农村教育大调查数据显示,两期“三年行动计划”实施过后,我国农村学前教育事业得到快速发展。截至2015年,全国农村幼儿园园数为77 260所,较上一年增加4 677所,增长率为6.44%。幼儿园班数也由过去5年的负增长转为增加10 308个。
2016年,全国239 812所幼儿园中,农村(镇区和乡村)幼儿园占69.03%,依然是学前教育的大头。2016年,全国由教育部门举办的幼儿园有66 119所,其中,城区9 769所,镇区21 492所,乡村34 858所。与2015年相比,教育部门所办的幼儿园,城区增加854所,增长10%,镇区增加1 673所,增长8%,乡村增加6 107所,增长21%,增速最快。同时,乡村幼儿园教师规模和学历层次也取得了快速提升。2012年到2016年,全国乡村幼儿园教师数增幅达61.40%,幼儿园专任教师学历为大专及以上者比例由46.42%提高到62.46%,二者增幅均超过城区和镇区同期数字。
为大力发展农村学前教育,四川、云南等地实施了“一村一幼”计划。2015年起,四川省在大小凉山彝区实施“一村一幼”计划。2017年起,四川省将“一村一幼”计划支持范围由彝区13个县扩展到民族自治地方51个县(市)。截至2018年6月底,累计开办村级幼教点3 100个,设立教学班3 975个,招收幼儿12.67万人。
在云南省永善县,自2018年大力推进“班改幼”“一村一幼”工作以来,已实现一个乡镇有一所中心公办幼儿园的目标。截至目前,永善县共有村级幼儿园(“一村一幼”“班改幼”项目)126个,占全部幼儿园的80.3%,在园幼儿3 529人,占在园幼儿总数的31.4%。“一村一幼”“班改幼”项目在该县学前教育,特别是农村学前教育的发展中起到了举足轻重的作用。
在发展农村学前教育方面,新疆的力度、速度也很大。2016年秋季学期开学时,南疆四地州农村学前三年双语教育普及率还只有58.9%。为了更好地推进农村学前三年免费双语教育,新疆维吾尔自治区党委强化顶层设计,出台了建设管理和经费保障等系列政策,连续召开推进会、督办会、督导检查通报反馈会,层层签订目标责任书,全面实行党政主要领导负责制,统筹推进农村学前教育各项工作,积极为农村幼儿园建设开辟“绿色通道”,高位推动学前双语教育工作。2017年初,自治区与各地(州、市)签订责任书,确定农村幼儿园建设项目4 387个,实际开工建设4 408个,各地(州、市)筹措资金84亿元,有效保障了项目顺利实施。到2017年秋季开学,所有“应建尽建”项目全部如期完成,全区农村在园幼儿数达到117.62万人,实现了“一个幼儿园都不能差、一个孩子也不能落”的目标。