第二节
提升水平寻解“入好园难”
教育公平不仅指入学机会公平,更指教育质量公平。在学前教育领域,即指不仅要让每个幼儿获得公平的入园机会,更要使每个幼儿享受的学前教育质量公平。多年来,在扩大学前教育资源,破解“入园难”的同时,我国也是多措并举,努力提升学前教育质量,努力缩小城乡学前教育质量差距,进而寻解“入好园难”,从而在更深层次上推动教育公平发展。
一、全面改善幼儿园办园条件
1986年,为逐步改善学前教育办学条件,提高幼儿园的教育质量,国家教委印发《幼儿园教玩具配备目录》。1989年国家教委发布《幼儿园工作规程(试行)》,1996年国家教委发布《幼儿园工作规程》,2016年教育部发布新版《幼儿园工作规程》,对幼儿入园和编班以及幼儿园的安全、卫生保健、教育、校舍、设备、经费等事项进行了规定。
2010年颁布的“国十条”指出:要加强对幼儿园玩教具、幼儿图书的配备与指导,为儿童创设丰富多彩的教育环境;严格执行幼儿园准入制度,各地根据国家基本标准和社会对幼儿保教的不同需求,制定各种类型幼儿园的办园标准,实行分类管理、分类指导,分类治理、妥善解决无证办园问题,对目前存在的无证办园进行全面排查,加强指导,督促整改;强化幼儿园安全监管,加强安全设施建设,配备保安人员,健全各项安全管理制度和安全责任制,落实各项措施,严防事故发生。
2017年,教育部《幼儿园办园行为督导评估办法》,要求对幼儿园的办园条件和安全卫生等进行督导评估。在办园条件上,主要考察幼儿园办园资质、办园经费、规模与班额、园舍与场地、设备设施、玩教具材料和图书等情况;在安全卫生方面,主要考察幼儿园安全和卫生制度、膳食营养、卫生消毒、健康检查、疾病防控、安全教育、安全风险管控、校车及使用情况等。
在确保幼儿园建设规范、安全、达标的情况下,各地积极行动,改善幼儿园的办园条件。北京市出台了《关于进一步加强学前教育管理的意见》等一系列文件,加强学前教育管理,确保幼儿园安全规范发展。健全幼儿园安全风险防控机制包括完善幼儿园安全技术防范系统,确保实现监控探头在园内全覆盖,监控系统视频保存30天,并做到有专人值守;建立健全幼儿园日常巡查制度、法治副园长制度等一系列安全制度,要求幼儿园在看护幼儿时一般要有两名工作人员同时在场;建立教育、公安等部门处置联动机制,切实保护幼儿安全。
2018年,北京市出台了《北京市学前教育专职督查队伍建设与管理暂行办法》,在编制紧张的情况下,特批了100多个事业编制,组成了市区两级学前教育专职督查队伍,对幼儿园进行全覆盖的日常巡检。同时,全面实施幼儿园责任督学挂牌督导制度。专职督查与挂牌督导相结合,对全市各类幼儿园的办园条件、安全卫生、保育教育、教职工队伍、内部管理等方面进行有重点的定期巡查,及时发现问题,跟踪督促整改情况,确保整改到位。
2018年印发的《学前教育规范发展若干意见》提出要全面改善办园条件,幼儿园园舍条件、玩教具和幼儿图书配备应达到规定要求。国家制定幼儿园玩教具和图书配备指南,广泛征集、遴选符合幼儿身心发展特点的优质游戏活动资源和体现中国优秀传统文化、现代生活特色的绘本。各地要加强对玩教具和图书配备的指导,支持引导幼儿园充分利用当地自然和文化资源,合理布局空间、设施,为幼儿提供有利于激发学习兴趣的安全、丰富、适宜的游戏材料和玩教具,防止盲目攀比、不切实际。
《学前教育规范发展若干意见》同时提出,各地要将无证园全部纳入监管范围,建立工作台账,稳妥做好排查、分类、扶持和治理工作。加大整改、扶持力度,通过整改、扶持来规范一批无证园。达到基本标准的,颁发办园许可证;整改后仍达不到安全卫生等办园基本要求的,地方政府要坚决予以取缔,并妥善分流和安置幼儿。2020年底前,各地要稳妥完成无证园的治理工作。
针对近年来出现的“入园难”、“入园贵”、监管弱等一系列问题,各地纷纷行动起来,通过排查、治理、分类、整改,对那些实在不具备安全、卫生等办园条件的幼儿园,该停止的停止,该关门的关门。
为了提高办园质量,各地一方面不断加大投入,积极改善幼儿园办学条件,另一方面把握住底线要求,对于不符合办园条件的且整改后仍不合格的,坚决予以取缔。在各方不断的努力下,我国幼儿园的办园条件整体提升,办园质量持续提高。
二、注重保教结合,规范幼儿园办园行为
“一岁能背诵五言绝句,两岁识字2 000个、背诵30首以上古诗,三岁识字达到3 000个,四岁左右能流畅地读书、看报纸,五六岁时会使用汉语字典,喜欢古典文学或现代文学。”面对这些明显忽悠人的不负责任的宣传语和高昂的学费,家长们竟趋之若鹜,争相解囊。
前些年,学前教育市场缺乏监管,学前教育“小学化”现象严重,各种让人眼花缭乱的噱头满天飞,不仅忽悠瘪了家长的钱包,更耽误了孩子的成长,给孩子的未来发展造成了不可挽回的负面影响。
学前教育作为一个独立的学段,有自己的教育理念、教育目标、教育内容和教育方法,既不能被其他学段所取代,也不能照搬照抄其他学段。为满足社会公众有园上、上好园的期待,教育部门在探索扩大普惠性幼教资源的同时,更加关注幼儿园保教质量的提升与科学保教方式的探索。
2010年颁布的《教育规划刚要》指出:“学前教育对幼儿身心健康、习惯养成、智力发展具有重要意义。遵循幼儿身心发展规律,坚持科学保教方法,保障幼儿快乐健康成长。”同年印发的“国十条”也提出,要“坚持科学保教,促进幼儿身心健康发展。加强对幼儿园保教工作的指导,2010年国家颁布幼儿学习与发展指南。遵循幼儿身心发展规律,面向全体幼儿,关注个体差异,坚持以游戏为基本活动,保教结合,寓教于乐,促进幼儿健康成长。加强对幼儿园玩教具、幼儿图书的配备与指导,为儿童创设丰富多彩的教育环境,防止和纠正幼儿园教育‘小学化’倾向”。
2011年12月28日,教育部下发《关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》,要求规范办园行为,防止和纠正学前教育“小学化”现象,保障幼儿健康快乐成长。
2012年2月12日,教育部印发《学前教育督导评估暂行办法》,并在“幼儿园办园行为督导评估指标与要点”中指出,教育活动涉及健康、语言、社会、科学、艺术各领域,内容适宜,不提前教授小学教育内容。
2012年9月,教育部印发《3—6岁儿童学习与发展指南》(以下简称《指南》),从健康、语言、社会、科学、艺术五个领域描述了幼儿学习与发展的特点与规律,提出了3—6岁各年龄段儿童学习与发展的目标和相应的教育建议,为广大教师实施科学保育和教育提供了指导。《指南》的落实强化了科学的教育观和儿童观,明确了生活和游戏对幼儿发展的创值。
为配合《指南》落地,宣传科学的学前教育发展理念与育儿知识,增强社会共识,从2012年起,教育部将每年的5月20日至6月20日定为学前教育宣传月。各地教育部门通过组织开展大型公益讲座、专家访谈、现场咨询,幼儿园通过举办主题开放日、家长讲座、亲子游戏等活动,使科学的幼儿教育理念与知识深入人心。
随着《指南》的落实和学前教育宣传月的推进,“游戏”是幼儿特有的生活和学习方式,同时也是幼儿园最基本的教学组织方式,成了全社会的共识。一些地区开始用游戏撬动幼儿园课程改革,开启课程游戏化的进程。比如,江苏省自2014年开始在全省范围内开展幼儿园课程游戏化探索,浙江安吉更是将游戏提升到了幼儿园教学活动的中心位置。
经过多年的整治和宣传,科学保教理念深入人心,幼儿园教育“小学化”现象得到了有效遏制。但是,一些社会培训机构却成了反对幼儿园“小学化”的法外之地,他们利用教育行政部门权限触及不到的空当,以“幼小衔接”之名,忽悠家长,提前教授幼儿小学化知识,成了学前教育“小学化”的重灾区。之后,相关部门开始了对培训机构的整治力度。
2018年7月,教育部印发《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》(以下简称《通知》),从幼儿园教学内容、教学方式、教育环境、师资要求及小学零起点教学等方面进行明确规定,坚决制止各种形式的“小学化”,为幼儿身心健康发展创造良好环境。《通知》严禁教授小学课程内容:对于提前教授汉语拼音、识字、计算、英语等小学课程内容的,要坚决予以禁止;对于幼儿园布置幼儿完成小学内容家庭作业、组织小学内容有关考试测验的,要坚决予以纠正;社会培训机构也不得以学前班、幼小衔接等名义提前教授小学内容,各地要结合校外培训机构治理予以规范。
三、加强幼儿园教师队伍建设
提高学前教育质量,幼儿教师队伍建设是关键。高质量的幼儿教师队伍是推动实现学前教育质量公平的重要保障。但长期以来,幼儿教师队伍是基础教育教师队伍中最薄弱的部分。2008年,一项针对11个省市幼儿园教育质量的抽样调查的结果显示,近70%的园长没有幼教专业的大专及以上学历,近半数教师无专业职称,近38%的幼儿教师没有教师资格证书。
2011年,全国共有幼儿园16.68万所,在园幼儿(包括附设班)3 424.45万人,幼儿园园长和教师共149.60万人, 师(包括园长)幼比为1∶23,远远低于国家1∶15左右的相关规定。幼儿教师队伍面临着数量不足、整体质量偏低、待遇低、社会保障不落实等问题已成为制约目前我国学前教育事业可持续发展的瓶颈。
为加强幼儿教师队伍建设,国家进行了一系列的政策上的顶层设计,从中央到地方也都开始了行之有效的行动。2010年颁布的《教育规划纲要》提出,要严格执行幼儿教师资格标准,切实加强幼儿教师培养培训,提高幼儿教师队伍整体素质,依法落实幼儿教师地位和待遇。
2010年底颁布的“国十条”提出要加快建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍。各地应当根据国家要求,结合本地实际,合理确定师幼比,核定公办幼儿园教职工编制,逐步配齐幼儿园教职工;健全幼儿教师资格准入制度,严把入口关;依法落实幼儿教师地位和待遇;切实维护幼儿教师权益,完善落实幼儿园教职工工资保障办法、专业技术职称(职务)评聘机制和社会保障政策;对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的公办幼儿园教师,按国家规定实行工资倾斜政策;对优秀幼儿园园长、教师进行表彰。
“国十条”还要求完善学前教育师资培养培训体系:办好中等幼儿师范学校,办好高等师范院校学前教育专业,建设一批幼儿师范专科学校;加大面向农村的幼儿教师培养力度,扩大免费师范生学前教育专业招生规模,积极探索初中毕业起点五年制学前教育专科学历教师培养模式,重视对幼儿特教师资的培养;建立幼儿园园长和教师培训体系,满足幼儿教师多样化的学习和发展需求。2012年2月10日,教育部印发《幼儿园教师专业标准(试行)》。2012年9月20日,教育部、中央编办、财政部、人力资源社会保障部印发《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》。2013年1月8日,教育部印发《幼儿园教职工配备标准(暂行)》。
基于此,各地根据要求,结合本地实际,采取多种形式加强幼儿教师队伍建设。
2011年,山东省东营市编办为全市公办幼儿园核增编制,将全市40个乡镇(街道)中心幼儿园全部设置为股级事业单位。2012年《山东省公办幼儿园编制标准》出台后,市编制部门依据省定标准予以调整,当年就全面完成了公办幼儿园机构编制和人员编制核定工作。截至2018年11月,东营市、县两级政府分别有2—8所公办幼儿园,每个乡镇政府(街道办)至少举办1所公办中心幼儿园。全市共有75所公办幼儿园纳入事业机构编制管理,占全市公办性质幼儿园总数的31%,共核定1 835个事业编制。与此同时,该市有计划地公开招聘在编教师。各县区将幼儿教师选拔纳入事业单位工作人员公开招聘。2011—2017年,全市新增幼儿教师2 335人,其中在编教师783人,采取政府购买服务等方式配备保教人员约900人。截至2018年11月,该市共有在编幼儿教师1 423人,约占公办幼儿园教师总数的60%。公办幼儿教师编制核定和公开招聘政策吸引了更多优秀人才加入幼儿教师队伍。以2017年为例,全市幼儿园教师资格证报考人数为4 871人,约为2012年报考人数的3倍。
长期以来,公办幼儿园编制内和编制外教师收入差距过大,一直是制约幼儿园教师队伍建设的主要原因之一。为解决公办幼儿园体制内外教师收入差距大的问题,浙江省杭州市上城区在学前教育公共财政支出方式和公办幼儿园收入分配方式等两个层面做了有益的尝试和探索。
2009年,浙江省杭州市上城区公办幼儿园在职教师共计606名,其中全额拨款事业编制教师206名,自收自支事业编制教师83名,非事业编制教师317名,非事业编制教师占教师总数的一半以上。
为打破身份壁垒,缩小收入差距,调动教师积极性,上城区对所有公办幼儿园经费实行收支两条线管理,收取的保教费统一上缴区财政,区教育局按照学前教育事业经费标准统一拨付到各幼儿园。学前教育事业经费主要由人员经费、生均公用经费和专项经费组成。学前教育公共财政支出方式的变革为实现公办幼儿园编内外教师“同岗同酬”奠定了物质基础。改革后,各公办幼儿园在可支配财政经费的保障下,着力推行“同岗同酬”的举措,实行“淡化身份、按岗定薪、岗变薪变”的收入分配方法,即针对全额拨款事业编制教师、自收自支事业编制教师、非事业编制教师,统一按照所聘任的岗位决定其工资收入。
2012年,上城区12所公办幼儿园见习期或未定级事业编制教师人均年收入(指应发数,不含应缴纳的保险、公积金等)46 959元,非事业编制教师46 562元;初级职称事业编制教师59 289元,非事业编制教师58 698元;中级职称事业编制教师71 470元,非事业编制教师71 373元。 通过近几年的实践,上城区基本上实现了公办幼儿园编制内外教师“同岗同酬”。“同岗同酬”的收入分配方式使全区学前教育事业能留得住优秀教师,为提升学前教育办学水平提供了人才保障,促进了区域内学前教育事业优质均衡发展。
除了山东东营、浙江杭州,各地也都积极探索加强幼儿教师队伍建设的方式和途径。截至2017年,已有15个省、自治区、直辖市制定了幼儿园教师编制标准,为幼儿园核定幼师缺口、建立相应补充机制提供了重要依据。2017年,全国幼儿园教职工达到419.29万人,与2010年的130.53万人相比,增幅高达221%。随着国家持续加大对幼师培养的投入,未来几年,幼师的缺口将会持续缩小。为提高既有幼师质量,从2011年开始,教育部将幼师培训纳入“国培计划”并向中西部农村幼儿园骨干教师倾斜。据统计,幼师“国培计划”开展以来,到2018年,中央财政已投入29亿元,累计培训中西部地区农村幼儿园骨干教师100多万人次。