第三节
以优先发展促进教育公平
教育公平是一个历史发展过程。公平与发展密切相关,公平问题既在发展过程中产生,又必须依靠发展来解决。加快教育发展、不断提高教育水平,是促进教育公平最强大的动力和最根本的保障。
1949年,中国人口4.75亿,占世界总人口的1/5,但文盲半文盲率高达80%,小学学龄儿童入学率不足20%,15岁以上人口平均受教育年限仅为1.6年,90%以上的妇女是文盲,在农村,妇女文盲占文盲总数的95%以上。国民文化素质极低,男女差异和区域发展差异悬殊。到2017年,中国教育的整体水平超过中高收入国家的平均水平(见表1-1);在受教育的性别差异上,我国各级教育毛入学率的调整后性别平等指数均趋向于1,显示了我国两性受教育程度在人数上基本没有差距(见表1-2); 在受教育的经济水平差异上,我国基础教育完成率的调整后平等指数与高收入国家的对应指数接近,均优于中高收入国家的相应指标,显示了我国不同人群受教育水平的平等程度接近高收入国家平均水平;在受教育水平的地区差异上,我国基础教育完成率的调整后平等指数与中高收入国家的对应指数趋近,显示了我国不同地区基础教育的平等程度与中高收入国家持平(见表1-3)。
表1-1 教育毛入学率的国际比较(单位:%)
表1-2 各级教育毛入学率的调整后性别平等指数)
表1-3 各级教育分地区/经济差异的调整后平等指数)
这一成绩的取得极为不易,是中国政府和人民坚持“再穷不能穷教育,再苦不能苦孩子”,优先发展教育所绘就的历史诗篇。
一、把教育摆在优先发展的地位
要追赶发达国家,加快经济发展,关键是人才,基础是教育。优先发展教育,现代化才能加快实现。1977年,邓小平重新工作之后不久就自告奋勇地主动要求抓教育。他说:“我们要赶上世界先进水平,必须从科学和教育着手。” 面对改革开放以后百废待兴而财政又十分紧张的困难局面,有一种观点曾经很流行,即“经济要上,教育要让”,认为教育是消费性事业,主张优先把财政经费用于发展经济。针对这种观点,邓小平斩钉截铁地指出,“我们要千方百计,在别的方面忍耐一些,甚至牺牲一点速度,把教育问题解决好” ,并且批评那些不重视教育的干部“没有远见”。
1992年10月,中国共产党第十四次代表大会第一次明确提出要把教育摆在优先发展的战略地位,并将科教兴国作为国家的基本国策。江泽民在大会的报告中指出:“我们必须把教育摆在优先发展的战略地位,努力提高全民族的思想道德和科学文化水平,这是实现我国现代化的根本大计。” 2003年12月19日,胡锦涛在全国人才工作会议上提出:“当今世界,随着世界多极化、经济全球化趋势的不断发展和科技进步的突飞猛进,各国之间联系日益密切,以经济为基础、科技为先导的综合国力竞争也日益激烈。在知识创新、科技创新、产业创新不断加速的时代条件下,人才资源已成为最重要的战略资源。综合国力竞争说到底就是人才竞争。谁拥有了人才优势,谁就拥有了竞争优势。谁就能把人才优势转化为知识优势、科技优势、产业优势,谁就能赢得竞争的主动权。”2017年10月,习近平在中国共产党第十九次代表大会报告中说:“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程,必须把教育事业放在优先位置。” 充分体现了中国政府在这一政策上的连续性。
1.经济社会发展规划优先安排教育发展
将教育置于国家经济社会发展规划的重要位置。每隔五年制订一个国家五年发展计划是中国政府管理国家的一个重要方式。从1986年《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》到2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,中国政府始终强调要把教育作为战略要求,放在各项事业中的优先发展位置。
制定专门的教育事业发展规划以及纲领性政策文件。中国除了在国家经济、社会发展的五年计划中列有教育的内容外,还有关于教育事业发展的专门文件,《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985年)、《中国教育改革和发展纲要》(1993年)、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(2010年)、《中国教育现代化2035》(2018年)等是其中最重要的几个文件,对教育优先发展有更加明确、具体的规定,对教育发展发挥了重要的引领作用。
2.财政资金优先保障教育投入
确立并实现4%的公共财政教育投入目标。改革开放初期,中国经济社会发展水平很低,教育投入严重缺乏。在改革开放最初的10多年里,教育经费不增反降,1980年至1993年间,教育总经费占GDP的比例由3.17%下滑到2.97%,其中财政教育经费占GDP的比例由2.94%下降到2.43%。为了保障教育事业的优先发展,中国政府在1993年提出了“国家财政性教育经费占国民生产总值的比例到2000年末达到4%”的目标。此后,中国政府一直为实现这个目标而努力。2012年,这一比例首次突破4%,达到4.28%,并连续7年维持在4%以上。
确定“三个增长”保障教育经费持续增长。为了确保教育经费的稳定增长,1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”,1993年《中国教育改革和发展纲要》进一步指出要“切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”,完整构建了中国公共财政教育投入的“三个增长”模式。1978年我国国民生产总值3 678.7亿元,2018年增长到896 915亿元,增长243.8倍,同期我国财政收入从1 132.3亿元增长到183 352亿元,增长161.9倍;而教育财政投入从76.23亿元增长到36 990亿元,增长485.2倍,人均教育经费从7.99元增长到3 307.2元,增长337.8倍。教育优先发展一目了然。
3.公共资源优先满足教育和人力资源开发需要
为了推动国家及地方发展教育事业,除了大力增加政府拨款外,地方政府还征收教育附加费并首先用于改善教育教学设施;统筹安排学校用地及办学所需物资,实施优惠政策;对教科书及教学用图书资料的出版发行和教学仪器设备的生产、供应,实行优先、优惠政策;图书馆、博物馆、体育馆、文化馆等社会公共文化体育设施,以及历史文化古迹和革命纪念馆,对教师、学生实行优待,为受教育者接受教育提供便利。1995年《中华人民共和国教育法》以立法形式规定了“学校的基本建设纳入城乡建设规划,统筹安排学校的基本建设用地及所需物资,按照国家有关规定实行优先、优惠政策”;2004年,财政部、国家税务总局《关于教育税收政策的通知》进一步明确了学校用地减免税费的范围、幅度等内容。这些政策保证了教育优先发展在物理上和心理上都能够实现。
二、把义务教育作为重中之重
改革开放之初,我国百废待兴,人才严重匮乏,多出人才、快出人才是当时中国的迫切要求,可是“房子、票子、师资”都十分缺乏。在此情况下,教育发展从什么地方着力?这是摆在决策者面前的首要问题。
1986年,新中国第一部基础教育方面的法律《中华人民共和国义务教育法》诞生;1992年,党的十四大提出,把“两基”的实现作为地方各级人民政府教育工作的“重中之重”。“重中之重”从此长期坚持,成为国家的战略部署。从提出、实施义务教育到基本实现义务教育,西方早发国家都用了100年左右的时间,而我国只用了20多年时间。正是因为坚持义务教育重中之重的地位不动摇,才保证了我国各级各类教育的稳步发展,使我国的人类发展指数(Human Development Index,HDI)从1990年的0.502 提高到2017年的0.752,从根本上改善了我国人口的学历结构和内在素质。
2006年9月1日,修订后颁行的《中华人民共和国义务教育法》明确规定“实施义务教育,不收学费、杂费”。(新华社 张锰/摄)
2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》继续强调“义务教育是教育工作的重中之重”。2018年8月,国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》时再次强调“始终坚持把义务教育作为教育投入的重中之重,落实政府责任”。这无疑将进一步巩固义务教育成果,提高义务教育质量。
三、高度重视教师队伍建设
尊师重教是中国的传统。为倡导全社会尊师重教,1985年国家将每年的9月10日确立为教师节,明确了公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位,努力保障“教师的平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高”。 根据国家统计局数据,2007年我国教育行业城镇单位就业人员平均工资在19个行业大类中排名第12位,2017年这一排名提高到第7位。
2018年,中共中央、国务院颁布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》,这是新中国成立以来第一次以党中央名义印发的专门面向教师队伍建设的政策文件,提出了“兴国必先强师”的重要理念,规划了全面提升教师师德素质和专业水平的新战略,为全面深化教师队伍建设改革打造了高位坚实的有力平台,为我国基础教育的快速发展提供了师资数量和质量的双重保障。
四、以信息化促进教育公平
改革开放四十年来,从资源建设到深化应用,从硬件配置到数据革命,中国教育发展借助信息技术,以“宽带网络校校通”“优质资源班班通”“网络学习空间人人通”这“三通”为抓手,以教育资源公共服务平台、教育管理公平服务平台这“两平台”为载体,不断提高教育信息化水平,带动教育现代化发展水平不断提升。
21世纪以来,国家将教育信息化的地位提到前所未有的高度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出,“信息技术对教育发展具有革命性影响,必须予以高度重视”。2012年,教育部颁布《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》,通过政策部署所有地区和各级各类学校宽带网络的全面覆盖,实现“校校通宽带,人人可接入”。同年9月,刘延东在全国教育信息化工作电视电话会议上提出重点建设好“三通两平台”。“校校通”“班班通”“人人通”工程的启动实施,标志着我国基础教育信息化水平从加强基础设施建设、资源共享进入到网络学习空间的建设,对教与学方式的变革更加深入。