第五节
以规范管理维护教育公平
坚持规范管理、依法治教是党和国家促进和实施教育公平的根本制度保障。新中国成立,特别是改革开放以来,我国逐步建立健全了教育法制保障并始终坚持将依法保障公民平等受教育权利作为制定与修改教育法律法规的重要原则,同时提出要健全保障教育公平的规则程序,要求各级政府和教育行政部门要在实施重大政策及改革措施前制定实施程序、规则,推进在重大政策与改革举措制定过程中的程序化、科学化和民主化水平。 各地区从地区实际出发,制定各项招生入学行为的具体规范,为依法管理、依规入学提供依据;各级各类学校都实施了校务公开、财务公开制度和招生考试“阳光工程”的社会公开制度,通过制度建设维护了教育公平。此外,我国建立了国家、区域等层级的教育质量国家标准及其评价体系,形成了评估督导制度,有力地推进了义务教育均衡发展,促进了教育公平。
一、依法治教,为教育公平奠定法律基础
中国始终把公民享有受教育权作为一项基本要求,依法赋予中国公民接受教育的权利并由国家保障实现。
1954年《中华人民共和国宪法》第九十四条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关,以保证公民享受这种权利。”1986年《中华人民共和国义务教育法》第四条规定:“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”1995年《中华人民共和国教育法》是共和国成立以来的第一部关于教育的母法,其中第九条规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。”第三十六条规定:“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》进一步规定:“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育的权利,并履行接受义务教育的义务。”此外,《中华人民共和国职业教育法》(1996年)、《中华人民共和国高等教育法》(1998年)、《中华人民共和国民办教育促进法》(2002年)以及新修订法律、行政法规、政府规章等,均将保障公民受教育权利、促进教育公平作为教育事业发展的基本行为准则。这些法律条款保障了中国公民享有平等的受教育权利,为我国教育公平的推进和实现提供了根本法制保障,体现了我国教育的社会主义本质。
二、明确各级政府责任,发挥政府主导作用
改革开放以前,中国教育经费采取中央集中统一管理的体制。经过40年教育办学体制、管理体制和投资体制的改革,中国逐步形成了义务教育“中央和地方分项目、按比例分担” 的经费分担模式。同时,根据《中国教育改革和发展纲要》(1993年)和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(2001年)等文件规定,高中教育的办学经费主要由市级以下政府财政负担,省级政府进行统筹规划。高等教育阶段实行“中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学体制”,中央财政主要负责中央各部委所属高校的经费,地方高等院校的经费需求则主要由地方财政供给。各级教育的财政分级拨款思路明确,各级政府财政支出责任清晰,为全国财政教育投入的持续稳定增长提供了制度保障。
三、建立督导问责制度,保障教育公平切实推进
督导制度是我国教育体制的一个重要组成部分,从督学到督政,涵盖了教育各个层级和各个方面。1986年以后,全国人大常委会分别就《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教育法》的执行情况在全国范围内组织了6次大规模教育法律执行情况的执法检查,其中重点对各级政府实施义务教育所需经费落实情况进行了全面审查。同时,为了督促各级政府将教育列入公共财政支出的重点领域并保障政府财政教育支出的落实到位,建立了预决算管理制度、信息公开制度,要求各地政府在财政预算中单独列项并报同级人民代表大会批准且向社会公布。每年度国家及各地区的教育经费支出情况,以专门统计报告的形式向社会公开,以便于社会监督教育经费增长的落实情况,这为我国各级政府履行教育投入责任、持续加大财政拨款力度提供了良好的监督管理机制。2016年,我国成立了国家教育督导委员会,建立了全面教育督导制度,义务教育均衡发展就是近期最重要的督导工作之一,开创了以督导保障教育公平的新局面。
教育公平并不是平均主义,更不是否认差异。由于人的先天条件有差异,如智力、性格、能力倾向等方面的差异,人在受教育的过程中有不同的教育要求;由于后天努力不同,人在受教育过程中的期望和取得的成果也不同。没有机会平等,就没有教育公平;没有不同人的选择自由,同样没有教育公平。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》要求“办好每一所学校,教好每一个学生,不让一个学生因家庭经济困难而失学”,推动教育公平迈上一个新台阶。教育公平的理想状态就是基础公平与自由选择统一。一方面,我们要努力保证机会公平,争取过程公平,确保底线标准,在努力实现公共教育资源平等分享的过程中,必须优先实现的是确立底线公平,实行最低标准保障、最低限度保护,缩小绝对差距、消除边缘化;另一方面,我们要承认差异、尊重差异,为不同人的个性化发展和创新拔尖人才的茁壮成长创造条件,形成各展所长、各美其美的丰富多样的生动局面。