二、训政制度的实施

孙中山在世之日，同独断专权的北洋派系进行着不屈不挠的斗争，革命进程实际上停留在他所界定的军政时期。1924年后，国民党在广东省有着较稳定的统治，但并未在省内实施训政。之后，国民党所组织的短暂的广州国民政府、武汉国民政府在政府结构上，也是以行政为主体导向的委员制，没有实行五院制的架构。到此时，孙中山“以党治国”的训政时期只是未及实行的原则性的构想。

1928年后国民党训政制度的主要理论诠释者为胡汉民。他因长期在孙中山身边工作，熟悉其理论，是国民党的重要理论家之一。国军进占北京之时，胡汉民尚在国外游历，他闻讯即于1928年6月初从巴黎致电国内，向国民党二届五中全会提出《训政大纲案》，在国民政府时期积极推动“以党治国”和实施“训政”的建国方针。

胡汉民认为，北伐完成，标志着国民党在全国统治的基本确立，正是依孙中山的“革命程序论”结束军政时期进入训政时期的契机。在《训政大纲案》中，胡汉民提出了在当时的内外情势下推行训政的3条原则：“（一）以党求统一，以党训政，培植宪政深厚之基；（二）本党重心，必求完固，党应担发动训政之全责，政府应担实行训政之全责；（三）以五权制度作训政之规模，期五权宪政最后之完成。” 这里，胡汉民将孙中山关于政体的多种构想结合在一起，提出国民党在未来的训政时期内治理国家的方针，即以国民党为政治领导核心，对全体国民实行训政，并以“五权分立”原则组织政府。随后，胡汉民又完成了《训政大纲提案说明书》，对训政时期的原则和制度做进一步说明。其主要内容为：国民党为民众夺得政权，应以政权保姆自任，训练国民管理政事的能力，并以政权付诸民众为归宿；训政期间，国民党中央政治会议是全国训政的发动和指导机关，国民政府的工作也要受其指导。

胡汉民的这套理论，及时解决了国民党在完成对北洋派系的军事胜利，转向全国性执政党之时所急需提出的施政方针和政治制度等问题。它强调了国民党在国家政治生活中的绝对领导地位，既符合国民党统治的需要，又附缘于孙中山的建国思想，所以在国民党内受到普遍欢迎。胡汉民个人在国民党内的地位也因此而获巩固。有人评价说，在训政制度及各种规章的确立、五院制的形成等方面，胡汉民的作用“甚显著”。

胡汉民关于实行训政制度的设想，立即获得国民党内各派的赞同，也为他自己赢得了党内的地位。他于1928年8月返回国内。对胡的回国，舆论界认为此乃新时期加速开展的时期，亦表达出国人对于国民党内部团结与加强建设的殷殷期待。《中央日报》当天发表的评论提到蒋介石的说法，“任何义气皆应牺牲，任何破裂皆应消弭”，评论也引用了胡的话，“我的支配欲望并不大……要我坐在那里吃饭也是做不到的”，“只有全党领袖的合作是党国安宁的础石。只有有为领袖发奋是急进建设的动力”。评论认为，“精明强毅的胡展堂先生的归国，实在放射出了无量的光明”。 9月15日，胡发表《训政大纲提案说明书》：“国民政府组织的全部精神，基于五权制度的原则，其与政治会议及五院间关系，连锁相通”，“立法院与其他各院，应有互相的密切关系，以完全适应五院统一与分工发达原则的要求”。胡汉民认为政治会议为全国训政发动与指导机构，而非处理党务机关。对于政府，胡认为其为根本大计与政策方案所发源之机关，而非政府本身机关之一。国民政府委员为政治会议之当然委员，国民政府需有其五院汇集之枢纽，否则五院不相连属，势必引起事权上之冲突，故以政府常务委员分任五院院长。指定常务委员一人为政府主席，政府主席除对外为国家代表外，其权力地位莫不与其他常务委员同。 胡汉民的训政理论，强调了国民党在国家政治生活中的绝对领导地位，既适合国民党的统治需要，又附缘于孙中山的建国思想，故在国民党内受到普遍的欢迎。其后，国民党召开二届五中全会，声称会议举行于“训政开始之际”，“军事既终，实施训政之一大责任，为本党所负荷，而无可旁贷”， 宣布训政的开始。10月3日，国民党中央常务会议通过了胡汉民提案的《训政纲领》，作为在“训政时期训练国民使用政权”的指导性文件，主要内容为：

一、中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民，行使政权。

二、中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。

三、依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行，以立宪政之基础。

四、治权之行政、立法、司法、考试、监察五项付托于国民政府，总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础。

五、指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党执行委员会政治会议行之。

六、中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议议决行之。

根据这一纲领，原本属于全体国民的政权要由国民党的最高权力机构（国民党全国代表大会或其中央执行委员会）来行使，治权虽托付给国民政府，却仍由国民党的中央政治会议指导监督。《训政纲领》的核心就是在训政时期由国民党控制国家的所有权力。国民党竟然公开声称，“在人民未经政治训练及未完全了解实行三民主义以前，唯有党能代表全国人民负建国之大任”，“以中国国民党独负全责，领导国民，扶植中华民国之政权治权，而使之发展，以入宪政之域，固至为明显”， 其要大权独揽也就不足为怪了。不过，国民党却将其说成是一种“无可推卸”的责任。

依《训政纲领》的规定，国民党的中央执行委员会政治会议担负着对国民政府施行重大国务的“指导监督”责任，因而它是联系国民党中央与国民政府的主要桥梁。为保证政治会议充分发挥“总握训政时期一切根本方针之抉择权”的作用，国民党中央专门修改制定了《中央执行委员会政治会议暂行条例》。条例规定，政治会议“为全国实行训政之最高机关，对于中央委员会负其责任”。政治会议的组成人员包括国民党中央执行监察委员、国民政府委员为当然委员，其他委员则须符合“为党服务十年以上、富有政治经验者”等条件，且不能超过当然委员的半数。政治会议讨论与议决的国事范围：建国纲领，立法原则，施政方针，军事大计“和各级官吏的人选”。 政治会议是政府“根本大计与政策方案所发源之机关”，其决议交国民政府执行，但其本身并不直接发布命令或处理政务。

《训政纲领》的通过与五院制国民政府的建立，标志着训政体制的确立。此后，国民党又通过各种方式对该制度进行强化，暂时缓解了党内派系之争。

1929年3月，国民党第三次全国代表大会通过了一系列文件，确立训政制度的各方面细则，并规定训政时期为6年。会上通过的《确定训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案》，除了几乎将《训政纲领》完整地照录，确保了国民党“以党治国”、“一党专政”的地位外，还增加了国民党“于必要时，得就人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制”的权力。训政成绩的考察及宣布训政结束的权力，也掌握在国民党中央手中。该案还规定：“中华民国人民必须服从拥护中国国民党，誓行三民主义，接受四权使用之训练，努力地方自治之完成，始得享受中华民国国民之权利。”1929年6月，国民党召开三届二中全会，通过《训政时期之规定案》，根据孙中山的《建国大纲》，训政时期规定为6年，至1935年完成。

国民党一再声称，实行训政制度是奉行孙中山的“遗教”，国民党第三次全国代表大会更通过了《根据总理教义编制过去一切党之法令规章以成一贯系统，确定总理主要遗教为训政时期中华民国最高根本法案》，似乎一切均是按孙中山思想在行事，给训政制度穿上一层“合法合理”的外衣。

在评论南京国民政府初期施行的训政制度时，有学者因其有利于国民党的“一党专政”与蒋介石一定程度的独裁，而认定南京国民政府“彻头彻尾地”背叛了孙中山原先的设计与构想。此论有些偏颇。客观地讲，此时国民党确定的训政制度与孙中山对训政制度的构想之间确实有一定的继承关系，一些具体的阐述也有相同或相近之处。如两者都认为基于中国国民的政治觉悟和参与能力，在实行真正彻底的民主制度之前，必须有一个训政的过程；训政期间须实行“以党治国”；训政的中心工作是地方自治；等等。但是，认真辨析后就不难发现，两者之间的差别也是十分显著的，甚至在根本精神上是不同的：孙中山强调“以党治国”，其意义在于利用革命政党的整体力量，且在党内实行民主制度，是要“主义治国”；而此时国民党丧失了革命精神，党内民主不彰，少数人控制着党权以牟个人或小团体的利益，实际上是“党员治国”，“个人治国”。孙中山在对民众的认识上虽有偏差，但从根本上来说他是关怀民众的，对他们的政治权利相当重视；国民党的训政制度却对民众的各种权利尽力限制，甚至肆意剥夺民众的权利，镇压民众运动。因此，南京国民政府初期施行的训政制度虽在形式和内容上均与孙中山的构想有相同之处，但在目标上却与孙中山的精神相背离。孙中山的“以党治国”是保障民众的权利，尽快实行宪政。国民党则基本舍去了孙中山构想中的革命性与民主性要素，要在“以党治国”的口号下控制一切，强化国民党在国家政权各方面的作用，从“以党训政”进而发展到“以党专政”、“一党专政”，并最终导致少数强势党员的“个人独裁”。产生这种不同的原因在于，南京国民政府训政的主体——政党与孙中山设计中的政党相比发生了重大的变化，国民党的性质、领导层、政治目标、与民众关系等都已和孙中山在世时大不相同。正因为如此，国民党第三次全国代表大会之后，党内的派系之争迅速激化。