一、五院制国民政府的建立

1928年8月国民党召开了二届五中全会，会上通过了胡汉民等人关于训政时期“实行五权之治”的主张，会议决定“训政时期之立法、行政、司法、考试、监察五院，应逐渐实施”。会后，国民党中央修订《国民政府组织法》，国民党中央执行委员会常务委员会决定以蒋介石为国民政府主席，谭延闿、胡汉民、王宠惠、戴季陶、蔡元培分任各院院长，冯玉祥、林森、张继、孙科、陈果夫分任五院副院长。国民党的五院制正式实行。

五院制的国民政府是训政时期中央政府的基本构架，是中国政治制度的一种新尝试。它既不同于民国以来所有的中央政府结构，也不同于国民党以前所建政权（如广州国民政府等）的模式。它来源于经由胡汉民等人发挥过的孙中山的“建国理论”。

五院制的国民政府与广州、武汉时代的国民政府的组织制度有着很大的差异。1925年10日，广州国民政府颁布的《国民政府组织法》规定，“国民政府受中国国民党之指导及监督”，实行委员合议制。实际运作中，政府的人事由国民党决定，政府委员会人选先由国民党中央政治委员会讨论推选，再送请中央执行委员会决议并任命。政府委员会有5名常务委员，处理日常政务，政府主席只是会议主席，没有多大权力。广州国民政府设有军事、外交、交通、财政四部以及教育行政委员会、司法行政委员会、侨务委员会。政府内立法、司法、监察的组织并不完备：法制委员会负责法律案的起草，但立法的最后决定权在国民党中央执行委员会及所属的政治会议；大理院为最高审判机关，内设总检察厅；监察院由国民党监察委员轮流担任常务委员，处理日常事务。

1926年10月，国民革命军占领武汉三镇，国民党中央政治会议决定迁中央党部和国民政府到武汉。由于迁都过程中造成了政府办公困难，决定成立“中国国民党中央执行委员与国民政府委员临时联席会议”，在国民党中央政治会议未迁武汉之前由它代行中央政治会议职权，对外代表国民政府处理一系列内政、外交大事。1927年2月，武汉国民政府正式办公，根据修改后的《国民政府组织法》改组了国民政府，其中重要的是废除国民政府主席职务，实行委员集体领导制。武汉国民政府增设了劳工、农政、教育、实业、卫生五部。同时，针对当时蒋介石掌有最高军权的状况，修正有关法律，将军事委员会置于国民党中央执行委员会领导之下，把隶属于国民革命军总司令部的总政治部升格与总司令部并列，同属中央军事委员会，试图限制蒋介石个人的权力。

1927年后蒋介石等人在南京建立的国民政府，其结构与组成人员因政治纷争不断变化，到1928年2月国民党二届四中全会通过《改组国民政府案》，才稳定下来。该议案规定，“国民政府受中国国民党中央执行委员会之指导与监督，掌理全国政务”。国民政府由委员、常务委员、主席组成，下设内政、外交、财政、交通、司法、农矿、工商等部，并设有最高法院、监察院、大学院、法制局、建设委员会、军事委员会、蒙藏委员会和侨务委员会等。

五院制的国民政府，在中央组织的结构上与上述各政府有很大不同。其中央政府机构如下：

（一）国民政府委员会和国民政府主席

1.国民政府委员会

南京国民政府委员会由国民政府主席与全体国民政府委员组成。国民政府委员由国民党中央执行委员会决定。国民政府成立之初，由各部部长兼任国民政府委员，委员会是实际上的最高行政机关兼国务机关。随着蒋介石个人权力的增长，委员会的权力受到削弱。在林森任国民政府主席期间，国民政府委员会仅能“决议院与院间不能解决之事项”，许多职权都转移至蒋介石任院长的行政院，行政院会议改称“国务会议”。之后蒋介石任国民政府主席期间，国民政府委员会的职权又有所变化。国民党对《国民政府组织法》中有关国民政府委员会的职权进行过多次修改，都是根据蒋介石的任职而变化的，蒋介石始终掌握着大权。

2.国民政府主席

国民政府主席是国家元首，同时也是国民政府委员会的主席，主持国民政府委员会议。起初，对于国民政府主席的任职年限及资格没有明确规定，1931年12月修订的《国民政府组织法》规定其任期为2年，可连选连任一次。同国民政府委员会一样，国民政府主席的权力视蒋介石个人任职而定。当林森任国民政府主席时，《国民政府组织法》规定国民政府主席不能兼任他职，而在蒋介石继任国民政府主席后，国民政府主席任职期限改为3年，可连选连任。蒋介石不仅主持国民政府会议，签署各项法律、法令，而且还兼任中华民国陆海空军总司令和其他官职，并且可以提请国民政府任免各院院长及各部部长、陆海空军司令。其职权比林森担任国民政府主席期间大得多。

国民政府有文官处、参军处及主计处等直属机构。文官处主要负责国民政府法令文告的宣达，掌管有关文书、机要文件的保管以及铸印关防、印章，设文官长1人；参军处主要负责国民政府典礼及总务事项，设参军长1人；主计处负责全国财政预算、统计等事务，下设岁计、会计、统计3局，设主计长1人。

（二）行政院

行政院是国民政府最高行政机关。它的首任院长是谭延闿，副院长冯玉祥。在国民政府中，当蒋介石任国民政府主席时，行政院的权力就受到削弱，反之，蒋介石任行政院院长时，行政院的权力就随之增大。曾担任行政院院长的还有汪精卫、孔祥熙、宋子文等人。

国民政府行政院由行政各部、委、署组成。行政院院长由国民党中央执行委员会选任，负有监督所属机关、任免行政官吏、主持行政院会议之权。行政院的重要行政决定由行政院会议决定，主要包括提交立法院审议之法律案及其他重要国际事务，任免行政司法官吏，决议行政院各部、各委员会之间不能解决的问题，依其他法律议决或行政院院长交会议议决的事项。行政院会议每周举行一次，以行政院院长为会议主席。

行政院的所属机关经历过数次变动。1928年6月颁布的《行政院组织法》规定设内政、外交、军政、财政、农矿、工商、教育、交通、铁道、卫生10部，建设、蒙藏、侨务、禁烟、劳工5委员会，但实际上劳工委员会并未成立，建设委员会及禁烟委员会后改由国民政府直辖。1930年6月修正《行政院组织法》，规定农矿、工商两部合为实业部，卫生部改称卫生署。在较长一段时间内，行政院组织保持9部2委员会1署的结构，即内政部、外交部、军政部、海军部、财政部、实业部、交通部、铁道部、教育部、蒙藏委员会、侨务委员会及卫生署。行政院直辖的机构还有全国财政委员会、整理内外债委员会、赈务委员会、技术合作委员会、全国稻麦改进监理委员会、旧都文物处理委员会、国立北平故宫博物院、行政效率研究会、国民经济设计委员会。

行政院所属主要机构的组织及功能如下：内政部管理地方行政及土地、水利、人口、警察、选举、国籍、宗教、公共卫生、社会救济等事务 ；外交部管理国际交涉及关于在外侨民、居留外人、中外商业的一切事务；财政部主管全国财政事务，包括国库、直接税、关务、税务、缉私、公债、盐政、专卖事业、地方财政等；实业部由原农矿部与工商部合并而成，管理全国的工业、农业、商业、林业、矿业等行政事务（1938年实业部改为经济部）；教育部管理全国学术及教育行政事务，包括高等教育、中等教育、国民教育、社会教育、蒙藏教育、留学教育、学位授予、公共体育及图书文献保存等；交通部管理全国邮电、航运、港口、民营交通、邮政储蓄等；铁道部负责规划、建设和管理全国国有铁道、国道及监督省有民用铁道（1938年该部归入交通部） ；军政部既是行政院的下属机构，同时又兼受国民政府军事委员会的领导。1928年11月公布的《军政部组织法》，规定设有陆军署、海军署、航空署、军需署、兵工署、审查处等机构。1930年后，海军署改为海军部，直属于行政院，航空署改隶军事委员会。军政部成为专管陆军行政的机关，负责军需、军法、军医、交通、军械等。海军部系1930年由军政部海军署所改，负责海军的军务、船政、海政、军需等，1938年1月裁撤，其业务归军事委员会海军部司令部办理。蒙藏委员会是行政院特设的行政机关，主要负责关于蒙古、西藏的行政事务及各种兴革事务。侨务委员会也是行政院特设的行政机构，处理与海外华侨有关的行政事务。

（三）立法院

立法院是国民政府最高立法机关，它拥有草拟、审查法律的职权，而且形式上有通过并决定国民政府法律的权力。立法院的首任院长是胡汉民，副院长是林森。曾担任过立法院院长的还有孙科等。

根据《立法院组织法》，立法院院长、副院长由国民党中央执行委员会选任，任期无限制。院长负责处理全院院务、提名立法委员及主持立法院会议、安排议事日程等。立法委员“由院长提请国民政府任命之”。 立法委员选用的标准是：“首重其在党之历史，以曾为党国效忠，在革命过程未尝有违背党义之言论行动者”，且对法律、政治、经济有相当学识经验者。立法院职责包括：制定、通过法律；对于政府其他机关违背立法规定、侵占立法权的行为有质问权，对监察委员有质询权与监督权；通过财政法案决议；具有部分的司法权，如议决大赦等；同意对外宣战、缔约或其他重大国际事务。立法院在院内设法制、外交、财政、经济、军事5个常设委员会以及特别委员会，常设委员会履行经常性立法工作，特别委员会则是根据需要临时设立的，工作完成后，特别委员会也就随即撤销。立法院会议的议事日程由院长决定，讨论先后顺序是国民党中央执行委员会政治会议的提案、国民政府提交的议案、各部会的议案，最后是立法院的议案。

立法院审议各种议案要经过立法院会议3次讨论，称为“三读会”制度。根据《立法院议事规则》，第一读会由提案者说明该法案的主要内容，接受立法委员的质问，经讨论表决得以通过的决案，可进入第二读会，否则该议案即告作废。在第二读会对议案逐条朗读讨论，委员提出修改意见，并落实到议案中去。第三读会是决议该提案能否通过，审议有无与其他法律相抵触之处。三读会制度是为了体现立法的严谨与权威性。

在以往的国民党政权中，立法权基本上操之于党，是党权的一部分。国民政府设立法院为法定意义上的最高立法机构，在形式上提高了立法机关的地位。然而国民党坚持“以党治国”，1932年的《立法程序纲领》规定，国民党中央政治会议可以自行决定政治会议提交的一切法律案，对其他各院部的提案也有决定权，立法院通过的议案，国民党中央执行委员会政治会议有权提出修改。三读会制度对于国民党中央执行委员会政治会议所提的议案没有多大作用，因为凡中央执行委员会政治会议提出的议案，不得于第一读会和第二读会予以否决。这说明国民党的中央执行委员会政治会议凌驾于立法院之上，对各法律议案有最终的决定权。

（四）司法院

司法院是法律的执行者和解释者，是国民政府的最高审判机关，首任院长王宠惠、副院长张继。

根据《国民政府组织法》，司法院的主要权力如下：解释法令及变更判例之权；在各院部对于法令有疑义时，对法令有最权威的解释权；对政府行政机构及行政官员的违法与渎职行为有纠正之权；行使特赦减刑及复权；向立法院提出法律议案的权力等。司法院的主要机构有最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会和司法行政部。其构成及主要职责如下：（1）最高法院是国民政府的终审机关，设院长一人，且由司法院院长提请国民政府任命。最高法院审判采取合议制，设刑事七庭、民事五庭，实行“三级三审制”，即地方法院、高等法院、最高法院分别执行初审、再审、终审的职权。（2）行政法院是法院所属中央行政诉讼机构，主管全国行政诉讼审判事务，即接受人民因政府官署的违法或不当处分遭受损害时提出的“诉愿”。国民政府对行政诉讼有严格的限制，人民的诉愿必须经过主管的行政官署处理，如再有不服才可逐级上诉，只有在经过行政主管部门审查后不服处分的，才可以最后向行政法院起诉。（3）公务员惩戒委员会分为中央公务员惩戒委员会与地方公务员惩戒委员会两个机构。前者负责荐任以上公务员及中央政府各机构委任的公务员，后者负责省、市内的公务员，分设在各省及行政院所辖各特别市。实际上，中央公务员惩戒委员会只能处分司以下和地方政府荐任以上的公务人员，司级选任以上的政务官则由国民政府专设的政务官惩戒委员会处理。（4）司法行政部主管与司法有关的民事、刑事及监狱等事务。1931—1934年，司法行政部曾一度改为隶属行政院，1934年以后则改属司法院。司法行政部隶属关系的变化，与国民党在不同时期对于行政权及司法权的不同解释有关。 司法院还设有特种刑事法庭与海上捕获法院。特种刑事法庭是审理“反革命”案件及土豪劣绅之刑事诉讼案件的机构。 实际上，特种刑事法庭主要被用来镇压共产党人及革命群众。由于受到各方舆论的压力，一度撤销了该法庭，但不久又重新设立。

在实际运行中，国民政府的司法制度存在着较多的缺陷。如司法系统不完善，很多县并没有按规定设立地方法院，而是由县长亲自兼理地方司法，司法权与行政权合二为一，这必然干扰了司法的公正。此外，公务员惩戒委员会的权力不足以真正惩处犯有渎职贪污罪的高级官员。

（五）考试院

考试院是国民政府最高考试机关，主要职权是考试权与铨叙权。它成立于1930年1月，首任院长戴季陶、副院长孙科。

考试院下设考试院部、考选委员会及铨叙部。考选委员会设有典试委员会、监试委员会及试务处。典试委员会主要负责编排考试日程，决定命题和评卷的标准。监试委员会负责监督考试各项工作。试务处负责试卷的印刷、收发、保管等工作。这3个委员会只是在考试时才设有的，考试完毕随即撤销。铨叙部负责公务员的甄别和登记、任用官吏和公务员、派遣官吏和公务员、公务员俸给奖金的审查与登记、官吏和公务员考核登记、公务员补习教育登记、授勋、发放抚恤金等。

考试院主持全国的公务员考试，通过考试选拔公务员。考试分为普通考试、高等考试及特种考试。中等以上学校毕业生或有同等学力者，可参加普通考试，公私立大学、独立学院或专科学校毕业生或具有同等学力者，可参加高等考试。教育部承认的国外学校的毕业生也可以参加考试。但亏空公款、被剥夺公权、吸用鸦片或代用品者不得参加考试。普通考试与高等考试都分为甄录试、正试、面试三个阶段。律师、会计师、农工矿业技师与副技师、医师、药师、兽医、助产士、护士等职业要进行专门的职业技术考试，考试合格依法领证。

国民政府对于与考选相关的公务员铨叙制度也做了若干规定。政府行政官员分为特任、简任、荐任、委任4等37级。特任官是由国民政府主席特别任命的高级官员，如国民政府主计长、五院各部部长等；简任官一般由国民政府主席予以选拔任命，共分8级，中央政府各部次长、省主席、厅长等多为简任；荐任官由机关主管长官向政府主席举荐，分12级，包括县长、省辖市长、中央机关部分科员等；委任官是由机关主管长官直接任命的官员，分为16级，包括县政府科长、局长、秘书、科员、技术人员等。

考试院还负责处理公务员退休死亡等抚恤事务。依照《公务员恤金条例》、《无给职官等议恤办法》等，公务员恤金分为公务员年恤金、公务员一次恤金、遗族年恤金、遗族一次恤金等。 整体而言，公务员的各种恤金是十分微薄的。

国民政府的考试制度，其实施的目的在于选拔人才、提高公务员素质。铨叙制度在于奖惩公务员、提高工作效率。但由于当时政府内宗派林立，裙带风气盛行，考试、铨叙制度的实行效果大打折扣，不能真正达到奖励优秀、惩处劣行的目的。

（六）监察院

监察院是国民政府的最高监察机关，负有弹劾和审计两项职权，正式成立于 1931年2月。长期担任监察院院长的是国民党元老于右任。

弹劾是监察院的一项主要职权，弹劾对象是违法或失职的公务员。弹劾程序：监察委员单独或联名提出弹劾案，监察院院长指派委员实地调查取证，写出调查报告，经审查属实，弹劾者移交惩戒机关。由于国民政府中监察权与弹劾权是分离的，监察机关只能将违法官员交付惩戒机关，却无权过问惩戒事项。而国民党系统内部针对各级官员有不同的惩戒机构，往往是监察机关对某一官员提出弹劾，移交惩戒机构后就会不了了之，很难真正惩处政府机构内贪污、渎职、违法的人员。监察院还模仿古代的监察御史制度，向各地派遣“监察使”行使弹劾权。全国共划为16个监察区，各区设立监察使署，派监察使巡回监察。监察院的审计权由审计部行使。审计部有权监督政府所属机关预算的执行，国民政府的总预算计划编制由审计部审核后，再交由政府公布和中央执行委员会政治会议备查。审计部还负责对各机关的财务工作展开稽查审核。

国民政府五院制的框架，部分地来源于孙中山先生的“五权宪法”思想。“分权”的原则成为中央政府的基础，力图改变以往政治体制中权力过于集中的弊端。它把权力分散在政府的五个院，也不完全套用西方国家行政、立法、司法的三权分立模式。这是有创新与进步意义的。然而由于当时处于训政时期，国民党的党权无处不在，之后蒋介石个人的权力也过度膨胀，对中央政府的施政有重大影响，使得五院制分权、民主的内涵难以充分发挥作用。